中山市民辦教育的現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究

1、    中山市民辦教育的現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究    向麗萍摘 要：中山市的民辦教育經(jīng)過20年的發(fā)展已經(jīng)成為教育事業(yè)的重要補充，但和國內(nèi)其他地區(qū)的民辦教育一樣，也是成績和問題并存。該文評析了中山市民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出對策和建議。關(guān)鍵詞：中山市  民辦教育  對策  教育管理：g40 ：a ：1674-098x（2014）11（a）-0207-03中山市的民辦教育近年來發(fā)展迅速，數(shù)量持續(xù)增長，辦學(xué)層次豐富多樣，辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，辦學(xué)質(zhì)量不斷提高，已成為影響廣泛的社會事業(yè)，逐漸形成了特色品牌，贏得了良好聲譽

2、。但從總體來看，如同全國的民辦教育一樣，中山市的民辦教育也是成績與問題并存的，該文擬通過調(diào)查對中山市民辦教育的現(xiàn)狀進行大致梳理，以便找出問題，提出對策建議。1 中山市民辦教育的發(fā)展概況中山市民辦教育起步較晚，自第一所民辦中港英文學(xué)校于1994年創(chuàng)辦至今，民辦教育走過了一條從小規(guī)模到上規(guī)模、從不夠規(guī)范到逐步規(guī)范、從自發(fā)發(fā)展到有序發(fā)展的路子，涌現(xiàn)出了一批如中港英文、博文、紀(jì)中三鑫、華師中山附中等優(yōu)秀辦學(xué)單位，并逐漸成為廣東省民辦教育的佼佼者。2007年6月、2009年7月29日在省召開的第二次“民辦教育工作會議”和 “廣東省第二屆民辦教育和諧發(fā)展戰(zhàn)略論壇”大會上，中山市兩次作了民辦教育管理經(jīng)驗介紹

3、。2009年8月，半月談·改革開放30周年（廣東民辦教育特刊）對中山民辦教育作了題為民辦公辦一視同仁、風(fēng)景這邊獨好的報道。2014年，中山的教育現(xiàn)代化再上一個臺階，成為繼深圳、佛山之后全省第三個“推進教育現(xiàn)代化先進市”，這一殊榮的獲得，民辦教育功不可沒。2 中山市民辦教育發(fā)展的主要特點經(jīng)過20年的發(fā)展，中山市的民辦教育表現(xiàn)出以下特點。一是辦學(xué)規(guī)模擴大化。中山市民辦教育門類齊全，發(fā)展規(guī)模不斷壯大。截至2013年5月，全市經(jīng)批準(zhǔn)開辦的民辦中小學(xué)有73所，民辦幼兒園有287所，民辦托管機構(gòu)393所，民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)333所，還有民辦非學(xué)歷高等教育機構(gòu)1所。在批準(zhǔn)開辦的民辦中小學(xué)中，辦學(xué)層次

4、為小學(xué)的有30所，初級中學(xué)3所，九年一貫制學(xué)校33所，完全中學(xué)1所，多層次學(xué)校5所，特殊教育學(xué)校1所。特別是2008年以來，全市民辦教育機構(gòu)的數(shù)量以平均每年凈增130所的速度發(fā)展，僅2008年一年度新登記的民辦教育機構(gòu)就達到了228所之多。民辦學(xué)校的快速發(fā)展，對促進全市教育事業(yè)的全面發(fā)展，適應(yīng)全市社會經(jīng)濟和市民對教育數(shù)量、種類、質(zhì)量的多層次、多樣化需求，起到非常重要的作用。二是投資主體多元化。經(jīng)過20年的發(fā)展，多種類型、不同性質(zhì)的辦學(xué)主體進入了中山市的民辦教育領(lǐng)域，如民營企業(yè)辦學(xué)、社會團體辦學(xué)、公民個人辦學(xué)等。這些民辦學(xué)校的設(shè)立吸納了社會資金投入教育，拓寬了教育經(jīng)費來源渠道，初步形成了政府辦學(xué)

