論我國(guó)可持續(xù)發(fā)展與氣候政策法律之間的關(guān)系

1、    論我國(guó)可持續(xù)發(fā)展與氣候政策法律之間的關(guān)系    賀銀花摘要：分析了環(huán)境和氣候變化政策實(shí)踐中的一些問(wèn)題，探討了中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所做出的某些決定如何與中國(guó)提高有效的可持續(xù)發(fā)展、氣候變化政策法律的發(fā)展和實(shí)施的能力進(jìn)行妥協(xié)的。提出了相應(yīng)的建議：包括怎樣避免這些問(wèn)題；直接或間接影響氣候變化的中國(guó)政府政策法律的執(zhí)行中怎樣增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與原則以及低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；氣候；貿(mào)易1引言1994年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了21世紀(jì)人口、環(huán)境和發(fā)展白皮書(shū)1，同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了一個(gè)通知，要求中國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)都考慮將中國(guó)21世紀(jì)議程作為制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、環(huán)境保護(hù)與

2、日常管理的首要戰(zhàn)略指南。而21世紀(jì)議程本身沒(méi)有法律約束力，其第三章將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和原則納入中國(guó)的立法2?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)際上要求中國(guó)政策制定者和管理機(jī)構(gòu)的決策應(yīng)該協(xié)調(diào)和平衡相互競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境關(guān)系，從而產(chǎn)生長(zhǎng)期的可持續(xù)結(jié)果或解決方法。中國(guó)政策和法律認(rèn)可的相關(guān)可持續(xù)發(fā)展法律原則包括：公平和消除貧困；共同但有區(qū)別責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)防范原則。隨著中國(guó)雄心勃勃地向可持續(xù)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，本文參考了以下討論的三個(gè)例子，在中國(guó)氣候政策和法律中采取的措施和作出的決策（通常旨在支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展）是否符合并兼容這些可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和原則。2氣候政策法律與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在我們共同的

3、未來(lái)這份報(bào)告中第一次明確了“可持續(xù)發(fā)展”的定義，即“滿(mǎn)足當(dāng)代人的需求而又不損害子孫后代發(fā)展的需要”，這個(gè)定義徹底改變了人們的發(fā)展觀和思維方式3。2012年在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)，此次會(huì)議希望充分執(zhí)行21世紀(jì)議程與可持續(xù)發(fā)展世界首腦執(zhí)行計(jì)劃，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展機(jī)制框架，以平衡的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。氣候政策法律是否符合可持續(xù)發(fā)展并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。但是，根據(jù)21世紀(jì)議程的規(guī)定，如果存在首要發(fā)展并實(shí)施符合可持續(xù)發(fā)展原則的政策法律的義務(wù)，那么就應(yīng)該是持續(xù)形成的并置于政策制定者、立法者和管理者觀念里最前沿的問(wèn)題。在理論和修辭學(xué)上，可持續(xù)發(fā)展原則的適用是中國(guó)實(shí)質(zhì)性的參考

4、。但是，在實(shí)踐和物質(zhì)上，中國(guó)政府執(zhí)行者卻沒(méi)有正確地堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則。相反地，可能將衡量特定問(wèn)題的競(jìng)爭(zhēng)可持續(xù)發(fā)展考慮定義為非優(yōu)化措施和解決方法。從這個(gè)方面看，首先什么表面上是與可持續(xù)發(fā)展原則不兼容的或大相徑庭的決策或措施，實(shí)施上可能因相互競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境考慮之間的妥協(xié)而獲得正當(dāng)性。但是，為了避免或?qū)⑽茨苓m當(dāng)遵守與影響氣候政策或法律有關(guān)的可持續(xù)發(fā)展原則的風(fēng)險(xiǎn)最小化，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該格外謹(jǐn)慎地闡述其立場(chǎng)和決策，尤其在不同和相互競(jìng)爭(zhēng)利益的領(lǐng)域，這其中的三個(gè)將在下面予以討論。3閃光點(diǎn)：航空、貿(mào)易和能源本文將簡(jiǎn)單考慮三個(gè)關(guān)鍵部門(mén)，即航空、貿(mào)易和能源。其他重要部門(mén)包括農(nóng)業(yè)、房屋建筑、不動(dòng)產(chǎn)和其他運(yùn)輸形式

