鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解問題探討

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解問題探討人民調(diào)解，作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的重要法律制度， 是我 國(guó)基層司法行政工作的根本和傳統(tǒng)。它 以法律法規(guī)為 標(biāo)尺，以社 會(huì)公理為基礎(chǔ)， 以人的情感為引導(dǎo)， 以社會(huì)效益最大化為目標(biāo)， 在解決人民內(nèi)部矛盾、化解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā) 揮著重要作用， 是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及預(yù)防犯罪的第一道防線，是一種 群眾進(jìn)行自我管理、自我教育的群眾性、自治性活動(dòng)， 因而人民調(diào) 解工作在農(nóng)村有著其不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)作為基層一級(jí)政府的調(diào)解組織， 它的主要任務(wù) 是：參與、指導(dǎo)調(diào)解本轄區(qū)重大疑難糾紛；宣傳國(guó)家法律、法 規(guī)，教育轄區(qū)公民遵紀(jì)守法，尊重社會(huì)公德；向基層人民政府 報(bào)告民間糾紛、調(diào)解工作

2、情況，并指導(dǎo)村（社區(qū)）調(diào)解委員會(huì) 開展人民調(diào)解工作。隨著我國(guó)改革開放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善， 尤 其是當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)，人與人之間的利益關(guān)系發(fā)生了重 大變化，因而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間糾紛的內(nèi)容和形式也發(fā)生了重大變 化，導(dǎo)致民間糾紛的主體多元化 、內(nèi)容復(fù)雜化，人民調(diào)解工作 也面臨著新的艱巨而繁重的任務(wù)。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解面臨的主要問題（一）調(diào)解組織有待完善1業(yè)務(wù)水平參差不齊。 從人員組成上來看，基層人民調(diào)解員普 遍存在文化水平不高， 專業(yè)性不強(qiáng)的問題。 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民調(diào)解 委員會(huì)的組成人員通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員為核心， 相對(duì)文化程度 較高，但法律專業(yè)畢業(yè)和有相關(guān)法律工作經(jīng)驗(yàn)的較少； 村級(jí)調(diào)

3、解委員 會(huì)組成人員以各村書記、村長(zhǎng)、大院院長(zhǎng)為主體，普遍存在年齡老 化、文化程度較低、法律知識(shí)缺乏、工作經(jīng)驗(yàn)不足等特點(diǎn)，嚴(yán) 重影響了調(diào)解工作的質(zhì)量和群眾對(duì)此項(xiàng)工作的參與和信任。2各級(jí)調(diào)解人員不足。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、綜 治辦以及轄區(qū)派出所、工青婦等科室（部門）的人員組成，但真正開 展人民調(diào)解工作的只有司法所和綜治辦人員。 村級(jí)調(diào)委會(huì)名義上由 5至 10 名委員組成， 但實(shí)際上從事日常調(diào)解工作的往往只有 3 至 5 人，而且這些調(diào)解員全都是兼職，除了擔(dān)任調(diào)解工作外， 還身兼村支兩委、綜治、計(jì)生等數(shù)職，由于長(zhǎng)期處于工作壓力 大、任務(wù)重、超負(fù)荷工作狀態(tài)，從事村級(jí)調(diào)解工作的時(shí)間和精 力有限，

4、更談不上提高調(diào)解水了。3 調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)定。 由于調(diào)委會(huì)與村委會(huì)班子換屆同時(shí) 進(jìn)行，人員更換頻繁，隊(duì)伍建設(shè)不穩(wěn)定，不利于調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì) 的提高。（二）調(diào)解程序和制度不夠規(guī)范1調(diào)解工作方式、手段滯后。目前基層各級(jí)調(diào)解組織的調(diào)解 方式在很大程度上還是沿襲傳統(tǒng)調(diào)解工作的方式、 方法開展的，調(diào)解 手段側(cè)重于“情”與“理”的運(yùn)用，而忽視了“德”與“法”的結(jié)合，調(diào) 解效果明顯不強(qiáng)。2調(diào)解協(xié)議書制作不規(guī)范。由于法律知識(shí)缺乏，很多村 級(jí)調(diào)解員不愿意或不會(huì)制作調(diào)解協(xié)議書， 即使制作了調(diào)解協(xié)議 書，也存在許多不規(guī)范的地方， 特別是在適用法律、責(zé)任認(rèn)定、 賠償金額計(jì)算等方面不夠準(zhǔn)確，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，法院在對(duì)其 作性

