2022年美國的國有企業(yè)——聯(lián)邦公司..

1、美國的國有企業(yè)聯(lián)邦公司在我國國有企業(yè)制度改革和企業(yè)立法的探究中，西方國家的國有企業(yè)制度和立法始終是人們意欲參考和旁鑒卻又不得要領(lǐng)的問題；其實(shí)，這原來就是一個相當(dāng)復(fù)雜、各國又不甚統(tǒng)一，因而難以簡潔概括的特殊法律領(lǐng)域；本文就我國學(xué)者所關(guān)注的問題，對美國的聯(lián)邦公司作一梗概性的介紹，以窺見西方國有企業(yè)制度之一斑；一、聯(lián)邦公司的性質(zhì)和位置美國的聯(lián)邦公司與我們通常所稱的西方國家國有企業(yè)、公有企業(yè)或政府企業(yè)的概念基本相同；但何謂聯(lián)邦公司，在美國也是一個從過去到現(xiàn)在，幾十年談?wù)摬粵Q的問題；法律文件和政府報(bào)告，以及學(xué)術(shù)探討都曾給出如干聯(lián)邦公司的定義，但卻始終未得統(tǒng)一；甚至不同的立法文件對聯(lián)邦公司也有不完全相同的

2、說明；因此有的學(xué)者甚至認(rèn)為，“聯(lián)邦公司不應(yīng)被視為一種特殊類型的組織形式，實(shí)際上它們都是獨(dú)一無二的產(chǎn)物，作為一個群體，它的特點(diǎn)就是每個公司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財(cái)產(chǎn)和掌握的結(jié)構(gòu)；”但總的來 說，仍可將聯(lián)邦公司的主要特點(diǎn)歸納為以下幾點(diǎn)：1. 聯(lián)邦公司是由聯(lián)邦政府全部或部分擁有和掌握或者雖非聯(lián)邦政府擁有、但由聯(lián)邦政府特許資助、并受其掌握或監(jiān)督的組織；與其他國家一樣，資本投資仍是確定美國聯(lián)邦公司性質(zhì)的主要因素；絕大多數(shù)聯(lián)邦公司都由聯(lián)邦政府投資并擁有，有的全部由聯(lián)邦投資和擁有，有的由聯(lián)邦和私人組織或個人共同投資和擁有；除了這種投資掌握關(guān)系形成的聯(lián)邦公司外，依據(jù)聯(lián)邦政府特許，并由聯(lián)邦預(yù)算資助

3、，因而受政府掌握和監(jiān)督的一些公司也被視為聯(lián)邦公司；即所稱的政府資助企業(yè)；2. 聯(lián)邦公司是實(shí)行私人組織形式，主要從事商業(yè)性活動，同時也履行政府公共職能的一種介乎公私領(lǐng)域之間的一種組織形式；就法律形式而言，聯(lián)邦公司實(shí)行的是與一般私人商業(yè)組織相同的公司形式，并且絕大多數(shù)聯(lián)邦公司的經(jīng)營活動是以營利為目的的商業(yè)性活動；但與此同時，由于聯(lián)邦公司成立的目的本身基本上是為了更好地治理和干預(yù)某種經(jīng)濟(jì)活動，替代行政機(jī)構(gòu)完成公共職能，因此這就使聯(lián)邦公司具有了一種既類似于公法人，又類似于私法人的特殊性質(zhì)，因而也模糊了傳統(tǒng)的公私領(lǐng)域的界限；3. 聯(lián)邦公司是一個自我維護(hù)、自我進(jìn)展、獨(dú)立經(jīng)營的企業(yè)法人組織；無論是聯(lián)邦全部擁

