論鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策中公共參與機(jī)制建設(shè)

1、論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策中公共參與機(jī)制建設(shè)公共管理本科班06級(jí)學(xué)員秦德銀摘要：論文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)公眾如何決策的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學(xué)化的關(guān)鍵, 基于這些認(rèn)識(shí)，論文提出了要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過程中的公共參與機(jī) 制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“善治” 和農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，決策，公共參與，機(jī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政治體制的最基層的人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過 程是政府履行職能、完成對(duì)社會(huì)治理的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其自身的特 點(diǎn)一一基層，能力如何得以體現(xiàn)直接關(guān)乎政治體制穩(wěn)定發(fā)展和合法性 的存在，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策應(yīng)有科學(xué)的理念和思想，

2、從可持續(xù)發(fā)展 的戰(zhàn)略高度推進(jìn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。科學(xué)地決策要求積極推動(dòng) 公共參與，政府在決策時(shí)要建立健全科學(xué)的、合法的公共參與機(jī)制， 以此促進(jìn)公眾對(duì)政府決策獻(xiàn)計(jì)諫言，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保證公共利 益得到保障，彰顯公共利益優(yōu)先的公共參與的核心價(jià)值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策 要遵循科學(xué)決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫 徹的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過 程的公共參與機(jī)制。一、公共參與理念和目標(biāo)選擇公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集 體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體 現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展中的民主治理精神，本質(zhì)上要求政府的決策

3、和實(shí)施行為 處于公眾的參與和監(jiān)督中，具有以下特點(diǎn)：(1) 公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾 主體性賦予公眾的普遍知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其行使的參與行為在于確保 普遍利益不受損害。(2) 公益性。公共參與要調(diào)整的是公共利益，或是涉及區(qū)域內(nèi) 大部分民眾或?qū)嶓w的利益，因個(gè)私利益與政府之間發(fā)生的參與關(guān)系不 是公共參與。(3) 合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標(biāo)，當(dāng)然，政府 或者說決策者與民眾本身不在一對(duì)等的地位上，政府往往忽視公眾存 在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯(cuò)不在公眾。而政府和公眾 都是希望公共參與處于法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，在合法的渠道下參與政 府決策過程或接受公眾的參與

4、。(4 )客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部 行政行為，對(duì)于政府內(nèi)部行政行為，即政府內(nèi)部的獎(jiǎng)懲、升遷等不具 約束力，或者說公共參與不調(diào)整內(nèi)部行政行為。(5)形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動(dòng), 如：座談、走訪、問卷調(diào)查、召開代表大會(huì)等，也有公眾主動(dòng)的：投 票、選舉、上訪等。公共參與的目標(biāo)選擇包涵以下內(nèi)容：(1) 提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價(jià)值，并 且能有效地參加。(2) 提供完全的機(jī)會(huì)給公眾以聽取他們的觀點(diǎn)和建議、意見和以 此影響計(jì)劃過程的結(jié)果。(3) 建立輿論和公眾的支持政府的遠(yuǎn)景計(jì)劃和目標(biāo)，并與政府一 道為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃和目標(biāo)而努力。(4) 保

5、證計(jì)劃的有效開展，決策的有效實(shí)施。(5) 公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策 行為，保障公共利益不受侵害。(6) 推動(dòng)政府科學(xué)、合法治理。二、公共參與的模式選擇目前，從全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐看，公共參與的模式主要有：聽證會(huì)、 協(xié)調(diào)會(huì)、吹風(fēng)會(huì)、網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上征求意見（有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、黨委 政府主要負(fù)責(zé)人熱線電話、信箱、上訪、問卷調(diào)查、走訪、座談、投 票表決、公民選舉、蹲點(diǎn)了解情況等。這些形式中，有的是有嚴(yán)格的 法律程序的，如公民選舉、聽證會(huì)、上訪等，也是有法律保障的，一 旦走這些程式，必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)于公眾的合理合法 意見和建議，決策者或政府有責(zé)任采用的，否則要追究其法