5、為主，社會各界共同參與辦學(xué)的體制。20年來，中山市民辦教育總共吸納社會投資近20億元，為政府減輕了巨大的財政壓力。三是生源主體多樣化。中山市民辦學(xué)歷教育的生源主要有兩種：一類是中山市戶籍學(xué)生，主要就讀于相對高收費的民辦學(xué)校，如博文學(xué)校、三鑫雙語學(xué)校等;另一類是非中山戶籍兒童（“新中山人”子女），這類學(xué)生人數(shù)最多，主要就讀于專門招收外來務(wù)工人員子女的學(xué)校，收費相對較低，這類低收費民辦學(xué)校在全市占多數(shù)。據(jù)統(tǒng)計，全市非中山戶籍人員子女在中小學(xué)階段就學(xué)的有22萬多人，其中15.8萬人在民辦學(xué)校，民辦學(xué)歷教育擴大了全市教育資源總量，增強了中山市教育整體實力，最大限度地滿足了流動人口子女隨親就讀的需求;而

6、各類非學(xué)歷教育的有序發(fā)展，也滿足了市民對各類培訓(xùn)、學(xué)歷進修、外語學(xué)習(xí)、藝術(shù)教育等諸多方面的需求，為構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會，建立終身教育體系作出了積極貢獻。四是教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)步提升。據(jù)統(tǒng)計，目前中山市民辦學(xué)校共有專任教師近7000人，這些教師來自全國各地，都具有相應(yīng)的教師資格。為了加強民辦學(xué)校的教師隊伍建設(shè)，除了教育部門的常規(guī)教學(xué)質(zhì)量評估外，還定期對作為“民非單位”的民辦學(xué)校進行規(guī)范化社會組織等級評估，積極引導(dǎo)民辦學(xué)校與教職工簽訂聘任合同，為教師購買社會保險，不斷提高教師工資待遇，保障民辦學(xué)校教師合法權(quán)益，努力建設(shè)一支相對穩(wěn)定的、專業(yè)思想牢固的、教學(xué)技能精湛的民辦學(xué)校教師隊伍。2010年底，全市所有民辦學(xué)校

7、都成功創(chuàng)建“廣東省義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)?！?。全市有22所民辦中小學(xué)被評為省、市一級學(xué)校，其中包括一所低收費民辦學(xué)校（神灣神舟學(xué)校），實現(xiàn)零的突破。3 中山市發(fā)展民辦教育過程中存在的主要問題中山市民辦教育雖然取得了顯著的成效，但在發(fā)展中也存在一些不容忽視的突出問題。我們在對辦學(xué)者進行的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，影響中山市民辦學(xué)校發(fā)展的主要因素有管理部門思想認識有偏差、政策扶持不到位、管理力量薄弱、民辦學(xué)校內(nèi)部管理不規(guī)范、教師隊伍不穩(wěn)定等。這些問題若不能得到及時解決，必將阻礙民辦教育的持續(xù)健康發(fā)展。概括起來主要集中在以下幾方面。3.1 思想認識尚有偏差一些部門和社會人士在認識上存在一些誤區(qū)，對民辦教育在社會主義

8、教育事業(yè)中的地位和作用尚缺乏正確的認識，從而導(dǎo)致對民辦學(xué)校與公辦學(xué)校不能做到一視同仁，民辦學(xué)校不能得到應(yīng)有的、公平的待遇，一定程度上影響了民辦教育事業(yè)的進一步發(fā)展。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，“對民辦教育認識不到位”是影響中山市民辦教育發(fā)展的首要因素。3.2 政策扶持落實不到位從2008年開始，中山市政府設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金。近3年的民辦教育發(fā)展專項基金分別為100萬、100萬、200萬。但相對于全市這么多所的民辦學(xué)校以及與周邊城市扶持力度相比較，這些就顯得杯水車薪了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有43%的辦學(xué)者對中山市的民辦教育扶持政策不滿意。據(jù)了解，目前周邊許多城市對民辦教育的專項資金扶持力度都比較大，比如深圳市

