美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演進及對我國啟示

1、美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演進及對我國啟示摘要：本文通過對美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃的模式演替 及相關案例的分析，總結美國在城市化進程中遇到的問題及 其解決方案，并在此基礎上，探討了其對我國大都市區(qū)空間 規(guī)劃與管制等方面的啟示。關鍵詞：美國大都市區(qū)1. 緒論人類科技日漸發(fā)達，世界城市也在科技發(fā)展的帶動下發(fā) 展迅速，在城市全球化和區(qū)域城市化兩大背景下，大城市的 影響范圍迅速擴大，其在空間范圍上構成了以中心城市為核 心，由周邊城鎮(zhèn)共同組成的大都市區(qū)。大都市區(qū)之間的競爭 也形成了世界經濟競爭的縮影，協調發(fā)展大都市區(qū)城市區(qū)域 經濟與區(qū)域規(guī)劃的主要任務。本文通過研究美國國土空間規(guī) 劃，特別是大都市區(qū)規(guī)劃

2、模式的演替及相關案例的分析，總 結相關經驗，以求為我國區(qū)域規(guī)劃與管理提供有益的借鑒。2. 美國國土空間規(guī)劃體系與政治體制相對應，美國國土規(guī)劃的職能主要在地方政 府，在規(guī)劃中起主導作用的不是政府而是社會組織，所以， 美國整個規(guī)劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層 次統籌協調的規(guī)劃體系。美國至今還沒有進行國家級的系統 的全國性國土規(guī)劃，只有問題導向型的區(qū)域規(guī)劃，國土規(guī)劃 相關內容也分散在相關規(guī)劃中。整個規(guī)劃體系由聯邦的公共 土地用途規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃以及有關的政策、獨立的州綜 合規(guī)劃（只有部分州）、州域內的區(qū)域規(guī)劃、地方政府綜合 規(guī)劃、公共基礎設施建設計劃、土地利用規(guī)劃等組成。大都市區(qū)國土空

3、間規(guī)劃是美國國土空間規(guī)劃體系中重要的一個組成部分，在美國維護國家競爭力的國家戰(zhàn)略當中 也扮演著重要的角色。3美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演替分析美國是大都市區(qū)發(fā)展進程最快也是最明顯的國家，也是提出大都市區(qū)概念的地方。美國大都市區(qū)起源于上世紀初, 到40年代逐漸成熟。而目前，美國已經有268個大都市區(qū), 百分之80的人口居住在大都市區(qū)，本文從時間的角度，將 美國大都市國土空間規(guī)劃的發(fā)展劃分為三個階段，每個階段 的特征都尤其深刻的時代背景，并與之相適應。3. 1單中心城市區(qū)域的對外擴張19世紀后期，是美國經工業(yè)化大生產階段。產業(yè)結構的演變，使得人口迅速向城市聚集，這一時期，城市是區(qū)域經 濟發(fā)展的主

4、角，并控制著周圍區(qū)域的發(fā)展，為了突破城市行 政轄區(qū)對中心城市發(fā)展的束縛，中心城市采取了對外擴張的 發(fā)展模式。而對外擴張的實現主要是通過兼并和合并等手段 來實現。從美國大都市發(fā)展的歷史上看，其中心城市的兼并和合 并有著自東向西，自北朝南的發(fā)展特征。美國東部城市起步 較早，也是最早實施兼并的區(qū)域，例如紐約、芝加哥等都通 過兼并的方式實現了中心城市的極速擴張，而后這種趨勢向 西、向南擴散。3. 2多中心管治結構進入20世紀特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，美國工業(yè)化 進程已經成熟，中心城市中交通擁擠，環(huán)境惡化，地價飛漲 等去中心化因素逐漸增強，興起了以中產階級為主要人群的 郊區(qū)化進程。客觀上增強了郊區(qū)的經濟

5、實力，郊區(qū)對中心城 市的依賴性逐漸減弱，這決定了中心城市已經無法像以往那 樣，依靠強權的合并、兼并來進行對外的擴張。這一階段多 中心管治結構逐漸興起。代表性的就是專區(qū)的職能分割的應 用3。從1952年至2002年，是美國專區(qū)規(guī)劃迅速發(fā)展的階段, 這一階段美國專區(qū)數量迅速增長，洪士建等人認為這種現象 的發(fā)生是因為實踐和理論互相推動的結果。他認為一方面區(qū) 域經濟的發(fā)展使得大都市范圍內形成了數個次級中心，大都 市空間格局由單中心向多中心持續(xù)轉變，另一方面，公共選 擇學派在美國的興起，以及其所主張的多利益體綜合管治的 理念深入人心，使得多中心管治結構得以持續(xù)發(fā)展和應用。4. 美國空間國土規(guī)劃案例分析4