6、律責(zé)任的。 而其他的參與形式在法律法規(guī)上沒有明文規(guī)定，因此選擇這些形式， 參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規(guī)定決 策者或政府有責(zé)任采用，因此可以說這些形式是非法律強(qiáng)制的公共參 與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數(shù)是政府主動(dòng) 要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導(dǎo)民意的。在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個(gè)方面，一是決策信息是否完 全可知；二是民眾的理性預(yù)期；三是是否有一系列的制度安排確保參 與行為的實(shí)現(xiàn)。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國(guó)家、 不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異

7、，而且，每一種模式 下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公 共參與的模式在于符合實(shí)際情況和不同群體的不同訴求。因此，建立相應(yīng)的公共參與機(jī)制的必要性就體現(xiàn)出來，這種機(jī)制 在于保證政府決策信息的公開，疏導(dǎo)民眾的理性預(yù)期，以及公共參與 過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學(xué)的決策, 同時(shí)保證公共參與的價(jià)值得到體現(xiàn)，原則得到遵循。三、公共參與的原則和價(jià)值取向公共參與的主體應(yīng)該是民眾，民眾的理性預(yù)期是公共參與的原始 動(dòng)力，是直接誘因，這種預(yù)期的本質(zhì)就是利益最大化，從決策者的角 度，決策的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質(zhì)，決策最終帶來的是利益

8、調(diào)整，政府的預(yù)期和民眾預(yù)期有時(shí) 是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能 帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預(yù)期應(yīng)該是積極的， 是能夠符合公益和社會(huì)發(fā)展的原則。公共參與的價(jià)值取向是公共參與 過程必須依據(jù)的準(zhǔn)則，既是一種道德觀念的體現(xiàn)，也是法理的體現(xiàn)， 公共參與的價(jià)值取向在于保證公共參與預(yù)期符合公共利益，同時(shí)將公 共參與調(diào)整在道德和法理共同的范圍內(nèi)。公共參與的價(jià)值取向應(yīng)該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意 愿，政府的合法性不僅體現(xiàn)在法律條文賦予政府履行的社會(huì)、政治、 經(jīng)濟(jì)和文化等職能，也體現(xiàn)在民眾的認(rèn)可，也即事實(shí)合法性，民眾的 意愿是政府應(yīng)該響應(yīng)的訴求，也是政府本身的

9、行政的目標(biāo)，政府事實(shí) 合法性基礎(chǔ)是民眾的需求；二是合理的制度安排和設(shè)計(jì)，公共參與的 實(shí)施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天 然為公益的，合理的制度安排和制度設(shè)計(jì)在于約束民眾和政府行為， 從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益；三是信息對(duì)稱和公開，民眾對(duì)涉及自 身權(quán)益的信息有知情權(quán)，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體 對(duì)象之間是不平等的，這種不對(duì)等使得民眾很難獲取必要的信息，同 時(shí)也增加了政府行政的成本。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐和發(fā)展看，決策的根本目標(biāo)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治和諧 健康發(fā)展，公共參與的原則主要是民主和科學(xué)兩大方面，民主方面的 原則有：（1）公眾有表達(dá)不同意見、提出合理建議的機(jī)會(huì)和渠道，

10、決 策者或者說政府應(yīng)該提供這些機(jī)會(huì)和創(chuàng)造相關(guān)的條件。（2 ）決策者或 者說政府在決策時(shí)應(yīng)吸納公眾的合理、科學(xué)的意見，不能走形式，走 過場(chǎng)，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對(duì)決策進(jìn)行監(jiān)督, 決策者或政府要積極應(yīng)對(duì)公共參與，不能消極應(yīng)對(duì)，接受公眾的監(jiān)督、 申訴和質(zhì)詢?？茖W(xué)方面的原則有：決策是系統(tǒng)工程，公眾要充分了解 決策的相關(guān)程序、內(nèi)容等，科學(xué)地參與到?jīng)Q策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對(duì)現(xiàn)時(shí)事件決策, 要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關(guān) 各方的建議、意見。四、影響公共參與的因素公共參與不管是機(jī)制性還是非機(jī)制性的，總是受到各種各

