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文檔簡(jiǎn)介

1、    試論基層政府重大行政決策的制度供給    吳紀(jì)樹(shù)摘要我國(guó)一些基層政府在重大行政決策的保障制度供給方面存在嚴(yán)重不足,為了實(shí)現(xiàn)基層政府從“運(yùn)動(dòng)型決策”向“制度型決策”的順利轉(zhuǎn)變,我們必須高度重視重大行政決策的合法性審查機(jī)制、成本效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和跟蹤評(píng)估等具體制度供給,這些基礎(chǔ)性保障制度在助推基層政府重大決策向民主化、科學(xué)化、法治化方向發(fā)展裨益明顯。關(guān)鍵詞重大行政決策;基層法治政府;制度保障d630;d922.1 a 2095-5103(2017)03-0013-02推進(jìn)基層政府的重大行政決策合法性審查機(jī)制等相關(guān)基礎(chǔ)性保障制度,是保證基層政府決策和

2、規(guī)范性文件制定民主化、科學(xué)化、法治化的重要手段,是檢驗(yàn)法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)。近年來(lái),各基層政府根據(jù)國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定和國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)等有關(guān)規(guī)定,探索建立了相應(yīng)的具體制度,實(shí)現(xiàn)了從“運(yùn)動(dòng)型決策”到“制度型決策”的轉(zhuǎn)變,推動(dòng)了基層政府制度建設(shè)和重大決策的民主化、科學(xué)化、法治化進(jìn)程。然而,整體形勢(shì)還不容樂(lè)觀。一些地方政府在行政決策程序規(guī)定中的相關(guān)制度方面從上至下都是空白,有的政府即便出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定,也是照抄照搬國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)等,脫離地方實(shí)際,可操作性差,難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)此,我們建議大力推行重大行政決策和規(guī)范性

3、文件制定的合法性審查機(jī)制,建立成本效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和跟蹤評(píng)估等具體制度,助推基層政府重大決策邁向民主化、科學(xué)化、法治化軌道。一、合法性審查機(jī)制基層政府首先要制定“重大行政決策合法性審查規(guī)定”和“行政規(guī)范性文件制定的合法性審查和備案規(guī)定”,為合法性審查機(jī)制建立提供法律依據(jù)和制度保障。在此基礎(chǔ)上建立起“有件必審、有件必備、有錯(cuò)必糾”的重大行政決策合法性審查機(jī)制,由各級(jí)政府法制辦承擔(dān)具體的合法性審查工作,包括政府規(guī)范性文件、常務(wù)會(huì)議紀(jì)要和重大行政合同在內(nèi)的政府文件等。嚴(yán)格按照“先審查、后審議”的原則,在會(huì)議集體審議決定或者主管領(lǐng)導(dǎo)簽署之前,重大行政決策和行政規(guī)范性文件一律由法制辦進(jìn)行合法性審查,未

4、經(jīng)合法性審查的規(guī)范性文件不得上會(huì)研究、不得簽署發(fā)布。此外,建議基層政府逐步探索建立重大決策和規(guī)范性文件制定的公眾建議審查制度,加強(qiáng)對(duì)重大決策和規(guī)范性文件制定的外部監(jiān)督,以提高決策質(zhì)量與認(rèn)可度。二、成本效益分析制度一是要改變過(guò)去那種不考慮成本、不關(guān)注效益的觀念,尤其是決策機(jī)關(guān)(或決策者)更要確立正確的成本效益觀。二是建立獨(dú)立的決策成本效益分析機(jī)構(gòu)??稍诟骷?jí)政府法制辦設(shè)立專業(yè)成本效益分析的單獨(dú)部門,以實(shí)現(xiàn)審查與監(jiān)督職能的有機(jī)整合。三是強(qiáng)化相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。既要組織專門人員對(duì)成本效益分析必備內(nèi)容模塊的學(xué)習(xí),讓其充分掌握相關(guān)的知識(shí)和技能,以提高業(yè)務(wù)水平,還要組織政府機(jī)構(gòu)的非該機(jī)構(gòu)人員參加學(xué)習(xí),讓

5、其充分了解決策成本效益分析的必要性和科學(xué)性,以增強(qiáng)社會(huì)基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)政府決策成本效益分析制度理論研究。目前我國(guó)尚缺乏成本效益評(píng)估的理論支撐,尤其在具體數(shù)據(jù)和分析模型理論方面極度匱乏。因此要加強(qiáng)這方面的研究力度,為政府決策的績(jī)效分析提供智力支持。三、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度政府制定重大政策是關(guān)乎社會(huì)公共利益、百姓幸福安康的大事,因此建立事先的(包括法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度確有必要。雖然從表面上看,從中央到地方的行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度已經(jīng)漸次形成但究其實(shí)質(zhì),其法治化狀態(tài)卻不容樂(lè)觀。我們認(rèn)為,優(yōu)化基層政府的重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,一是提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的認(rèn)識(shí)。要改變過(guò)去在評(píng)估工作中因唯