6、. 1明尼阿波利斯一圣保羅都市區(qū)規(guī)劃20世紀初，明尼阿波利斯、圣保羅兩個城市分隔，缺少 合作，總人口約46萬。20世紀50年代，快速郊區(qū)化促使這 兩個城市逐漸結合，明尼阿波利斯一圣保羅大都市區(qū)逐漸形 成，人口達120萬。大都市的快速增長帶來了一系列的問題, 并引發(fā)人們思考。社會各界共同關注的問題是：如何引導整 個大都市區(qū)持續(xù)增長，如何解決大都市區(qū)排水和高速公路等 基礎設施布局、管理上遇到的問題。人們認識到需要通過區(qū) 域性、整體性規(guī)劃解決問題。規(guī)劃目標改變現有不可持續(xù)的開發(fā)方式，通過對城市的 無序蔓延進行限制，將城市開發(fā)集中在兩個中心城市和具有 發(fā)展?jié)摿Φ男l(wèi)星城，并由大都市區(qū)交通系統將其聯系起來

7、。具體措施圖7-5首先，成立大都市規(guī)劃協會。企業(yè)、社會團體、市民等 非政府力量和政府共同關注，促使區(qū)域規(guī)劃得到州立法機構 的重視，并于1957年通過大都市規(guī)劃協會草案。該委員會 (mpc)是一個政府性質的區(qū)域規(guī)劃代理機構，提供28個席 位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商 人和社團組織擔任。由于政治家和政治體制的原因，mpc的 權力和職能受到法律的限制，并沒有執(zhí)行權。其次，mpc編制大都市區(qū)域規(guī)劃。1966年完成規(guī)劃工作。 本次規(guī)劃提出：交通規(guī)劃和土地利用緊密聯系；提供可 供選擇的多樣性規(guī)劃模式。土地利用規(guī)劃合作中的一個突出 障礙是財產稅分配問題。在各自的利益驅動下，各市政府

8、在 應征稅的設施布局上產生激烈競爭。5美國國土空間規(guī)劃的經驗總結縱觀美國國土規(guī)劃的發(fā)展歷程，有效解決限制大都市區(qū) 整體發(fā)展的行政分割與區(qū)際沖突問題，是美國政府、企業(yè)、 社團和居民共同關心的話題和主動要求，形成了不同模式演 替的主線，促使其采取了有效的規(guī)劃管理措施，主要有以下 幾方面：1適度的行政區(qū)劃調整，打破行政界線對生產要素的限 制是美國大都市去中心城市區(qū)域規(guī)劃的普遍做法，最常用的 方式則是兼并或市縣合并。2.雖然美國有深刻的以個人利益至上的傳統文化背景， 但是，為了協調區(qū)域之間的矛盾，各個相關政府之間通過建 立統一的大都市區(qū)政府，來解決單一政府所無法解決的問 題。3.在地方自治的體制之下，

9、普遍建立大都市區(qū)政府有一定的難度，通過建立城市聯合管理體系，建立松散型 的大都市地方政府協會，來協調區(qū)域間的關系，并與大都市 區(qū)政府的相互補充也是一種普遍采取的方式。4.聯合組建各種單一功能的特別區(qū)和協調機構根據管 理的現實需要，各地方政府聯合組建各種各樣的特別管轄區(qū) （特別區(qū)），設立專門管理機構，對都市區(qū)范圍內的交通、 水利、土地利用、基礎設施建設、金融、公共服務、環(huán)境保 護進行統一協調與管理。6對中國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃與整治的若干啟示我們經濟經過30多年的迅速的增長，區(qū)域城市化趨勢 格外顯著，目前我國已經形成了數個明顯的大都市區(qū)。但是, 因為機制的不健全，城市之間的協同作用明顯缺乏，各個

