論我國環(huán)境公益訴訟制度構建

1、論我國環(huán)境公益訴訟制度構建【摘要】本文分析了環(huán)境公益訴訟制度的涵義、特 征及理論依據(jù)，并對構建我國環(huán)境公益訴訟制度提出了建 議?！娟P鍵詞】環(huán)境公益訴訟；制度；構建一、環(huán)境公益訴訟制度的涵義及特征（一）環(huán)境公益訴訟的涵義公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。私 益訴訟是指為了保護個人所有的權利的訴訟，僅特定人才可 以提起，公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，除法律 特別規(guī)定外，凡市民均可提起。i和私益訴訟相比，公益訴 訟的目的為主持社會正義，實現(xiàn)社會公平，維護國家和社會 公共利益。意大利羅馬法學者彼德羅彭梵得在考察了古羅 馬的法律后認為：“為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民 眾訴訟，任

2、何市民都有權提起它?！?ii按羅馬法關于公益 訴訟與私益訴訟劃分的標準，我國目前所進行的民事訴訟、 行政訴訟都是屬于私益訴訟范圍。刑事訴訟中刑事自訴當屬 于私益訴訟，檢察機關代表國家提起的訴訟可視為狹義的公 益訴訟。顯然，我國的公益訴訟的范圍是很狹窄的，不適應 社會化大生產以來的社會性糾紛廣泛發(fā)生的現(xiàn)狀。環(huán)境公益 訴訟是指在任何行政機關或其他公共權力機構、法人或其他 組織及個人的行為有使法律遭受侵害或有侵害之虞時，任何 公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環(huán)境公共利益而向 法院提起訴訟的制度。（二）環(huán)境公益訴訟的特征環(huán)境公益訴訟本質上屬于公益訴訟，是一種新型的訴訟 制度，與傳統(tǒng)的訴訟制度相比，

3、具有如下特征：1. 環(huán)境公益訴訟的目的在于維護環(huán)境公共利益環(huán)境公益訴訟保護的是公共環(huán)境利益，并非私權。這種 公共環(huán)境利益源于對人和自然關系的認識。雖然人類能夠利 用和改造自然，從自然獲得人類生存和發(fā)展的物質基礎和活 動空間，但自然環(huán)境仍有其自身的運動規(guī)律，不以人類的活 動而停止活動。環(huán)境法的目的在于協(xié)調人類與環(huán)境的關系， 使人類按照自然規(guī)律開發(fā)利用環(huán)境。環(huán)境法的目的和環(huán)境問 題的現(xiàn)實告訴我們這種環(huán)境公共利益就是人與自然的和諧 相處，就是生態(tài)平衡。如果要以人類的利益形式加以衡量的 話，那就是大多數(shù)人在良好的環(huán)境中生存和發(fā)展的權利不受 侵害的普遍狀態(tài)。2. 環(huán)境公益訴訟的起訴人范圍廣泛環(huán)境污染或環(huán)

4、境破壞行為所引起的損害具有特殊性，首 先是對環(huán)境的侵害，其次才是通過環(huán)境媒介對人的損害。這 種特性決定了環(huán)境公益訴訟與私益訴訟在適格當事人上的 不同。環(huán)境私益訴訟的適格原告是遭受到財產侵害、人身侵 害和私益性環(huán)境權侵害的人，而環(huán)境公益訴訟的適格原告并 不要求有這些損害的發(fā)生，只要有導致公益性環(huán)境權益和生 態(tài)平衡發(fā)生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟，包 括國家、公民、法人以及其他社會團體。當然，自身利益受 到直接侵害的人也可以提起環(huán)境公益訴訟，但前提是訴訟請 求不在于自身的損害賠償，而是在于停止某種對環(huán)境產生危 險的行為。也就是說，環(huán)境公益訴訟的適格原告的判斷標準, 在于單純的社會公益。&

