PPP“物有所值評(píng)價(jià)解析

1、PPP“物有所值”評(píng)價(jià)解析任新建近一年來(lái)，在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)政策文件的積極推動(dòng)下， PPP的浪潮席卷全國(guó)，各省市熱情高漲，短期之內(nèi)推出了多達(dá)幾萬(wàn)億元的投資項(xiàng)目。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也對(duì)實(shí)施 PPP項(xiàng)目設(shè)定了一些條件。如財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作模式操作指南就對(duì) PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等全過(guò)程提出了具體意見(jiàn)。其中，第八、九條規(guī)定，財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展 物有所值評(píng)價(jià) 工作，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)；通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)也提出，為提高工作效率，可會(huì)同相關(guān)部門(mén)

2、建立 PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、 PPP 模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估，確?！拔镉兴怠薄彶榻Y(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。根據(jù)最近的公開(kāi)報(bào)道，湖北省香溪長(zhǎng)江公路大橋項(xiàng)目順利通過(guò)省財(cái)政廳、省交通廳組織的“物有所值” 專(zhuān)家組投資評(píng)價(jià)， 成為該省首個(gè)通過(guò) “物有所值” 評(píng)價(jià)的 PPP項(xiàng)目。該評(píng)價(jià)主要從直觀上的性?xún)r(jià)比是否最高， 全生命周期來(lái)衡量的價(jià)格是否最優(yōu)， 綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益考慮的性?xún)r(jià)比是否最高三個(gè)層面進(jìn)行評(píng)估。筆者對(duì)該評(píng)價(jià)非常感興趣，盡管帶有很多疑問(wèn)（例如，是采用定性還是定量評(píng)價(jià)？評(píng)價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是什么？具體步驟和程序有哪些

3、？是否考慮多個(gè)階段開(kāi)展評(píng)價(jià)？如果采用定量評(píng)價(jià)，如何測(cè)算公共部門(mén)比較值和確定折現(xiàn)率？等等） , 但由于無(wú)法獲得更多細(xì)節(jié)信息，故難以做出詳細(xì)評(píng)論。希望借此為由，對(duì) PPP項(xiàng)目如何開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)談些學(xué)習(xí)體會(huì)和看法。物有所值，系從英文名稱(chēng) Value for Money （ VFM）翻譯而來(lái)，根據(jù)操作指南，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所獲得的長(zhǎng)期最大利益。用老百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的白話(huà)來(lái)說(shuō)，就意味著少花錢(qián)、多辦事、辦好事。顯然，物有所值是一個(gè)比較的概念，也就是說(shuō)，值不值是通過(guò)事先預(yù)設(shè)的某個(gè)（些）主觀或客觀的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量對(duì)比后得出的帶有明確傾向性的結(jié)論，即要么達(dá)到同樣的目的所需要的投入更少，要么同樣的投入可以

4、獲得更多的產(chǎn)出（包括數(shù)量和質(zhì)量）。但在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中，一般是假定未來(lái)產(chǎn)出是相同的，換算為比較不同模式下的政府支出成本的凈現(xiàn)值大小。物有所值的關(guān)鍵要素有哪些？世界銀行、歐洲 PPP專(zhuān)業(yè)中心、英國(guó)財(cái)政部、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心等機(jī)構(gòu)各自在其參考指南或政策框架中提出了一些具體因素。筆者通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，其中有一些是普遍關(guān)注的共性因素，比如關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的管理（按照各自專(zhuān)業(yè)能力進(jìn)行最優(yōu)化的風(fēng)險(xiǎn)分配）、基于全生命周期的成本考量、詳細(xì)明確或可測(cè)量的產(chǎn)出、與項(xiàng)目?jī)r(jià)值相稱(chēng)的費(fèi)用支出 （即準(zhǔn)備和采購(gòu)等方面的費(fèi)用占項(xiàng)目總成本的比例不能過(guò)大）、鼓勵(lì)提高資產(chǎn)利用率等等。此外，還有一些因素如績(jī)效考核和激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制、保持 PPP 合

5、同的靈活性、適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制、鼓勵(lì)創(chuàng)新等也分別被不同的機(jī)構(gòu)所看重?？v觀各國(guó)和地區(qū)開(kāi)展的物有所值評(píng)價(jià)，按照能否或是否適宜貨幣化衡量，分為定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)。目前來(lái)看，定性評(píng)價(jià)還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要是通過(guò)回答一系列問(wèn)題（需要事先設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)因子并列出問(wèn)題清單）進(jìn)行主觀分析和綜合評(píng)判。定量評(píng)價(jià)則相對(duì)客觀，也具有更加明確的步驟和程序，主要是通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式的凈成本現(xiàn)值（即公共部門(mén)比較值， PSC）進(jìn)行比較然后得出結(jié)論。不同階段 PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值計(jì)算方法是不一樣的。在項(xiàng)目決策階段， 由于實(shí)際成本未知通常采用影子報(bào)價(jià)（ ShadowBi