11、樣的因 素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在 的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對(duì)象 也即決策者或者政府的影響。從我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策中公共參與實(shí)踐 看，影響因素從政府角度看有：官員的能力、政治素養(yǎng)、相關(guān)法律不 足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平 不高、缺少時(shí)間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國(guó)憲法保障公 民有參政議政的權(quán)利，我國(guó)信訪體制是比較健全的，各級(jí)人民政府都 設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾 的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此， 建立廣泛的公共參與機(jī)制是非常重要的，也

12、是非常必要的，這是民主 政治的體現(xiàn)，也是決策民主化、科學(xué)化的要求。五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共參與機(jī)制建設(shè)（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機(jī)制當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)主要進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn) 經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)調(diào)整和建制村合并，農(nóng)村耕地、建設(shè)用地、綠化 用地整理，大力改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，有效利用開發(fā)自然資源，進(jìn)行生 態(tài)建設(shè)，發(fā)展教育科技文化衛(wèi)生事業(yè)，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，進(jìn)行 社會(huì)治安交通綜合治理，深化管理體制改革等等，所有這些都與廣大 群眾有密切的關(guān)系，任一項(xiàng)都關(guān)系到他們的切身利益。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村用地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都直接關(guān)乎群眾的生活。 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中反饋的情況看，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中

13、，政府有些決策 不考慮實(shí)際情況和市場(chǎng)因素，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成資源浪費(fèi)，損 害群眾利益。因此，能否科學(xué)決策和民主決策直接影響群眾的切身利 益。而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策怎樣做到科學(xué)決策和民主決策呢？如何保證科 學(xué)決策和民主決策？誰對(duì)最終決策負(fù)責(zé)，誰又能對(duì)決策的過程進(jìn)行有 效的監(jiān)督？政府的非天然公益要求適當(dāng)制度安排去約束其行為，建立 一種制度性公共參與，一則可以保障公眾的利益不受合法的非法的侵 害，二則可以促使政府科學(xué)、民主決策，三則，有利于決策的實(shí)施， 四則，有利于改善政府和公眾的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。公共參與行為貫穿政府決策的全過程，不僅是政府的主動(dòng)的、積 極的行為，也有民眾的主動(dòng)的、積極的行為，它所

14、體現(xiàn)的是民眾理性 和政府對(duì)民眾意愿的重視和對(duì)群眾利益的關(guān)切，然而，在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建 設(shè)中的決策實(shí)踐中，大多數(shù)情況下是公眾的主動(dòng)要求和對(duì)切身利益的 關(guān)注，而要求參與到政府的一些決策行為中，提供必要的信息和進(jìn)行 必要的監(jiān)督，是由下而上的訴求，在多數(shù)情況下，不能夠有效的實(shí)施 公共參與，政府對(duì)此認(rèn)可度比較低，這種非體制性的參與并不能得到 預(yù)期收益，目前，公共參與渠道的渠道缺乏或不暢通造成許多民眾與 基層政府的沖突性，民眾的參與意識(shí)的提高與政府忽視公眾的知情權(quán)、 參與權(quán)的矛盾可能導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定和政府合法性受到質(zhì)疑。當(dāng)前，公共參與制度化及法制化是有具有現(xiàn)實(shí)和理論意義，順應(yīng) 政府“治道”變革和適應(yīng)政府“善

15、治”要求。公共參與機(jī)制是促進(jìn)政 府良好決策的制度安排，也是預(yù)防、化解社會(huì)問題的制度安排，同時(shí) 也是保障群眾利益的制度設(shè)計(jì)，就是政府與社會(huì)民眾之間通過一種合 法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決 等等行政外部行為進(jìn)行的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā) 展的實(shí)際情況，結(jié)合公共參與實(shí)踐，對(duì)決策過程中的公共參與機(jī)制作 如下描述：既然是決策過程中的公共參與，應(yīng)該是一個(gè)完整的過程， 它必須解決為什么而參與、公眾為什么要參與、如何參與等問題。決 策過程是一個(gè)系統(tǒng)工程，公共參與過程本身也是一個(gè)系統(tǒng)過程，決策過程中每一個(gè)步驟內(nèi)含公共參與過程，也就是決策過程中有幾個(gè)公共 參與系統(tǒng)組成