5、quot;原告申訴的基礎并不在于自己的某 種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關 的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益，因此，這里 提出的是在傳統(tǒng)的限制資格的原則下，原告如果不能向法院 提出訴訟，該如何處理?！?iii在此情形下，環(huán)境公益訴訟 起訴資格的實質問題是起訴人是否能表明一些實質性的不 負責任或濫用職權而導致的環(huán)境危險或損害，而不在于是否 涉及他的個人權利或利益，從而使越來越多的公民個人或其 他組織通過司法力量維護環(huán)境公共利益。3環(huán)境公益訴訟具有預防性質私益訴訟中，原告請求的內容主要是對損害的賠償、恢 復原狀或者是確認和恢復權利。而在環(huán)境公益訴訟中，原告 的請求，不是

6、要求被告對所受損害的簡單的金錢賠償或恢復 原狀，而是要求公共團體、企業(yè)組織采取有效措施防范環(huán)境 公益損害結果的發(fā)生，避免或減輕損害的出現(xiàn)和擴大；甚至 要求國家修改、變更有關政策和事業(yè)規(guī)模，禁止從事?lián)p害環(huán) 境的生產、經營和建設等活動。也就是說，環(huán)境公益訴訟的 請求內容已經不僅針對過去已發(fā)生的事件采取救濟措施，還 具有指向未來，防止或減輕環(huán)境公益損害結果發(fā)生的意義。 因而提起環(huán)境公益訴訟的請求應是禁止令狀、停止侵害及排 除妨礙和宣告性判決，而非損害賠償，否則會導致環(huán)境公益 訴訟包含內容過于廣泛，又因為基于環(huán)境公害而產生的損害 賠償問題本身具有復雜性，如果將此問題作為審理的主要內 容，則不利于環(huán)境公

7、共利益本身的維護，其后果則可能是更 大程度上環(huán)境損害的發(fā)生。因此，將主要涉及環(huán)境經濟利益 和個體利益維護的損害賠償問題同環(huán)境公益訴訟問題分離 開來，通過不同的途徑予以解決，將對不同利益的維護都有 利。4.環(huán)境公益訴訟裁判具有擴張性私益訴訟的基礎是私權間的爭議，涉及的利益關系以個 人利益為中心。而環(huán)境公益訴訟中，對立的利害關系具有公 共性，其涉及的利益范圍更廣。私益訴訟中，裁判只能涉及 糾紛的雙方當事人和在一定條件下受判決拘束的第三人，影 響范圍也僅僅涉及當事人及周圍有關系的人。而環(huán)境公益訴 訟中，當事人的主張本身由于具有公共利益的內容，體現(xiàn)的 是整體性和普遍性利益，因此其波及的范圍呈現(xiàn)廣域化和

8、規(guī) ?；奶攸c。原告的請求不是要對原告進行金錢賠償，而是 要求停止某種對環(huán)境造成威脅的行為，甚至是要求通過法院 的禁止令或宣告性判決來影響和改變換進公共政策。其裁判 效力不僅直接約束本案的訴訟當事人，而且對未參加訴訟的 一般公眾也產生拘束力和引導力。而正是通過這種裁決的擴 張效力，環(huán)境公益訴訟起著形成或促進環(huán)境保護公共政策的 作用，因而要求法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時，必須要綜 合考慮各種經濟的、社會的和環(huán)保的因素。5.環(huán)境公益訴訟理由具有前置性與私益訴訟的時候救濟性不同，環(huán)境公益訴訟更強調事 前救濟或事中救濟。當事人不需以損害發(fā)生為訴訟要件，只 要被訴人的行為引起環(huán)境公益受損或有威脅環(huán)境公益