10、城 市之間普遍存在互相爭奪優(yōu)質資源，卻不愿承擔責任的現 象。城市之間互相攀比、相互封鎖、各自為政嚴重影響了大 都市區(qū)一體化發(fā)展的進程。美國大都市區(qū)的發(fā)展要比我國提 前數十年，研究美國大都市區(qū)的發(fā)展經驗，對于我國對于大 都市區(qū)規(guī)劃與管理方面將有重要借鑒意義。1建立區(qū)域聯合管理機構縱觀美國大都市區(qū)發(fā)展歷史，區(qū)域性的聯合政府是美國 解決區(qū)域問題的有效途徑，通過聯合政府的協調作用，可以 實現區(qū)域資源的整合，可以以最小的代價創(chuàng)造最高的整體價 值。而在我國目前的行政體制下，大都市區(qū)的許多成員，比 如天津、北京的京津都市區(qū)，上海、蘇州等組成的大上海都 市區(qū)都分屬不同的行政單元。行政單元與級別的不對等無疑 限

11、制了生產要素的自由流動。借鑒發(fā)達國家的發(fā)展經驗，建 立全球視野，逐漸淡化行政界線的限制，建立互利互惠，資 源互補的協調發(fā)展長效機制，是大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基 礎。2.提高非政府組織的作用在市場條件下，僅靠政府之間的協調是遠遠不夠的，非 政府組織的作用也逐漸增強，形成了一種不可忽視的力量。 在美國，由非政府組織建立的區(qū)域規(guī)劃協會在美國大都市區(qū) 規(guī)劃與管理當中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在目前市場機制以 及行政單元無法頻繁劃分的條件下，生產關系空前復雜，發(fā) 揮市場的自動調節(jié)作用，在大都市的法制建設、基礎設施建 設、城市建設上協調各個利益體的利益，非政府組織將發(fā)揮 更大的作用。3注意解決社會公平問題社會公

12、平問題不僅僅是一個社會問題，也應當是區(qū)域規(guī) 劃當中的重要命題。在美國紐約大都市區(qū)的規(guī)劃當中，將解 決社會公平問題當做其中一個關鍵組成部分。比如在該規(guī)劃 當中，紐約區(qū)域規(guī)劃協會在規(guī)劃中強調的“學校一工作聯合 體”的機制，該機制實行教育與培訓終身制，從而保證了低 收入集體的勞動競爭力。而在我國，貧富差距逐漸拉大是一 個不爭的事實，根據西南財經大學發(fā)布的中國家庭財產報 告，中國家庭資產中位數是247萬，而平均數卻僅有47萬, 如此可見一斑。在珠江三角洲的大都市區(qū)也面臨著產業(yè)升 級，競爭加劇，勞動力素質跟不上企業(yè)發(fā)展速度等問題。而 這些問題的解決，也應當是未來中國大都市區(qū)規(guī)劃中的重要 任務。4.注重區(qū)

13、域環(huán)境與經濟社會的協調發(fā)展從美國大都市區(qū)的區(qū)域國土空間規(guī)劃上來看，其早期的僅注重中心城市的經濟發(fā)展，而后來越來越注重區(qū)域整體協 調發(fā)展，其中環(huán)境問題成為這種轉變的關鍵要素。紐約大都 市區(qū)規(guī)劃提出的3e戰(zhàn)略是后期美國國土空間規(guī)劃的典型代 表，該規(guī)劃當中將環(huán)境提高到與經濟、公平同等的地位。這 也說明，環(huán)境不僅是區(qū)域競爭力的重要組成部分，也是區(qū)域 可持續(xù)發(fā)展的基礎性因素。而在我國，區(qū)域規(guī)劃當中的環(huán)境 問題還處于學術層面，對于環(huán)境治理和保護的投入遠不及其 他要素，粗放型增長還是我國大都市發(fā)展的基本情況。環(huán)境 的持續(xù)惡化也逐漸成為我國區(qū)域發(fā)展當中的重要的消極要 素。因此，總結發(fā)達國家大都市區(qū)的發(fā)展經驗，避免走先污 染后治理的老路，實現區(qū)域的可持續(xù)化發(fā)展，也應當是我國 區(qū)域規(guī)劃特別是大都市區(qū)規(guī)劃當中的重要任務。參考文獻1 周一星.城市地理學m.北京：商務印書館,2003.2 謝守紅.大都市區(qū)的空間組織m北京：科學出版社，2004.3 張京祥.城鎮(zhèn)群體空間組合m.