5、，這里將不涉及。31航空：贊成排除出eu ets中國(guó)有一個(gè)龐大的、發(fā)展迅速的航空產(chǎn)業(yè)，為航空業(yè)負(fù)責(zé)的中國(guó)政府主要部門(mén)是中國(guó)民用航空總局（caac）。國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)（ndrc）是為氣候變化和低碳經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)。ndrc的一位高級(jí)代表協(xié)調(diào)全國(guó)主要的氣候變化委員會(huì)（nlccc），該委員會(huì)是由總理溫家寶主持的。nlccc負(fù)責(zé)監(jiān)督和審查關(guān)鍵的全國(guó)戰(zhàn)略及與氣候變化相關(guān)的指南和措施，并協(xié)調(diào)和解決政府機(jī)構(gòu)之間的氣候問(wèn)題。nlccc的成員代表了包括caac在內(nèi)20個(gè)政府部門(mén)。盡管nlccc的存在和caac的參與，caac迄今為止在氣候變化事項(xiàng)上仍非常低調(diào)。2012年2月6日，當(dāng)caac發(fā)布了禁止中

6、國(guó)航空業(yè)參與歐盟排放交易體系（eu ets）的指令時(shí)，這發(fā)生了變化。根據(jù)這個(gè)指令，caac譴責(zé)歐盟違背聯(lián)合國(guó)氣候變化框架協(xié)議與芝加哥協(xié)議，單方面地將排放交易義務(wù)施加于到達(dá)或飛離歐盟境內(nèi)的中國(guó)航班，但并沒(méi)有確認(rèn)歐盟聲稱(chēng)違背的那些協(xié)議的條款。根據(jù)中國(guó)的法律規(guī)定，caac也聲稱(chēng)抵制禁止中國(guó)航班遵守eu ets（不會(huì)因沒(méi)有遵守eu ets受到歐盟委員會(huì)制裁而補(bǔ)償中國(guó)航班）。在歐盟法院2011年12月21日修訂的決議中5，基于將國(guó)際航空納入eu ets違反了國(guó)際法與芝加哥協(xié)議、京都議定書(shū)和天空開(kāi)放協(xié)議，法庭已經(jīng)駁回了美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)和許多美國(guó)航班的挑戰(zhàn)。沒(méi)有跡象顯示中國(guó)可以提出反對(duì)中國(guó)航空業(yè)納入eu e

7、ts的論點(diǎn)，這個(gè)論點(diǎn)將在法庭上產(chǎn)生不同的結(jié)果。因此，沒(méi)有遵守eu ets的中國(guó)航班很容易被禁止到達(dá)或飛離歐盟境內(nèi)。在這種情況下，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，最好的解決方法是證明國(guó)家航空減排措施使其國(guó)家航班有資格免除或部分免除eu ets，而不是質(zhì)疑國(guó)際法項(xiàng)下將中國(guó)航班納入的有效性。通過(guò)采取積極的措施減少航空排放量，作為一種兼顧的方法和低碳政策，這樣一個(gè)路線也與21世紀(jì)議程的可持續(xù)目標(biāo)一致。另一方面，根據(jù)歐盟、中國(guó)法律與那些不符合可持續(xù)性的目標(biāo)，對(duì)抗的立場(chǎng)將置caac和中國(guó)航班于困難境地。32貿(mào)易：邊境稅調(diào)整與碳密集型商品無(wú)需談?wù)撝袊?guó)大量的工業(yè)生產(chǎn)和出口能力。與豐富廉價(jià)的勞動(dòng)力一樣，這個(gè)成功與中國(guó)早期的“門(mén)戶(hù)開(kāi)