9、的可 能性即可。這是因為環(huán)境問題的發(fā)展歷程告訴我們，環(huán)境惡 化結果的發(fā)生具有滯后性和不可逆性，一旦發(fā)生，就難以恢 復或帶來巨大的損害，因而需要在損害結果發(fā)生之前就允許 公民適用司法手段加以排除，以減少或防止損害結果的發(fā) 生，有效地保護公共利益和社會秩序不受損害行為的侵害。 這就要求在面臨環(huán)境公益遭受損害威脅時，不需以充分確實 的科學調查的結果作為依據(jù)來判斷訴訟理由的有無，而是根 據(jù)對環(huán)境風險的大小，對環(huán)境公益侵害的潛在可能來決定是 否受理。 二、環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)美國環(huán)境倫理學家霍爾姆斯羅爾斯頓將大自然所承 載的價值進行了羅列。iv環(huán)境價值的基礎性和廣泛性決定了環(huán)境保護不僅涉及社會生活的諸

10、方面，而且與人類的生存和 與生存密切相關的諸多范疇緊密相連。任何對環(huán)境利益的損 害都會波及到整個社會，任何人在當今社會都不可能脫離環(huán) 境條件獨善其身，也不可能以任何方式獨占環(huán)境利益。v這 說明對環(huán)境社會利益的救濟應是環(huán)境程序救濟的應有之義。 當今社會的利益格局有個人利益、國家利益和社會利益共同 組成。個人利益是為了滿足自己的利己心之需，國家利益是 為了滿足國家自身之需求，而社會利益是為了滿足社會全體 成員之需求。vi個人利益和國家利益都已經都已經具有他們 的程序表達機制，而社會利益由于其利益主體的擴散性常常 無人重視。環(huán)境問題的嚴重性以及環(huán)境社會利益對人類生存 發(fā)展的重要性迫使我們重新考慮傳統(tǒng)

11、程序救濟機制的合理性，對不同層次的環(huán)境利益予以相應的救濟，建立和承認更 有利于保護環(huán)境社會利益的訴訟制度已經成為現(xiàn)代社會的 現(xiàn)實要求。1988年的公眾在環(huán)境事務中獲得信息，參與決策，訴諸司法權力的奧胡斯公約規(guī)定,公眾的環(huán)境知情權、決策參與權受到有關公共機構的不當處理時，有權訴諸 法院和其他獨立的公正的機構” o同時要求各國的“法律和 制度必須保證這個問題是可訴的”，并且”國家應該為這一權利的實現(xiàn)提供程序保證” o明確了通過賦予公眾訴權來保 證環(huán)境公共利益得到尊重和保護的法律途徑。在政府機關不 履行環(huán)境保護職責時，在企事業(yè)單位有造成環(huán)境公害的威脅 時，公益訴權的存在，無疑為環(huán)境法目的的實現(xiàn)，增添

12、了一 道關口和屏障。但這種訴權無法在傳統(tǒng)訴訟中得到體現(xiàn)，因為傳統(tǒng)訴訟 強調訴訟利益的直接相關性，在訴權上體現(xiàn)為必須要有實體 法上的權利依據(jù)。由于環(huán)境利益的擴散性，并非所有的被害 人都能自覺地站起來為權利抗爭。因為眾多被害者對受害的 反應不同，放棄起訴的人占絕大部分。這樣的后果是環(huán)境侵 害者逍遙法外，而公眾的環(huán)境利益乃至環(huán)境本身受到嚴重損 害而無法恢復。要改變這一現(xiàn)狀，可實行允許被害者以外的 第三者提起訴訟，起訴權也隨之由被害者轉移給第三者的新 型訴訟制度，以促進訴訟活動的發(fā)展。促進訴訟活動發(fā)展的 另一方法是擴大具有起訴權者的范圍。即不僅授予第三者起 訴權，同時也可授予“公共機關”起訴權，這種做