5、質(zhì)認(rèn)定時(shí)，難以認(rèn)定其為有效的人民調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議 書的效用難以發(fā)揮。3調(diào)解工作重結(jié)果、輕程序的現(xiàn)象還比較明顯。村級(jí)調(diào)解組織 在調(diào)解工作中，往往滿足于當(dāng)時(shí)解決矛盾糾紛，不注重立案、告知、 調(diào)查、調(diào)解、回訪等一整套人民調(diào)解程序的嚴(yán)格執(zhí)行，往往矛盾解決 之后沒有留下片紙只字， 或僅有調(diào)解協(xié)議而無相關(guān)的調(diào)查筆錄和調(diào)解 筆錄，一旦矛盾有所反復(fù)則容易造成被動(dòng)局面， 直接影響群眾對(duì)人民 調(diào)解工作的信任度和人民調(diào)解工作的權(quán)威性。（三）業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)力度不足1. 業(yè)務(wù)培訓(xùn)的安排不夠系統(tǒng)科學(xué)。 目前上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)組織的 業(yè)務(wù)培訓(xùn)主要局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)委會(huì)工作人員， 村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì) 人員培訓(xùn)一般由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行組

6、織， 從課程的安排和內(nèi)容的選擇上相對(duì) 比較單一，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性；另外從培訓(xùn)時(shí)間的選擇上，存在相 對(duì)的滯后性。2. 對(duì)人民調(diào)解案件缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)。 每年有大量的民間糾 紛通過人民調(diào)解這種方式予以解決，但是，由于欠缺案件報(bào)送、審核 等制度，不利于司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解的結(jié)果進(jìn)行直接的監(jiān)督、 糾 正和指導(dǎo)，一定程度影響人民調(diào)解案件質(zhì)量的提高。（四）調(diào)解經(jīng)費(fèi)缺乏保障。經(jīng)費(fèi)保障是一切工作的基礎(chǔ)，而對(duì)于調(diào)解工作來說更是迫切需要。在實(shí)際運(yùn)作中，調(diào)解經(jīng)費(fèi)短缺仍然是導(dǎo)致矛盾糾紛排 查調(diào)處力度不夠，培訓(xùn)、宣傳工作難于開展的直接原因。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解工作方法探討（一）抓好調(diào)解組織機(jī)構(gòu)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把建

7、設(shè)好村級(jí)調(diào)委員會(huì)作為防范和調(diào)處農(nóng)村各 種糾紛的一項(xiàng)重要措施來抓，健全村、組調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，做到村有調(diào) 委會(huì)，各村民小組應(yīng)建有調(diào)解小組，堅(jiān)持“少而精能管用”的原則，在 完善村、組調(diào)解組織時(shí)，要克服人數(shù)多，且素質(zhì)低下的傾向，聘請(qǐng)當(dāng) 地黨委政府以及工、青、婦等群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)干部為特邀調(diào)解員，注 意吸收懂法律、懂政策，群眾擁護(hù)的離退休干部、教師、復(fù)員退伍軍 人參加調(diào)解工作，形成一支浩大的化解社會(huì)矛盾，維護(hù)農(nóng)村基層穩(wěn)定 的重要力量。（二）抓好調(diào)解人員素質(zhì)培訓(xùn)針對(duì)人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機(jī)關(guān)要整合資源，合理分工，樹立人民調(diào)解員教育培訓(xùn)工作“一盤棋”的 思想，要在對(duì)隊(duì)伍現(xiàn)狀作深入細(xì)致