8、放”政策和外國(guó)投資法律有很大關(guān)系。這種出口成功與中國(guó)產(chǎn)品和生產(chǎn)過(guò)程是碳密集型的信念導(dǎo)致外國(guó)政府征收邊境稅調(diào)整的威脅7。最近呼吁邊境稅調(diào)整或類(lèi)似措施有所消退，可能因?yàn)橹袊?guó)做出了減少碳密度的重大承諾，根據(jù)中國(guó)生產(chǎn)和進(jìn)口的碳密集型商品的持續(xù)關(guān)注，這仍是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。從這點(diǎn)來(lái)看，雖然政策（如國(guó)家第十二個(gè)五年計(jì)劃）和法律（如2002年清潔生產(chǎn)促進(jìn)法和2008年循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法）鼓勵(lì)并為清潔、綠色和低碳產(chǎn)品提供支持，顯而易見(jiàn)，這些國(guó)家政策和法律已經(jīng)在減少原材料的使用和抑制碳密集型的生產(chǎn)過(guò)程中取得了有限的成功。這些基層的政策和法律的嚴(yán)格適用和實(shí)施，與財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制一起，如果不能消除，也有利于減少碳密集型生產(chǎn)

9、過(guò)程和產(chǎn)品。另外，這個(gè)目標(biāo)的一個(gè)更明確承諾將給中國(guó)反對(duì)征收邊境稅調(diào)整以更強(qiáng)有力的支持，也產(chǎn)生更符合21世紀(jì)議程與清潔生產(chǎn)促進(jìn)法和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的結(jié)果。endprint33能量：cdm與低碳能源，而不是足夠的減排量可再生能源與低碳發(fā)展的中國(guó)總體廣泛的政策不值得嚴(yán)重懷疑。但是，如往常一樣，要命的就是細(xì)節(jié)。在為減排和提供清潔能源努力做出真正的和實(shí)質(zhì)性改變方面，電力部門(mén)可能是中國(guó)政策制定者和立法者面臨的最棘手的部門(mén)。一個(gè)主要的關(guān)鍵仍是由中央政府嚴(yán)格控制的電價(jià)問(wèn)題。因此，當(dāng)中國(guó)成功地實(shí)施法律以支持cdm項(xiàng)目和可再生能源項(xiàng)目時(shí)，包括為一系列可再生能源和減排項(xiàng)目而出臺(tái)的電網(wǎng)回購(gòu)，這些電網(wǎng)回購(gòu)與

10、其他的財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制并沒(méi)有對(duì)可再生能源和cdm項(xiàng)目進(jìn)行投資以吸引如他們?cè)瓉?lái)希望的國(guó)內(nèi)外投資者。中國(guó)的可再生能源和cdm項(xiàng)目發(fā)展很大程度上依賴(lài)中國(guó)國(guó)有電力公司的投資（由政策驅(qū)動(dòng)的而不是投資的經(jīng)濟(jì)原因），而不是私營(yíng)部門(mén)。中國(guó)的情節(jié)發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目吸引了很多核證減排量的外國(guó)購(gòu)買(mǎi)者。但是，這種興趣自2011年起顯著下降，根據(jù)eu ets第三階段的承諾，eu ets很清楚地不接受由非最不發(fā)達(dá)國(guó)家核證的減排量。歐盟和中國(guó)仍贊同包含中國(guó)的cdm項(xiàng)目，但是迄今為止尚未出現(xiàn)這種協(xié)議。這種情況使中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展cdm項(xiàng)目的命運(yùn)無(wú)常，并減少了許多減排項(xiàng)目必需的國(guó)內(nèi)外投資。雖然缺乏可行的進(jìn)一步cdm項(xiàng)目，構(gòu)建國(guó)內(nèi)抵消項(xiàng)目體系