4、有、掌握、仍是部分擁有掌握以及聯(lián)邦資助的公司，都無一例外地具有獨(dú)立的法律人格，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任，以自己的名義進(jìn)行訴訟活動；同時它免受聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的行政審計(jì)、預(yù)算治理和行政審查， 這使它明顯地區(qū)分于其他政府行政機(jī)構(gòu)和部門；美國是西方發(fā)達(dá)國家中，很少的幾個未經(jīng)受過國有化- 私有化- 國有化的反復(fù)過程的國家之一；與英國、法國、德國等不同，它的國有企業(yè)或稱聯(lián)邦公司數(shù)量不多，經(jīng)營范疇亦限于少數(shù)行業(yè)；但盡管如此，由于它經(jīng)營規(guī)模較大，經(jīng)營內(nèi)容特殊，在社會經(jīng)濟(jì)生活中，特殊是對聯(lián)邦政府穩(wěn)固社會經(jīng)濟(jì)并對其進(jìn)行 宏觀治理，仍有著重要的位置和影響；比如加入聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的全國性和各州 的 90以上的銀行

5、 10 萬元以下存款承擔(dān)無條件的風(fēng)險擔(dān)保責(zé)任的聯(lián)邦儲蓄保險公司就是對穩(wěn)固和治理金融秩序起著重要作用的聯(lián)邦公司；據(jù)1982 年的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時的聯(lián)邦公司大約有 3050 家，這取決于統(tǒng)計(jì)所使用的不同聯(lián)邦公司的定義和標(biāo)準(zhǔn)；這些公司的雇員數(shù)超過10 萬，其收入達(dá)到近 220 億美元；其當(dāng)年獲得的聯(lián)邦撥款超過 35 億美元，其借款達(dá)到 470 億美元，其發(fā)行的聯(lián)邦借貸擔(dān)保債接近 1660 億美元；聯(lián)邦公司的業(yè)務(wù)活動主要分布在信用證和金融、保險、公用服務(wù)、通訊衛(wèi)星、交通運(yùn)輸和傳播媒介等領(lǐng)域；人們所熟知的全國鐵路旅客公司（ amtrak）、商業(yè)信貸公司（ commoditycreditcorporation

6、）、通訊衛(wèi)星公司（ communicationsatellitecorporation ）、公共廣播公司（ corporationforpublicbroadcasting ）、海外私人投資公司（ overseasprivateimnvestmentcorporation ）、田納西水道治理局（ tennesseevalleyauthority）等都是在各個領(lǐng)域居于舉足輕重位置的聯(lián)邦公司；切莫將美國的聯(lián)邦公司視為一般的商業(yè)企業(yè)組織；盡管它實(shí)行了私人商業(yè)企業(yè)- 公司- 的法律形式，但它從來就既不是作為一般商業(yè)企業(yè)設(shè)立的，也不是只進(jìn)行純粹的商業(yè)活動；無論其實(shí)際的經(jīng)營成效如何，就其根本性質(zhì)而言，美國

7、的聯(lián)邦公司并不是一般的經(jīng)營治理國有資產(chǎn)并使其增值的形式，而主要的是履行聯(lián)邦治理和干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)公共服務(wù)職能的一種組織形式和工具；聯(lián)邦公司的產(chǎn)生目的就是為了履行這種職能；在二戰(zhàn)期間，羅斯?？偨y(tǒng)實(shí)施新 政，聯(lián)邦公司的大量設(shè)立正是這種國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的直接結(jié)果；聯(lián)邦公司的興衰起落與美國政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度相輔相成；可以說，沒有聯(lián)邦治理經(jīng)濟(jì)的需要，也就沒有聯(lián)邦公司的存在；因此，美國的聯(lián)邦公司很少，它從來就不具有象英國、法國等實(shí)行國有化的國家的國有企業(yè)的盈利性的經(jīng)濟(jì)意義，更不象社會主義公有制國家的國有企業(yè)所居的國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)位置；特殊耐人尋味的是，聯(lián)邦公司未實(shí)行傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)的形式，而實(shí)行私人公司的