13、法近來頗 受關注，這也充分說明了對公共利益的保護。vii由此可以 看出，客觀現(xiàn)實的變化，使得訴權被重新審視，不再以實體 權利為其必要的前提，訴權發(fā)展成為基于訴訟程序法而產生 的獨立權利。其基本理論依據(jù)是“訴的利益”，即如果起訴 人提起訴訟能夠產生其主張的利益聯(lián)系，則認為其享有訴 權。因此只要起訴人主張此訴的利益，便享有訴權。因為是 否享有實體權利并非是在起訴時就要確定的問題，只有在訴 訟的過程中才能逐步確定。這種理論上的變革，緩和了訴權 和實體權利的硬性關系，使訴權的考慮基于與起訴人有關的 利益，而非權利。這樣起訴人便可以與己利益有關為理由提 起訴訟。即便在訴訟的進展中，被訴行為并不涉及起訴人

14、享 有的權利，仍可為訴訟活動的繼續(xù)開展提供理論支持。據(jù)此, 即使被訴行為并未侵犯其權利，但為了維護與己有關的公益 則可以提起訴訟。環(huán)境公益訴訟中的訴權正是基于與己有關 的環(huán)境公益。訴權問題的解決，可以說為環(huán)境公益訴訟的提 起掃清了程序法上的主要障礙。傳統(tǒng)訴訟在保護環(huán)境公益方 面的不足，也因為環(huán)境公益訴訟的建立而得到彌補。三、建立我國的環(huán)境公益訴訟制度“有權利必有救濟”，權利的司法救濟依賴于訴訟制度 的完善。相對于一般權利，環(huán)境權具有顯著的特征，這一特 殊的實體權利必然要求與之相適應的程序制度予以保障。對 此，本文提出以下建議：（一）環(huán)境公益訴訟的原告資格1. 非直接利害關系人的環(huán)境公益起訴權各

15、國環(huán)境公益訴訟的實踐，都反映出為了維護環(huán)境公益 而不再過度強調適格理論的趨勢，即為使環(huán)境公共利益保護 獲得可訴性，將原告范圍擴大至所有社會成員，包括公民、 企事業(yè)單位和社會團體。在日本，“民眾訴訟”的原告可以 是法律特別規(guī)定的以“選舉人資格”及其他“與自己無法 律上的利益的資格”提起訴訟的人oviii美國清潔空氣法 和聯(lián)邦水污染控制法等環(huán)境法律基于環(huán)境的公共性，授 權任何公民對任何違反環(huán)境法規(guī)的人或其他法律實體提起 公民訴訟。1x我國近幾年環(huán)境立法中雖然增加了許多關于公 眾參與的規(guī)定，但多限于“檢舉”、“控告”等行政救濟方 面，缺乏有關訴訟救濟的規(guī)定，這主要是受傳統(tǒng)的"訴訟主 體資格

16、”理論的束縛。在環(huán)境實體權利不斷擴大的同時，程 序上的訴權沒有相應地擴大，導致公眾對侵害環(huán)境公益的行 為提起訴訟無法可依。我國應當在環(huán)境立法中明確賦予社會 公眾全面參與環(huán)境保護的權利，尤其是對侵害環(huán)境公益的行 為提起公益訴訟的權利。x公民訴訟的目的是保護環(huán)境公益而不涉及當事人的利益，因而原告當事人是否適格的標準不 應是是否有法律上的利害關系或是有直接的環(huán)境損害后果 發(fā)生，而應是法律基于保護公益目的而是否有發(fā)動訴訟的授 權，即環(huán)境實體法或程序法里的明確的公民訴訟條款，使公 民的訴權不至于受到傳統(tǒng)訴訟法訴訟要件的限制。當然，由 于環(huán)境訴訟的專業(yè)性和復雜性，不是任何人提起了訴訟都能 將訴訟進行下去的

17、，實際訴訟能力的欠缺可能還不利于公益 訴訟的展開。因而，公民訴訟的當事人應當具有圍繞著某一 問題積極地進行交涉和有效地進行訴訟的實際能力。律師、 環(huán)保團體無疑是合適的，至于其他人訴訟能力的把握應當交 給法院來進行。2. 環(huán)保等公益團體的環(huán)境公益起訴權由于環(huán)境問題的復雜性，環(huán)境保護具有很強的技術性等 特點，加之環(huán)境侵害中加害人和受害人地位的嚴重不對等 性，使得公民個人在環(huán)境訴訟中經常處于劣勢地位。比起個 人，環(huán)保團體力量雄厚，有能力與加害者周旋，并且可以造 成很大的社會影響?？梢哉f，擁有專業(yè)人士、較強的技術基 礎、雄厚的資金和一定影響力的社會團體的出現(xiàn)，在一定程 度上矯正了加害方與受害方實力失衡