16、，按照系統(tǒng)工程理論，公共參與作為一種輸入，而參與的 結(jié)果是一種輸出，在這個(gè)系統(tǒng)中，還包括傳遞函數(shù)、反饋函數(shù)，傳遞 函數(shù)將系統(tǒng)中各個(gè)結(jié)構(gòu)、功能、相互關(guān)系有機(jī)整合，是處理公共參與 的核心，也是其中的關(guān)鍵所在，反饋函數(shù)包括機(jī)制內(nèi)的反饋，也包括 機(jī)制外的反饋，內(nèi)外界因素對(duì)輸出結(jié)果也即決策的反映，傳遞到公眾, 而后通過公共參與對(duì)決策進(jìn)行修正。同時(shí)，公共參與機(jī)制既然是一種 機(jī)制，其主體、客體、調(diào)整對(duì)象是有機(jī)整體，其順利和良性運(yùn)行需要?jiǎng)恿?、協(xié)調(diào)和推進(jìn)機(jī)制等，一方面要求決策者的自覺行為，另一方 法律應(yīng)該政府決策作法律上的約束，這是保障公共參與機(jī)制有效性和 良性運(yùn)行的關(guān)鍵，不僅要求參與過程、程序的法制化，也要求

17、公共參 與行為的制度化。（二）當(dāng)前建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策公共參與機(jī)制急需解決的問題第一、賦予民眾參與的對(duì)等權(quán)利。（1）提高民眾的法律認(rèn)識(shí)，這 對(duì)科學(xué)決策和民主決策也起到促進(jìn)、監(jiān)督和約束作用；（2）信息公開, 保證決策信息能夠得到傳達(dá)和賦予公眾的一般知情權(quán)和質(zhì)疑權(quán)。法律 賦予民眾有知情權(quán)。政府應(yīng)盡可能公開一些政務(wù)信息，使民眾對(duì)政府 決策、動(dòng)態(tài)有所了解，這實(shí)質(zhì)上也是民本思想的體現(xiàn)；（3）尊重民眾 的意愿和參與訴求。第二、立法為公共參與機(jī)制的運(yùn)行提供法律保障。公共參與機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及社會(huì)生活的許多方面，公共參與行為的法制化是公共參與機(jī)制運(yùn)行的根本保障，沒有法律法規(guī)等給予的保護(hù)和對(duì) 政府的約束、監(jiān)督，

18、不利于公共參與的發(fā)展，也很難體現(xiàn)政府決策的 民主化和科學(xué)化，最終影響政府施政能力，造成行政資源的浪費(fèi)，不 利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。第三、提高政府依法決策和民主決策的意識(shí)。法律創(chuàng)制意義在于 能夠被毫無保留地貫徹執(zhí)行。政府也以實(shí)現(xiàn)公眾的最大利益為訴求， 重視公眾的意志。政府應(yīng)以民本思想為指導(dǎo)，依法、積極、主動(dòng)地就 有關(guān)問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。六、結(jié)論我國(guó)正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)問題、社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)無 疑會(huì)影響我國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。近年來，由于改革的不 斷深入，我國(guó)“三農(nóng)”問題日益突出，政府面臨強(qiáng)大的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府能否解決好，關(guān)乎改革成敗和我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)。我國(guó)政府正處于一 種復(fù)雜的改革條件面前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的不斷推進(jìn)，新的問題、 新的矛盾將暴露，這使得政府決策變的更加復(fù)雜和困難，如何在這種 復(fù)雜的變革和改革的條件下順利實(shí)現(xiàn)政府的職能。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府作用突現(xiàn)，面對(duì)政府管理和決策的理論變革，政府決策無法避免 地要面對(duì)社會(huì)發(fā)展和公眾的科學(xué)化、民主化決策的訴求。決策科學(xué)化, 要求決策者將現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)用到?jīng)Q策中，