6、gdp而導(dǎo)致的避重就輕現(xiàn)象,要深刻地認(rèn)識(shí)到該制度設(shè)置的降低決策失誤風(fēng)險(xiǎn)、避免不必要損失的重要價(jià)值,真正將其納入法治政府建設(shè)的議事日程。二是科學(xué)界定評(píng)估對(duì)象?;鶎诱闹卮鬀Q策的評(píng)估對(duì)象多集中于征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、公益事業(yè)等重大領(lǐng)域的事項(xiàng),必須要明確評(píng)估對(duì)象的內(nèi)容和重點(diǎn),避免整齊劃一的形式主義。三是完善評(píng)估程序。在進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)“五步工作法”的基礎(chǔ)上,注重在重大決策作出之前或過(guò)程中的評(píng)估工作,并形成動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制,注意加強(qiáng)評(píng)估后的動(dòng)態(tài)追蹤監(jiān)測(cè)。四是科學(xué)設(shè)置評(píng)估指標(biāo)體系。當(dāng)前的評(píng)估指標(biāo)體系過(guò)于籠統(tǒng),無(wú)法真正發(fā)揮評(píng)估的效力。五是重視評(píng)估制度的配套建設(shè)。加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的培育和

7、提高公眾參與程度,實(shí)現(xiàn)廣泛的外部約束;理順風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的組織領(lǐng)導(dǎo)體制,確保有序的組織管理;推行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任追究倒查機(jī)制,建立有力的內(nèi)部監(jiān)督;加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法制建設(shè),筑起穩(wěn)固的制度屏障。四、結(jié)果公開(kāi)制度政府制度建設(shè)和重大決策的結(jié)果公開(kāi)制度,也即建立廣泛的公眾參與制度。實(shí)踐中,基層政府規(guī)范性文件制定過(guò)程中的公眾參與相當(dāng)薄弱。對(duì)此,一是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)規(guī)范性文件的審查期限,擴(kuò)大意見(jiàn)征求范圍,以便更加科學(xué)的平衡規(guī)范性文件制定質(zhì)量、民主性要求與制定效率之間的關(guān)系;二是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定多種形式的社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式和渠道,解決征求意見(jiàn)方式單一、公眾知悉渠道少、征求意見(jiàn)效果差的問(wèn)題。對(duì)于涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局

8、規(guī)劃與長(zhǎng)期發(fā)展,涉及社會(huì)公眾普遍關(guān)切和利益訴求的重大行政決策,發(fā)動(dòng)公眾參與、實(shí)現(xiàn)結(jié)果公開(kāi)同樣意義重大,但實(shí)踐效果并不理想。對(duì)此,一是完善本地重大行政決策的程序規(guī)定,明確公眾參與政治訴求的具體權(quán)利范圍和參與方式,為其提供法律依據(jù),讓公眾參與理性化、規(guī)范化、有序化;二是探索第三方民意機(jī)構(gòu)參與利益協(xié)調(diào)的模式,由重大行政決策的利益相關(guān)人組成“公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)”參與到立項(xiàng)設(shè)計(jì)的階段,以“征集民意、協(xié)調(diào)矛盾、監(jiān)督評(píng)價(jià)”為工作宗旨,有力規(guī)避官員“拍腦袋”的決策風(fēng)險(xiǎn);三是探索建立“參與式預(yù)算”模式,讓社會(huì)公眾能夠親身參與決定部分(或全部)的可支配預(yù)算或公共資源,以促進(jìn)資源的公平分配、激勵(lì)行政體制的改革和監(jiān)督

9、行政工作人員的行為,消弭官民之間的區(qū)隔與矛盾。五、軌跡監(jiān)控制度所謂“軌跡”監(jiān)控制度是指,對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的程序、過(guò)程及結(jié)果同步進(jìn)行“軌跡記錄”,除依法不予公開(kāi)的事項(xiàng)之外,全部依法予以公開(kāi)并接受監(jiān)督的制度。具體而言,建立軌跡監(jiān)控制度,一是決策軌跡監(jiān)控上,建立決策議題事先征集及篩選情況原始記錄和附件、會(huì)議討論過(guò)程記錄文本、會(huì)議紀(jì)要原始文本,以及第三方的合法性、科學(xué)性評(píng)估報(bào)告等綜合性臺(tái)賬,全程“軌跡化”記錄決策的程序、過(guò)程和結(jié)果;二是執(zhí)行軌跡監(jiān)控上,建立行政審批實(shí)時(shí)登記、運(yùn)行跟蹤、結(jié)果反饋等制度,行政處罰事實(shí)公開(kāi)、依據(jù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)制度,“三重一大”事項(xiàng)實(shí)施過(guò)程按照程序同步公開(kāi)

10、制度;三是監(jiān)督軌跡上,推行同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察組織負(fù)責(zé)人參與重大行政決策事前醞釀?dòng)涗浿贫群蜎Q策同步監(jiān)督記錄制度、同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察組織人員對(duì)決策事項(xiàng)執(zhí)行同步監(jiān)督記錄、同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察組織對(duì)重點(diǎn)崗位人員定期談話記錄等制度,以及向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察組織匯報(bào)監(jiān)督結(jié)果的制度,以促進(jìn)監(jiān)督主體依法全面履行監(jiān)督職責(zé)。六、反饋評(píng)價(jià)制度政府行政決策反饋評(píng)價(jià)在整個(gè)決策過(guò)程中起到“承前啟后”的重要作用,它能夠?yàn)闆Q策的調(diào)整、完善及時(shí)地提供社會(huì)評(píng)價(jià)反饋的信息和聲音,其有助于糾正和彌補(bǔ)決策錯(cuò)誤,提高決策的科學(xué)性和民主性,因而得到世界各國(guó)的廣泛認(rèn)可,我國(guó)在依法行政的進(jìn)程中也初步建立了這一制度,但并沒(méi)有得到各級(jí)基層政府的普遍推行。對(duì)此,我們建議:一是理清行政決策反饋的參與主體,明確參與主體的權(quán)限范圍與具體職能,形成“政府主導(dǎo)、

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