9、寶安區(qū)2000萬元，珠海市、順德市是600萬元。據(jù)測算，民辦學(xué)校學(xué)位若改由公辦學(xué)校提供，每年政府經(jīng)費投入將增加7億以上，戶籍學(xué)生經(jīng)費也近2億。因而，民辦學(xué)校的設(shè)立，大大減輕了中山市財政的壓力，政府理應(yīng)給予支持和扶持。endprint3.3 政府管理力量有待增強目前中山市有1033家民辦教育機構(gòu)是由中山市教育局直接主管的，另有54家職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)歸入中山市人力資源與社會保障局管轄。這些行政主管部門在行政編制有限、管理人員擴充緩慢的情況下，民辦學(xué)校的快速發(fā)展加大了在人力、財力方面的困難。由于中山市還沒有出臺針對民辦學(xué)校不規(guī)范辦學(xué)行為的具體可操作的行政處罰措施，管理主體普遍感到管理民辦教育的責(zé)、權(quán)不一

10、致，難以建立起強有力的教育行政執(zhí)法隊伍，對不規(guī)范辦學(xué)行為的處置缺乏明顯的效果。同時，很多民辦學(xué)校在教師聘用、教育教學(xué)管理、督導(dǎo)評估機制、資產(chǎn)管理和財務(wù)運作、安全管理等方面也存在許多管理空白，造成規(guī)范管理難度大。3.4 民辦學(xué)校自身辦學(xué)行為不規(guī)范一是缺少有效的監(jiān)控機制。調(diào)查顯示，中山市現(xiàn)在有一部分民辦學(xué)校基本上是投資人說了算，實行的是家族式的管理方式;民辦學(xué)校成立的監(jiān)事會很多都是形同虛設(shè)，教職工代表大會、工會制度在目前許多民辦學(xué)校中都未有效落實甚至根本就是空白;不少學(xué)校教師聘用合同不規(guī)范，教職工權(quán)益難以得到保障，使得優(yōu)秀教師流失;一些素質(zhì)不高或經(jīng)驗不足的教師對課堂管理不規(guī)范，動輒打罵學(xué)生，對學(xué)校

11、的聲譽造成不良影響，阜沙鵬誠學(xué)校和東升華盛學(xué)校就曾因教師體罰學(xué)生而見諸報端;還有一些辦學(xué)者缺少長期辦學(xué)的理念，教育經(jīng)費投入不足，教學(xué)儀器設(shè)施設(shè)備缺乏，教室及相關(guān)硬件設(shè)施簡陋，校園安全也存在諸多隱患。二是低收費學(xué)校辦學(xué)不穩(wěn)定。以外來務(wù)工人員子女為主的民辦學(xué)校收費往往較低，僅能維持教育教學(xué)低水平運作，因此往往存在資產(chǎn)積累不足的情況。加上融資比較困難、缺乏政府財政扶持等原因，低收費民辦學(xué)校抵御風(fēng)險的能力嚴(yán)重不足，一旦學(xué)校出現(xiàn)生源不足、師資匱乏或投資者抽逃資金等經(jīng)營危機，就會很快陷入困境甚至面臨破產(chǎn)，造成負面的社會影響。2008年原坦洲啟明學(xué)校就曾由于經(jīng)營困難，學(xué)校舉辦者負債潛逃，導(dǎo)致學(xué)校破產(chǎn)拍賣。此

12、類事件的發(fā)生勢必給政府管理增加空前的壓力，甚至造成嚴(yán)重的社會風(fēng)波。三是民辦學(xué)校財務(wù)管理狀況普遍較亂。一些民辦學(xué)校被舉辦者當(dāng)成是隨意支取資金的“小金庫”，記帳不規(guī)范，隨意性較大，學(xué)校賬面上存在長期掛賬甚至抽逃開辦資金的情況，這勢必會大大增加民辦學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險。此外，由于不少民辦學(xué)校的舉辦者都不止一個，舉辦者之間的利益沖突也會對辦學(xué)造成一些潛在風(fēng)險，在現(xiàn)實中就出現(xiàn)了五桂山桂南學(xué)校的舉辦者因假刻公章騙取合伙人投資而被追究刑事責(zé)任的事件。3.5 教師隊伍穩(wěn)定性差調(diào)查顯示，不少民辦學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子、教師隊伍整體素質(zhì)低、穩(wěn)定性差，“待遇留人、情感留心、事業(yè)留人”在民辦學(xué)校教師中難以得到真正的體現(xiàn)。多數(shù)民辦學(xué)校

