鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理中存在的問題及對策分析

1、    鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理中存在的問題及對策分析    摘 要：以鄉(xiāng)規(guī)民約推動基層社會治理創(chuàng)新，是堅持新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要生長點。鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理過程中發(fā)揮文化涵養(yǎng)、民主參與、秩序規(guī)范和共識凝聚功能。在運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約開展基層社會治理過程中，面臨著合法性不足、認(rèn)同性消解、執(zhí)行力式微等突出問題。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理中功能發(fā)揮，需要從提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性、提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感、增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力等方面加以著手。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約;基層社會治理;功能發(fā)揮一、鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理中的功能發(fā)揮分析鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理過程中發(fā)揮文化涵養(yǎng)、民

2、主參與、秩序規(guī)范和共識凝聚功能，這也是運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約開展基層社會治理的重要原因。（一）文化涵養(yǎng)功能鄉(xiāng)規(guī)民約脫胎于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，以家訓(xùn)族規(guī)為主要呈現(xiàn)載體，特別是鄉(xiāng)規(guī)民約中的精華部分，內(nèi)在的包含著傳統(tǒng)社會中的優(yōu)秀文化精髓和樸素道德規(guī)則。例如，鄉(xiāng)規(guī)民約中的出入相友、守望相助，耕讀傳家、孝悌文化，勸善向上、訓(xùn)誡止惡等文化因子，是開展基層社會治理中的重要文化資源，具有重要的文化涵養(yǎng)功能。在鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)規(guī)民約的本土性、內(nèi)生性特點，契合了村民對禮俗社會的認(rèn)同，能夠在潛移默化中對村民道德行為進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，對于加強(qiáng)道德修養(yǎng)、提升精神境界具有一定積極意義。（二）民主參與功能在村民自治的語境下，鄉(xiāng)規(guī)民約也對民主參與

3、提出了要求，具有一定的民主參與促進(jìn)功能。如一些地區(qū)對村民參與管理村莊公共事務(wù)提出了要求，涉及公共衛(wèi)生環(huán)境的維護(hù)、遵守計劃生育政策、公共資產(chǎn)保護(hù)等諸多方面。還有一些地區(qū)對村民參與基層治理提出要求，要求村民積極參與村級民主管理和監(jiān)督。實際上，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和執(zhí)行過程，本身就是基層社會中多元主體互動參與的過程，其本身就帶有一定的民主參與意識教育和民主參與能力訓(xùn)練。（三）秩序規(guī)范功能“鄉(xiāng)規(guī)民約通過約定允許什么禁止什么或者提倡什么反對什么，勸誡鼓勵鄉(xiāng)村社會成約成員形成預(yù)測、規(guī)范和強(qiáng)制功能。”1在基層社會治理中，鄉(xiāng)規(guī)民約作為約定俗成的非正式制度，是具有一定約束力的行為規(guī)范，能夠通過倫理教化、道德約束、懲戒

4、舉措，對于和諧鄰里關(guān)系、培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、化解基層矛盾糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有積極意義，發(fā)揮秩序規(guī)范功能。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約作為內(nèi)生性的民間規(guī)則，更加契合鄉(xiāng)村土壤，更能發(fā)揮獨特優(yōu)勢。如在矛盾糾紛化解中，鄉(xiāng)規(guī)民約作用的有效發(fā)揮，將有利于降低矛盾糾紛的調(diào)解成本，成為維護(hù)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重要防線。（四）共識凝聚功能凝聚共識認(rèn)同也是鄉(xiāng)規(guī)民約的重要方面。鄉(xiāng)規(guī)民約通過長期的提倡或禁止某種道德觀念、行為規(guī)則，能夠逐步培育和塑造共同體意識。這份共同體意識，有來自傳統(tǒng)血緣、地緣認(rèn)同，也有來自國家地方培育起來的國家認(rèn)同、地方認(rèn)同、民族認(rèn)同。如社會主義核心價值觀已經(jīng)走進(jìn)不少地方的鄉(xiāng)規(guī)民約，成為基層鄉(xiāng)村凝聚社會共識、文化

5、認(rèn)同、集體認(rèn)同的重要推動力量。特別是一些國家政策在下沉基層的過程中，往往需要磨合適應(yīng)乃至必要性的調(diào)適，這其中鄉(xiāng)規(guī)民約可以發(fā)揮一定的“緩沖器”和“轉(zhuǎn)換器”的作用，從而推動村民凝聚在黨和政府周圍，共同推進(jìn)政策理論的實施。值得注意的是，盡管鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理中能夠發(fā)揮一些積極作用，但也面臨著現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型和適應(yīng)性調(diào)整的重要任務(wù)，鄉(xiāng)規(guī)民約中一些落后的因子，如與法治相違背、與社會主義核心價值觀相背離的情況，甚至成為基層社會治理的障礙性因素。二、鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理功能發(fā)揮中的問題剖析在運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約開展基層社會治理過程中，面臨著合法性不足、認(rèn)同性消解、執(zhí)行力式微等突出問題，制約了鄉(xiāng)規(guī)民約的作用發(fā)揮。（一