8、的調(diào)查摸底， 準(zhǔn)確地掌握隊(duì)伍的政 治理論水平、文化知識(shí)程度和工作能力強(qiáng)弱的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃， 制定出不同層次不同類別隊(duì)伍的教育培訓(xùn)規(guī)劃，根據(jù)分工分別制訂詳 細(xì)的年度教育培訓(xùn)計(jì)劃，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和目的性。筆者建議逐漸 推擴(kuò)人民調(diào)解員持證上崗制度，對(duì)新任人民調(diào)解員開展任前培訓(xùn)和考 試制度，把好人民調(diào)解員的入口關(guān)。在人民調(diào)解員的后繼教育中，要 改變集中培訓(xùn)上大課的方式，多開展一些能讓人民調(diào)解員共同參與， 引起互動(dòng)的方式。如定期召開調(diào)解案例點(diǎn)評(píng)分析會(huì)結(jié)合基本法律知識(shí) 教育輔導(dǎo)、組織人民調(diào)解員旁聽法庭庭審等培訓(xùn)方式， 更能提高人民 調(diào)解員參與教育培訓(xùn)的自覺性和積極性， 改被動(dòng)培訓(xùn)為我要培訓(xùn)，改 理

9、論灌輸為具體實(shí)踐指導(dǎo)，從而提高教育培訓(xùn)的質(zhì)量。（三）抓好規(guī)章制度建設(shè)各級(jí)調(diào)委會(huì)建立和完善防范糾紛制度和機(jī)制，建立目標(biāo)管理， 規(guī)范調(diào)解行為，依章辦事，提高調(diào)解工作效果。一是糾紛定期匯報(bào)， 定期排查制度。村調(diào)委會(huì)每月向司法所報(bào)調(diào)委會(huì)工作統(tǒng)計(jì)表，匯報(bào)發(fā) 生民間糾紛事件，調(diào)解糾紛情況，每半年根據(jù)報(bào)表情況對(duì)糾紛全面分 析，摸查重點(diǎn)工作對(duì)象，了解癥結(jié)原因，對(duì)癥結(jié)原因，對(duì)癥下藥地采 取措施防范糾紛發(fā)生，掌握調(diào)解主動(dòng)權(quán)；二是糾紛登記制度。將調(diào)解 的糾紛登記在冊(cè)，并歸檔存查，以便訴訟時(shí)，有利于證據(jù)的取得；三 是監(jiān)督制度。對(duì)調(diào)解解決的糾紛監(jiān)督其履行情況，防止再起事端，提 高調(diào)解成功率；四是調(diào)解糾紛經(jīng)驗(yàn)交流制度。各

10、村調(diào)委會(huì)應(yīng)將調(diào)解過 的糾紛，特別是疑難糾紛進(jìn)行交流，便于取得更多的經(jīng)驗(yàn)，將調(diào)解工 作做得更好；五是建立獎(jiǎng)勵(lì)制度。司法所應(yīng)對(duì)調(diào)解工作及時(shí)總結(jié)交流 并對(duì)村年內(nèi)無重大糾紛案件，糾紛案件調(diào)解不出村，年終調(diào)解糾紛工 作驗(yàn)收合格，調(diào)解糾紛工作成績(jī)顯著的集體和有功人員給予表彰獎(jiǎng)。（四）抓好調(diào)解程序規(guī)范化建設(shè)依法調(diào)解是人民調(diào)解工作的生命所在，這就要求各級(jí)調(diào)委會(huì)必須 牢固樹立依法調(diào)解、規(guī)范調(diào)解的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)調(diào)解糾紛程序的規(guī)范化， 提高人民調(diào)解工作的社會(huì)公信力。一是調(diào)解糾紛的整個(gè)過程要堅(jiān)持公 開、公平和公正，切實(shí)保障依法調(diào)解，平等自愿，尊重當(dāng)事人訴訟權(quán) 利三項(xiàng)原則的落實(shí)。二是要特別重視提高人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化水 平