18、的狀態(tài)，因此環(huán)保團體 的建立，更有助于公眾參與環(huán)境保護，改善環(huán)境狀況。美國 的公民訴訟制度建立之初并未收到理想的效果，但20世紀 80年代后環(huán)保團體力量的壯大和介入，極大地促進了該制度 的發(fā)展，這便是極好的證明。在我國的環(huán)境公益訴訟中，我 們要借鑒國際上的先進做法，賦予環(huán)保團體環(huán)境公益的起訴 權。團體訴訟只是公民訴訟的特別形式，因而團體訴訟的規(guī) 則基本上沿用公民訴訟規(guī)則，只是在訴訟資格上需有其特別 之處。我們認為，考慮到我國環(huán)境保護和環(huán)境司法的現(xiàn)狀， 應當采取開放性的標準來認定環(huán)保團體的訴訟資格，以鼓勵 更多的人關心環(huán)境保護，關心環(huán)境與發(fā)展綜合決策的落實。 所以只要依法成立的環(huán)保團體都是適格團

19、體，但前提是我國 的社團登記管理條例應當完善，明確環(huán)保團體的分類， 并確定其成立要件。而在具體的訴訟中，只要該環(huán)保團體的 總之和活動范圍與影響環(huán)境的行為或決策具有某種松散的 聯(lián)系，就具有提起環(huán)境團體訴訟的資格，當然其具體尺度應 交給法院把握。該訴訟判決對其他環(huán)保團體具有判斷力，其 他環(huán)保團體不得就同一事項就同一被告再次提起團體訴訟。3. 檢察機關的環(huán)境公益起訴權檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，是國家和社會整體 利益的代表者。自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利 益和公共利益代表的身份出現(xiàn)。我國的國情及檢察機關的性 質，更是要求檢察機關把維護國家、公共利益作為首要職責 予以履行。因此，在國家利

20、益受到損害時，檢察機關有責任 和義務代表國家利益進行起訴。由檢察機關代表國家和社會 公益作為訴訟主體，既符合檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關 的職能特點，也是公益訴訟國家干預原則的最佳體現(xiàn)。同時, 由檢察機關代表國家提起訴訟，可以避免訴訟主體不確定或 缺位情況下國家利益與社會公益遭受損失卻得不到救濟的 尷尬局面。（二）起訴時效的修正環(huán)境侵害具有隱蔽性和滯后性，許多危害結果往往在污 染或破壞行為發(fā)生幾年甚至幾十年后才顯現(xiàn)出來，加之確認 或推定因果關系也需要較長的時間。如果按一般侵權行為的 訴訟時效，就可能出現(xiàn)"損害結果尚未發(fā)生，訴訟時效業(yè)已 消滅”的不合理現(xiàn)象，受害人的合法權益就得不到保護

21、，加 害人的民事侵權責任也難以追究，不利于加強環(huán)境保護。因 此，應對環(huán)境公益訴訟規(guī)定更長的訴訟時效。（三）激勵機制的采取'強烈的法律意識雖然能驅使人們去從事這些活動，但 同時也要人為地刺激他們，以促進訴訟活動的開展。如果對 大量被害者的救濟給與大幅度的經濟獎勵，不但能促進訴訟 活動，而且也會產生大量被害救濟工作的專家這些專家根 據(jù)法院的判斷從事專業(yè)活動，從而將減少因外部干涉而引起 的權力雅致的危險?！?xi從公民訴訟的救濟方式可以看出, 不論法院發(fā)布禁止令、對被告處以民事罰款，還是要求行政 機關履行法定職責，都不會對像私益訴訟那樣給原告帶來直 接的利益。相反，原告因為發(fā)動公民訴訟還必須