11、仍有點(diǎn)緊迫，這個(gè)項(xiàng)目能產(chǎn)生在中國(guó)碳市場(chǎng)內(nèi)合規(guī)交易的國(guó)內(nèi)碳信用。此外，還有由ndrc批準(zhǔn)的cdm項(xiàng)目的可持續(xù)性問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題影響了中國(guó)cdm項(xiàng)目的信譽(yù)和盈利性12。中國(guó)水利、風(fēng)和hfc-22項(xiàng)目可持續(xù)性的擔(dān)憂繼續(xù)污染國(guó)內(nèi)cdm項(xiàng)目批準(zhǔn)進(jìn)程，很大程度上是由于缺乏cdm項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的明確指南。國(guó)內(nèi)cdm審批過(guò)程的改革應(yīng)該引入可持續(xù)發(fā)展指南方針以幫助項(xiàng)目發(fā)展者并篩選出不可持續(xù)的項(xiàng)目。要求中國(guó)政府決策者仔細(xì)注意的進(jìn)一步問(wèn)題已經(jīng)產(chǎn)生，這個(gè)問(wèn)題最近涉及美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能電池制造商做出的最初裁定，這個(gè)裁定針對(duì)的是有關(guān)這些制造商當(dāng)?shù)卣峁┑姆欠ㄑa(bǔ)貼和這些制造商在美國(guó)市場(chǎng)上傾銷(xiāo)太陽(yáng)能電池的行為。當(dāng)最終

12、裁定可能更少不利于中國(guó)太陽(yáng)能電池制造商時(shí)，這些行動(dòng)證明由中國(guó)政府機(jī)構(gòu)授予制造商的任何財(cái)政援助透明度的重要性，并需要監(jiān)控出口定價(jià)以減少未來(lái)在美國(guó)或歐盟市場(chǎng)上抵制中國(guó)清潔能源制造商類(lèi)似行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。4結(jié)語(yǔ)中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、政策和法律為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和原則適用于政策和立法決策設(shè)置了穩(wěn)健的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)可持續(xù)發(fā)展原則是動(dòng)態(tài)的，并且不得不根據(jù)國(guó)家環(huán)境和利益來(lái)實(shí)施時(shí)，然而，與氣候和低碳問(wèn)題相關(guān)的政策和法律實(shí)施的領(lǐng)域需要政策制定者和監(jiān)管者更多的關(guān)注。綜上所述，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和法律原則的進(jìn)一步嵌入與不同行業(yè)問(wèn)題之間的相互關(guān)系和交叉影響的進(jìn)一步理解有助于產(chǎn)生更多的可持續(xù)結(jié)果，并且在那些行業(yè)中本質(zhì)上產(chǎn)生更有效的和公平

13、的決策。為了取得這個(gè)目標(biāo)，并鞏固包含可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的21世紀(jì)議程和中國(guó)法律，中國(guó)政府應(yīng)該積極地考慮首先引用可持續(xù)發(fā)展法律：賦予21世紀(jì)議程以法律效力（并更新21世紀(jì)議程以處理“十二五”規(guī)劃中概述的氣候變化和低碳經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的發(fā)展）；概述中國(guó)法律認(rèn)可的可持續(xù)發(fā)展原則；要求所有的政府計(jì)劃和決策都遵守21世紀(jì)議程與可持續(xù)發(fā)展原則；對(duì)沒(méi)有遵守可持續(xù)發(fā)展法律的義務(wù)的行為實(shí)施行政制裁。參考文獻(xiàn)：1 國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)china's agenda 21eb/ol2001-12-24http：/wwwacca21orgcn/ca21pahtml2 christopher tungcarbon law and

14、practice in china，chapter 22，in：david freestone and charlotte streck （eds），legal aspects of carbon trading kyoto，copenhagen and beyond （oxford：oxford university press，2009）3 劉援，謝永明世界可持續(xù)發(fā)展與中國(guó)寫(xiě)在2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)之前j綠葉，2012（5）4 caac directivehttp：/wwwcaacgovcn/a1/201202/t20120206_45737html5 rose galle“ecj

15、 judgment”，21 december 2011，available at http：/curiaeuropaeu/juris/document/documentjsf？text=&docid=117193&pageindex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=3562476 matthew genasciborder tax adjustments and emissions trading：the implications of international trade law for policy designjcarb