8、形式；實(shí)質(zhì)上，無論是聯(lián)邦公司產(chǎn)生前或產(chǎn)生后，聯(lián)邦政府的大部分職能是政府相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)來完成的；即使到今日，美國聯(lián)邦政府中，也有很多從事經(jīng)濟(jì)活動的職能部門，如聯(lián)邦郵政，然而很多年的經(jīng)受使美國朝野取得了幾乎完全一樣的共識：人們堅(jiān)信，任何經(jīng)濟(jì)活動，私人經(jīng)營永久要勝于政府經(jīng)營；在他們看來，私人經(jīng)營即意味著更高的效率、非政治化和更少的官僚主 義；美國社會特殊是官場上的官僚主義，多少年來也始終是人們不斷抨擊、但也總是難以克服的痼疾；以私人公司形式取代傳統(tǒng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)履行政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)和服務(wù)職能，正是為根除這一痼疾所做的最有效的嘗試和努力；當(dāng)然私有形式本身并不見得根治百病，不見得全部的聯(lián)邦公司都確定比相應(yīng)的政

9、府機(jī)構(gòu)要好得多，但無論如何，私營優(yōu)勝于公營，在美國文化中已成為根深蒂固的、好像無可懷疑的觀念； 二、聯(lián)邦公司的種類在美國，并沒有對聯(lián)邦公司進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整的類似于公司法的特地立法，幾乎每一個立法都是針對某一個聯(lián)邦公司特殊規(guī)定的；而每一個聯(lián)邦公司就是各個特殊立法創(chuàng)制的結(jié)果；因而如前所述，聯(lián)邦公司，就其整體都很難說構(gòu)成一種單獨(dú)的法律形式，其詳細(xì)分類也就更加困難了；猶如沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司的定義一樣，也沒有統(tǒng)一的公司分類，因此這里只就幾種具有較大影響的分類作一簡潔的介紹；最具有實(shí)際效力關(guān)于聯(lián)邦公司的法律文件是 1945 年在新政期間制定的聯(lián)邦公司掌握法；該法如其字面所示，并非一部系統(tǒng)的調(diào)整聯(lián)邦公司法律關(guān)系

10、的基本法律，而只涉及到聯(lián)邦政府對聯(lián)邦公司的治理和監(jiān)督；該法將聯(lián)邦公司分為聯(lián)邦全部擁有和聯(lián)邦與私人混合擁有兩種類型，并在每種類型以下舉了當(dāng)時存在的聯(lián)邦公司，該法要求聯(lián)邦全部擁有公司必需提交營業(yè)預(yù)算作為聯(lián)邦預(yù)算的一部分，必需接受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的會計(jì)審查和監(jiān)督；具有很大影響的官方性質(zhì)的聯(lián)邦公司分類是1983 年聯(lián)邦會計(jì)總署發(fā)布的一個報(bào)告；該報(bào)告把 47 家聯(lián)邦公司分為三類：聯(lián)邦掌握公司、公私混合公司、私人掌握公司；其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)產(chǎn)和治理結(jié)構(gòu)；當(dāng)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)或供應(yīng)主要的治理和財(cái)產(chǎn)時，就構(gòu)成聯(lián)邦掌握公司，否就為私人掌握公司，中間者為公私混合公司；聯(lián)邦會計(jì)總署是詳細(xì)負(fù)責(zé)聯(lián)邦公司財(cái)務(wù)審計(jì)的機(jī)構(gòu)，它的分類具有重要

11、的實(shí)際意義；另一個具有肯定影響的分類是全國公共治理學(xué)會所作的；它第一將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)分為政府企業(yè)和政府公司兩大類；其中政府企業(yè)包括實(shí)行法人或非法人形式的各種企業(yè)，如非法人形式的聯(lián)邦郵政等；它所稱的政府公司詳細(xì)又分為全部擁有的政府公司、混合擁有的政府公司和私人公司；其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是資本的擁有和董事會成員的組成結(jié)構(gòu)；這里的私人公司不同于一般私人公司之處在于它是依據(jù)政府的特殊法令而設(shè)立的；學(xué)者們對聯(lián)邦公司的分類另有不同；除了確定了上述全部擁有和混合擁有 的聯(lián)邦公司外，有的仍特殊提出了一種“區(qū)域模糊”（twilightzone）公司；這種公司是指那些漂忽于公私之間、位置模糊的政府組織；它們既不象純 粹的政府機(jī)