13、的師生比都遠遠低于中山市“市一級學(xué)校”118的比例，一些學(xué)校的師生比僅有“127”，師資的嚴(yán)重不足與民辦學(xué)校教師隊伍的不穩(wěn)定息息相關(guān)。影響民辦學(xué)校教師穩(wěn)定性的因素主要體現(xiàn)在以下六個方面。一是工資待遇低。民辦學(xué)校由于缺少國家財政的穩(wěn)定支持，所以很多學(xué)?；咎幵谝环N“自負盈虧”的狀態(tài)。尤其是一些低收費學(xué)校面向的是廣大的外來工子弟，學(xué)校的學(xué)費收入有限，為了維持學(xué)校的正常運營，教師的工資就會被相應(yīng)壓低。過低的薪酬是造成民辦學(xué)校教師流失的主要原因。二是合法的福利待遇缺乏應(yīng)有的保障。民辦教育促進法第三十條規(guī)定，“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險費?！钡F(xiàn)實情況卻不容樂觀，

14、百分之百為教師購買社會保險的民辦學(xué)校只是少數(shù)，幾乎所有低收費民辦學(xué)校都未給教師繳納住房公積金。三是工作時間長，工作量超負荷。民辦學(xué)校為了壓縮辦學(xué)成本，有時會讓教師同時兼任數(shù)門課程，導(dǎo)致師生比嚴(yán)重不足。這不僅無法保證教學(xué)質(zhì)量，還會導(dǎo)致民辦學(xué)校教師超長的工作時間和超負荷的工作量;同時，部分教師的流失也會導(dǎo)致在校教師的工作量加倍，在校教師工作壓力大又會造成師資的進一步流失，形成惡性循環(huán)。四是招生工作壓力大。新中山人工作在中山，但畢竟能夠入戶中山的機會有限，也就間接導(dǎo)致了低收費學(xué)校的生源不穩(wěn)定。每逢春秋季開學(xué)，總會有一部分學(xué)生隨著家長回鄉(xiāng)或是隨遷去別的城市，開學(xué)前的招生工作就成了民辦學(xué)校各項工作中的“

15、重中之重”。學(xué)校為了“搶生源”，往往會給教師攤派硬性的招生任務(wù)，并將招生人數(shù)與教師的薪酬掛鉤，給教師造成了很大的心理壓力和精神負擔(dān)。五是對學(xué)校前途的擔(dān)憂。民辦學(xué)校教師對任何一所民辦學(xué)校能否長期辦下去而不會垮掉總是有一種根深蒂固的擔(dān)心，優(yōu)秀的教師更是一有機會就會想擠入“體制內(nèi)”的公辦學(xué)校。這也使民辦學(xué)校陷入了難于吸引優(yōu)秀師資的困境。六是沒有建立完善的聘用制或合同制。目前，民辦學(xué)校教師與學(xué)校并未像公辦學(xué)校那樣，達成“聘用關(guān)系”，二者的關(guān)系主要靠一紙合同維系。但據(jù)調(diào)查，不少民辦學(xué)校與教師簽訂的都是以一年甚至一學(xué)期為周期的短期合同，這樣的合同既無法穩(wěn)定民辦學(xué)校的師資力量，也無法保障民辦學(xué)校教師的合法權(quán)

16、益。歸根結(jié)底，這樣的尷尬局面是由雙方的不信任造成的。4 完善中山市民辦教育機構(gòu)管理的政策建議中山市的民辦教育經(jīng)過20年的發(fā)展， 已經(jīng)在管理、隊伍、設(shè)施等方面具備了一定的實力，積累了不少好的經(jīng)驗，為下一步發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。面對當(dāng)前存在的問題，必須進一步解放思想，統(tǒng)一認識，立足實踐，正確引導(dǎo)，努力推進中山市的民辦教育邁上一個新臺階。一是要提高認識，正確對待民辦教育。各級部門要充分認識到民辦教育是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，是當(dāng)前深化教育體制改革的重要內(nèi)容，加強民辦教育的規(guī)范管理、促進民辦教育健康發(fā)展極具必要性和緊迫性。民辦教育由于發(fā)展歷史較短，與長期依靠公共資源發(fā)展起來的公辦學(xué)校相比，在整