11、，必須改進(jìn)并規(guī)范調(diào)解協(xié)議書的表述方式， 使之與民事合同書在內(nèi) 容和形式上力求一致，為實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解制度與訴訟制度銜接創(chuàng)造有利 條件。在具體制作上要把握好針對(duì)性、邏輯性、規(guī)范性，遵行評(píng)判說 理原則，達(dá)到有理有據(jù)，以理服人的效果。三是各級(jí)司法行政部門要 加強(qiáng)對(duì)各調(diào)委會(huì)的檢查和指導(dǎo)，避免調(diào)解糾紛違反程序，調(diào)解協(xié)議書 說理不清、表達(dá)不充分，制作要件殘缺等問題的發(fā)生。區(qū)級(jí)司法行政 機(jī)關(guān)可探索性建立疑難案件指導(dǎo)小組， 在調(diào)解復(fù)雜疑難案件時(shí)，及時(shí) 為基層人民調(diào)解組織提供必要的法律指導(dǎo)， 不斷提高人民調(diào)解工作的 規(guī)范化、制度化、法制化水平。（五）抓好調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障人民調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)是人民調(diào)解工作質(zhì)量、 效果以及

12、人民調(diào)解 工作發(fā)展的決定性因素，因此需要有一批具有較高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和 文化水平、年富力強(qiáng)的人員加入到人民調(diào)解隊(duì)伍中。 各級(jí)司法行政部 門要積極爭(zhēng)取各級(jí)黨委政府的支持，力爭(zhēng)把人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)預(yù) 算，確保人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，切實(shí)解決制約人民調(diào)解事業(yè)發(fā)展的瓶 頸工程。把一些具備較高法律水平和有豐富調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的同志吸收 到人民調(diào)解員隊(duì)伍中來，逐漸改變?nèi)嗣裾{(diào)解員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏老， 法 律知識(shí)相對(duì)較弱的狀況。同時(shí)盡量避免交叉兼職，努力提高人民調(diào)解 員福利待遇，可通過開展區(qū)級(jí)首席人民調(diào)解員評(píng)選活動(dòng)并給予每月一 定的補(bǔ)貼等形式，激發(fā)人民調(diào)解員學(xué)法律、比業(yè)務(wù)的積極性，確保隊(duì) 伍的專業(yè)性和相對(duì)穩(wěn)定性。三、

13、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解工作的建議（一）調(diào)解普法相結(jié)合，標(biāo)本兼治。 調(diào)處已發(fā)生的矛盾和糾紛，只是調(diào)解工作的治“標(biāo)”，更重 要的治“本”工作則要通過大力開展普法宣傳工作，抓好公民的普 法學(xué)習(xí)教育來提高群眾學(xué)法、知法、用法、守法的自覺性，從 而更加有效的減少矛盾糾紛的發(fā)生。（二）建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷推進(jìn)人民調(diào)解工作。 隨著基層矛盾糾紛日益增多和復(fù)雜，單靠各級(jí)人民調(diào)解組織的 力量，難以完成把各類矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)亍⒔鉀Q在基層、解決在萌 芽狀態(tài)的重要任務(wù)， 很多跨地區(qū)、 跨部門的矛盾糾紛需要相關(guān)部門共 同協(xié)調(diào)配合解決。 因此迫切需要建立健全各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥， 紀(jì) 檢、信訪、綜治、公安、法院及相關(guān)部門單位參與的矛盾糾紛聯(lián)調(diào)機(jī) 制，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，相互協(xié)作，統(tǒng)一受理、調(diào)處轄區(qū)內(nèi)的矛盾 糾紛，把人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解做到有機(jī)結(jié)