12、構(gòu)，又不象完全的私人組織，其中既有非營業(yè)性的、非商業(yè)性的公 司，也有營利性、商業(yè)性的公司；前者的設(shè)立目的是使它們的活動擺脫政治干 預(yù)，使其具有一般政府機(jī)構(gòu)所不具有的才能和主觀能動性；如公共廣播公司， 它負(fù)責(zé)批準(zhǔn)公共廣播服務(wù)許可，但本身并不擁有任何電臺或電視臺，而只是通 過扶持全國聯(lián)網(wǎng)服務(wù)或向電臺、電視臺付費(fèi)來幫助進(jìn)展和改進(jìn)公共電訊服務(wù)和 非商業(yè)性電視、電臺廣播；營利性的商業(yè)性公司的目的是回避國有化的形象或 使政府能夠在不直接干預(yù)的前提下參加私人市場的活動；如全國鐵路旅客公司 就是 70 歲月為防止城市間鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)的廢棄，并振興旅客運(yùn)輸，使其成為有利可圖的經(jīng)營而設(shè)立的公司；有的政府文件（

13、budgetappenditoftheunitedstates ， jistalyear1986， p.v 2）和學(xué)者仍提出了一種“政府主辦企業(yè)”（govermentsponsoredenterprises），這種企業(yè)的位置處于私人組織和政府機(jī)構(gòu)之間，它雖由私人擁有，并基本上由私人投資，但設(shè)立由聯(lián)邦特許，并聽從于某種形式的聯(lián)邦監(jiān)督和治理，從事國會授權(quán)的商業(yè)性活動，給人以由聯(lián)邦扶持的印 象，但實(shí)際上聯(lián)邦并不肯定投入任何資金；這種政府企業(yè)被稱立為精神國有化的企業(yè)，如聯(lián)邦全國抵押總會、同學(xué)借貸市場總會等；綜上可見，由于創(chuàng)制過程和法律調(diào)整本身的分散，美國聯(lián)邦公司的類型甚為復(fù)雜，很難對其作出系統(tǒng)、嚴(yán)格的

14、劃分；甚至不少聯(lián)邦公司，被不同的法律文件或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)定為不同的公司類型；比較而言，上述分類中，全國公共治理協(xié)會所做的分類是比較全面和清楚的，基本上反映了聯(lián)邦公司的類型和范疇；三、聯(lián)邦公司的治理機(jī)構(gòu)聯(lián)邦公司的治理機(jī)構(gòu)基本實(shí)行一般商業(yè)公司的形式，除極少數(shù)全部擁有公司實(shí)行獨(dú)任制領(lǐng)導(dǎo)，直接聽從于政府部長外，絕大多數(shù)實(shí)行董事會決策、總裁執(zhí)行的治理體制，不同的是它們的董事會的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以及與政府的關(guān)系與一般商業(yè)公司明顯不同；聯(lián)邦公司的董事會具有特殊的意義；它具有兩個重要的作用，其一它作為自治性公司的法律機(jī)構(gòu)是連結(jié)國會和公司業(yè)務(wù)治理活動的中間環(huán)節(jié)；即國會關(guān)于聯(lián)邦公司的政策打算，包括預(yù)算方案、組織調(diào)整等，都通過董事會而落實(shí)到公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)；其二，董事會又是公司排斥政治干預(yù)的重要手段，使公司獨(dú)立的法律位置得以有效的保證；聯(lián)邦公司的董事會的任命和構(gòu)成因聯(lián)邦公司的類型不同而有所不同；在全部擁有公司中，一般 60以上的董事會成員是由總統(tǒng)任命的，其余的就按法定要求由聯(lián)邦有關(guān)方面的代表組成；在總統(tǒng)任命的董事中，其中約有半數(shù)又必定 是各方面利益集團(tuán)的代表，例如商業(yè)借貸公司的董事會必需有三名農(nóng)夫的代表；海外私人投資公司的董事會必需各有一名雇員、小企業(yè)和合作社的代表， 受任的董事大都是聯(lián)邦雇員；在某些情形下，甚至董事會全部成員皆由聯(lián)邦雇員擔(dān)任，例如年金利益保證公司的董事會是由勞工部、商業(yè)部和財(cái)