6、）合法性存在不足鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理功能發(fā)揮中，首先面臨著自身合法性存在不足的問題。合法性的內(nèi)涵，既有合法律性的要求，也有程序正當(dāng)性的認(rèn)同。然而，就鄉(xiāng)規(guī)民約自身內(nèi)容看，一些約定俗成的條款，特別是個別偏遠(yuǎn)落后地區(qū)仍然存在與現(xiàn)代法治精神、現(xiàn)代價值理念相違背的地方。如一些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，限制乃至剝奪了外嫁女、入贅婿、離婚戶的土地財產(chǎn)權(quán)益2，與法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相違背。就鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程來看，一些地方存在基層政府、村級自治組織包辦，村民參與不足的問題，以致對鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性相對不足。（二）認(rèn)同性有所消解鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理功能發(fā)揮中，還存在著認(rèn)同性有所消解的問題。這首先是由于基層社會的結(jié)構(gòu)性

7、改變，特別是流動性加劇帶來的挑戰(zhàn)。城市化的發(fā)展帶來了人口流動性的加劇，也使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約賴以支撐的熟人社會逐漸分化為半熟人社會，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的變遷、共同利益的消解使得人們對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同有所下降。另一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的培育工作仍相對滯后。一些鄉(xiāng)規(guī)民約在制定過程中群眾動員不足，制定之后在基層群眾中間的宣傳引導(dǎo)不力，致使鄉(xiāng)規(guī)民約的有關(guān)條款未能有效實施，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為群眾的行動自覺。（三）執(zhí)行力日漸式微鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理功能發(fā)揮中，也面臨著執(zhí)行力日漸式微的困境。在一些地方，鄉(xiāng)規(guī)民約變成了“寫在紙上、掛在墻上”的標(biāo)語，并未能有效轉(zhuǎn)化為具有約束力的日常行為規(guī)范。這既與部分鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容設(shè)置過于籠統(tǒng)空泛，不

8、夠貼近村民生活實際有關(guān)，也與鄉(xiāng)規(guī)民約本身缺乏行之有效的懲罰約束機(jī)制相連。如何提升鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力，使之轉(zhuǎn)化為村民日常的思想自覺和行為準(zhǔn)則，是有效發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約功能作用的重要課題。三、鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理中功能發(fā)揮的對策建議完善鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會治理中功能發(fā)揮，需要從提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性、提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感、增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力等方面加以著手。（一）著力提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性圍繞提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性，堅持從合法律性與合程序性兩方面著手。一方面，堅持按照合法律性要求，認(rèn)真梳理鄉(xiāng)規(guī)民約的有關(guān)條款。對現(xiàn)有鄉(xiāng)規(guī)民約的有關(guān)條款進(jìn)行逐條審定，對涉及到違反相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行及時修訂、完善，絕不允許出現(xiàn)與法

9、律法規(guī)內(nèi)容、現(xiàn)代法治精神等相違背的條款。另一方面，制定和修改完善鄉(xiāng)規(guī)民約過程中要強(qiáng)化制度意識、程序觀念。要堅持合程序性要求，在對鄉(xiāng)規(guī)民約的制定修改和完善過程中嚴(yán)格按照相關(guān)程序規(guī)定要求，絕不允許有私自包辦、替民做主的現(xiàn)象。要通過村民的積極參與，培育對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同，進(jìn)而提升鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性。（二）不斷提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感堅持圍繞提高鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感，一是要在強(qiáng)化參與中提升認(rèn)同感。要更加注重村民參與的積極性發(fā)揮，在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程中注重吸納村民積極參與，在鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行過程中更加注重村民的宣傳教育和組織動員，以群眾的有效動員和積極參與減少鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行成本。二是要在加強(qiáng)宣傳動員中提升認(rèn)同感。要加

10、大鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳力度，建立立體式的宣傳網(wǎng)絡(luò)，著力培育村民對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)知度、理解度、認(rèn)可度，進(jìn)而在日常生活中切實的遵守和踐行。三是在優(yōu)化內(nèi)容中提升認(rèn)同感。鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容約定真正從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益問題出發(fā)精心設(shè)置，在構(gòu)筑利益聯(lián)結(jié)、價值共識的基礎(chǔ)上提升對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同感。（三）積極增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力聚焦增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力，一是強(qiáng)化道德監(jiān)督。在鄉(xiāng)村社會倡導(dǎo)社會主義核心價值觀，培育和形成良好的社會公德，強(qiáng)化道德的約束力，開展鄉(xiāng)規(guī)民約道德評議活動，評價一批踐行社會主義核心價值觀的好典型。二是成立監(jiān)督執(zhí)行組織。以村莊為基礎(chǔ)單位，發(fā)揮村莊新鄉(xiāng)賢的作用，組建成立監(jiān)督執(zhí)行組織，有效監(jiān)督鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行落實。三是開展積極合理的獎懲。發(fā)揮獎懲的“指揮棒”作用，通過合理的獎懲引導(dǎo)村民認(rèn)真遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，合理規(guī)范和約束自身的言行。四是進(jìn)行必要的權(quán)利限制。通過必要的權(quán)利限制，有效避免鄉(xiāng)規(guī)民約因私利的膨脹而形同虛設(shè)。五是依托法律制裁作為保障。將法治作為鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行的強(qiáng)力保障，積極健全法律法規(guī)，為鄉(xiāng)規(guī)民約的