17、體辦學(xué)水平和質(zhì)量上還存在較大差距?，F(xiàn)實中，有一些民辦學(xué)校急于從投入中求得最快最大的回報，有一些民辦學(xué)校違背誠信原則辦學(xué)，再加之一些媒體炒作，無疑會使本來社會認可程度還不太高的民辦教育事業(yè)的形象進一步扭曲，不但嚴(yán)重影響當(dāng)事學(xué)校自身的聲譽和形象，更嚴(yán)重地影響整個民辦教育事業(yè)的發(fā)展。在這個時候，政府的正確引導(dǎo)和有效管理，就可以促進民辦學(xué)校健全法人治理結(jié)構(gòu)，幫助民辦學(xué)校克服辦學(xué)上的盲目性、運行上的無序性、教學(xué)上的隨意性，從而大大降低辦學(xué)風(fēng)險。endprint二是盡快明晰民辦教育的性質(zhì)問題。目前從上到下對民辦學(xué)校是事業(yè)單位還是企業(yè)單位的定性問題上各持己見，教育部門認為民辦學(xué)校應(yīng)該與公辦學(xué)校一樣屬事業(yè)單位

18、，民政部門則認為屬民辦非企業(yè)法人單位，稅務(wù)部門又可能認為是企業(yè)單位。民辦學(xué)校所采用的會計制度也不統(tǒng)一，有的用企業(yè)會計制度、有的用事業(yè)單位會計制度，也有的用民間非營利性組織會計制度。凡此種種，給民辦學(xué)校帶來了諸多的困惑和混亂。因此，在大力深化教育改革和戶籍制度改革的新形勢下，應(yīng)進一步的深入研究和論證，先行以地方“土政策”的方式明晰民辦教育性質(zhì)，便利各職能部門執(zhí)行相對應(yīng)的政策法規(guī)，從根本上推進民辦教育的規(guī)范化發(fā)展。三是建立民辦教育機構(gòu)分類管理制度。探索制訂營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的系列政策，研究不同類型學(xué)校在法人登記、教師待遇、政府扶持、稅收政策、退出機制等方面的不同管理政策，按照營利性、

19、非營利性對民辦學(xué)校進行分類登記管理，有利于明確產(chǎn)權(quán)歸屬，對不同類型民辦學(xué)校采取不同的扶持優(yōu)惠政策。建議對義務(wù)教育類的民辦學(xué)校原則上按照非營利性機構(gòu)在民政部門登記為民辦事業(yè)單位法人，參照公辦學(xué)校進行管理;而非義務(wù)教育之外的民辦學(xué)校，包括學(xué)前教育類、培訓(xùn)類，以及雖屬于義務(wù)教育階段但屬于市場化高收費的“貴族學(xué)?！?，原則上登記為營利性學(xué)校，視同與普通企業(yè)一樣的營利性組織進行管理，并盡快出臺管理細則。四是完善財政投入機制。民辦學(xué)校作為中山市解決外來務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育的重要渠道，除了對民辦學(xué)校應(yīng)給予必要的政策引導(dǎo)外，還需進一步加大財政扶持力度。根據(jù)目前公辦教育和民辦學(xué)校的存量以及存在的學(xué)位缺口，在積極爭取上級對義務(wù)教育統(tǒng)籌支持的基礎(chǔ)上，結(jié)合財政能力設(shè)立民辦教育發(fā)展專項扶持資金，制定細化的資金使用辦法，對民辦教育進行分類扶持，促進民辦學(xué)校質(zhì)與量的雙提升。五是健全民辦學(xué)校多層次評估制度。一直以來，教育行政部門一直重視辦學(xué)業(yè)務(wù)水平評估，但對于民辦學(xué)校綜合發(fā)展能力的評估一致沒有全面展開2013年下半年民政部門開始將包括各類民辦教育機構(gòu)在內(nèi)的民辦非企業(yè)單位納入評估范圍，并將評估等級與民辦學(xué)校承接政府購買服務(wù)、專項資金劃撥的資格掛鉤，這對于促進民辦學(xué)校的規(guī)范運作和提