22、支付一定的 人力、財力和物力成本。所以，在公民訴訟里采用適當?shù)募?勵機制是必要的。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是訴訟費用制度 從有利于原告的角度進行設計。如原告不需預交訴訟費用， 原告勝訴后被告要負擔其包括律師費用在內的訴訟成本，原 告敗訴時不承擔對方的訴訟費用。二是對原告進行適當?shù)莫?勵。法院視訴訟的情況可用民事罰款的一部分獎勵給原告， 或用民事罰款及懲罰性損害賠償金所構成的環(huán)保基金對原 告的訴訟成本進行補償。美國垃圾法規(guī)定，對環(huán)境違法 人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。在州立法方面，加 州有關致癌化學物質的管制法律規(guī)定公民提起訴訟，經證實 指控真實者，有權獲取其中25%的罰款。xii（四）救濟

23、方案的充實允許公民訴訟就意味著環(huán)境公益和環(huán)境法目的的實現(xiàn)， 為了更好地保護環(huán)境公益，實現(xiàn)當事人的訴訟目的，應該認 真探索救濟的方法。在公民訴訟里，原告可請求法院發(fā)布禁 止令，以停止污染行為或要求主管機關采取措施貫徹法律要 求，也可以通過宣告式判決宣告環(huán)境許可行為無效或要求環(huán) 境行政機關收回與環(huán)境損害有關的命令來防止環(huán)境損害的 發(fā)生或擴大。當這些可能還不足以抑制環(huán)境加害者為追求利 潤而進行的開發(fā)或生產行為時，可以考慮借鑒美國公民訴訟 的"民事罰款”制度°xiii即原告同時也可請求法院對污染 防判處民事罰款以加強公民訴訟的震懾力。但民事罰款不歸 原告而歸國庫所有，法院可根據(jù)情況

24、從罰款中抽出部分用于 建立環(huán)?；?。（五）證據(jù)規(guī)則與訴訟參加針對環(huán)境問題的因果關系認定不易、舉證困難的特性， 為了確保環(huán)境公民訴訟功能的發(fā)揮，有必要實行特殊的證據(jù) 規(guī)則。即原告對危險行為、可能的危險后果進行舉證，而實 質性的舉證責任由被告承擔，實行因果關系推定原則。同時 賦予原告在法官裁量下的調查取證權。考慮到環(huán)境公民訴訟 的專業(yè)性和公益性，實行訴訟參加制度，即在針對環(huán)境損害 者的公民訴訟里，要求環(huán)保局派人參加訴訟，對專業(yè)性問題 進行說明。除此以外，還必須考慮到針對環(huán)境行政機關所提 起的公益訴訟的特殊性，設置特定的規(guī)則。由于公民訴訟和 環(huán)境行政執(zhí)法的大目標是一致的，即及時采取措施防止環(huán)境 損害

25、的發(fā)生。因而有必要對要求環(huán)境管理機關積極執(zhí)法的公 民訴訟進行適當?shù)南拗?，防止因為公民訴訟過多，而影響環(huán) 境執(zhí)法的資源條配合功效。這些限制條件主要體現(xiàn)在：公民 訴訟的訴訟對象是環(huán)境管理機關疏于執(zhí)法或頒布證照不當， 如果環(huán)境管理機關已經開始在采取措施則不能提起；除由法 律規(guī)定例外情形外，公民在提起公民訴訟之前，應當先行告 知環(huán)境管理機關。注釋：i周：羅馬法原理（下冊），商務印書館1996年版, 第886頁ii【意】彼得羅彭梵得：羅馬法教科書，黃風譯， 中國政法大學出版社1992年版，第92頁iii【意】莫諾卡佩萊蒂：福利國家與接近正義， 劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第82頁iv【美】霍爾姆斯羅爾斯頓：環(huán)