6、d ）。而在采購(gòu)階段，則為社會(huì)資本實(shí)際報(bào)價(jià)和政府承擔(dān)自留風(fēng)險(xiǎn)的成本加總之和。相對(duì)來(lái)說(shuō)， PSC的確定尤為關(guān)鍵。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)， PSC一般由基本 PSC（包括基本成本和融資成本）、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（包括可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本）、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值等幾部分構(gòu)成。其中，基本 PSC較為容易計(jì)算，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值則較難確定。一方面，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例劃分具有一定的科學(xué)性和藝術(shù)性，政府向社會(huì)資本方過(guò)高或過(guò)低地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)都是不合適和不可取的?；镜脑瓌t是，不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由能夠更加有效控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)，而且風(fēng)險(xiǎn)與收益要對(duì)等。通常來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險(xiǎn)

7、由政府承擔(dān)，而不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方分擔(dān)。另一方面，之所以考慮競(jìng)爭(zhēng)性調(diào)整，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)政府采購(gòu)模式下政府往往依托體制機(jī)制獲得某些相對(duì)優(yōu)勢(shì)，如可以減免稅費(fèi)、免費(fèi)或廉價(jià)獲取某些資源以及特殊的監(jiān)管待遇等等，因此有必要把這些隱性的成本節(jié)約重新加入進(jìn)來(lái)以體現(xiàn)可比性。當(dāng)然，如果在某些方面體現(xiàn)為相對(duì)劣勢(shì)，則應(yīng)該從 PSC中抵扣掉。此外，折現(xiàn)率的選擇（主要包括資本的社會(huì)機(jī)會(huì)成本、社會(huì)時(shí)間偏好折現(xiàn)率、資本資產(chǎn)定價(jià)模型折現(xiàn)率、 無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率等）對(duì)物有所值評(píng)價(jià)的結(jié)果也有很大影響。 在實(shí)踐中，不同國(guó)家傾向于選擇不同的折現(xiàn)率，如英國(guó)財(cái)政部建議采用社會(huì)時(shí)間偏好折現(xiàn)率，而澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心則在政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的情況下，建議采用無(wú)

8、風(fēng)險(xiǎn)利率作為折現(xiàn)率。如果公共部門(mén)比較值大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則意味著政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式成本更高， 選擇社會(huì)資本是劃算的， 而且差值越大， 則越應(yīng)該采用PPP模式。反之，亦然。如果出現(xiàn)二者基本接近或相當(dāng)?shù)那闆r，也就是說(shuō)采用 PPP模式處于可用可不用的臨界點(diǎn)時(shí)，則應(yīng)該側(cè)重定性評(píng)價(jià)進(jìn)行選擇。對(duì)我國(guó)而言，如果從推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、釋放民間資本活力、提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平以及確保民眾盡早享受社會(huì)公共服務(wù)等更大的視角去考量，建議政府應(yīng)該傾向于采用 PPP模式。由上可以看出，物有所值的定量評(píng)價(jià)需要開(kāi)展大量復(fù)雜和耗時(shí)耗力的工作，而能否順利開(kāi)展還取決于是否存在完善齊全的數(shù)據(jù)庫(kù)（如各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率）

9、和其他基礎(chǔ)資料。進(jìn)一步說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整計(jì)算過(guò)程中政府的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)和監(jiān)管成本更是難以貨幣化和量化。顯然，如果基礎(chǔ)條件不太具備，強(qiáng)行推行定量評(píng)價(jià)，可能帶來(lái)較大誤差，甚至帶來(lái)決策錯(cuò)誤。因此，盡管物有所值定量評(píng)價(jià)是一個(gè)很好的工具，但最近也有不少業(yè)內(nèi)專(zhuān)家呼吁，在實(shí)踐中并不符合我國(guó)當(dāng)下階段的國(guó)情，應(yīng)待各方面條件成熟以后，再全面推行定量評(píng)價(jià)。當(dāng)然，兩大部委對(duì)推行PPP項(xiàng)目過(guò)程中物有所值評(píng)價(jià)的規(guī)定并不十分嚴(yán)格，為地方實(shí)際操作留有了一定余地。如財(cái)政部指出，定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展。國(guó)家發(fā)改委則提出，審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)（顯然并非唯一依據(jù)）。實(shí)際上，從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，物有所值評(píng)價(jià)并非只做一

10、次，通常在不同的階段開(kāi)展相應(yīng)的評(píng)價(jià)，且目的和功能各有側(cè)重，所選方法和程序也不一樣。如愛(ài)爾蘭規(guī)定 PPP采購(gòu)過(guò)程中要進(jìn)行四次物有所值評(píng)價(jià)，分別在項(xiàng)目詳細(xì)評(píng)估時(shí)、編制項(xiàng)目產(chǎn)品 / 服務(wù)產(chǎn)出說(shuō)明時(shí)、對(duì)社會(huì)資本響應(yīng)文件進(jìn)行評(píng)審時(shí)、簽訂項(xiàng)目合同時(shí)進(jìn)行。另外，在合同結(jié)束后、財(cái)務(wù)結(jié)算前還可以進(jìn)行物有所值檢驗(yàn)。英國(guó)財(cái)政部則在推行私人融資計(jì)劃時(shí)，要求在項(xiàng)目群層級(jí)（行業(yè)主管部門(mén)各自制定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目群規(guī)劃）、項(xiàng)目層級(jí)、采購(gòu)層級(jí)三個(gè)階段分別開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)。印度財(cái)政部則要求在 PPP實(shí)施過(guò)程中分別在可行性研究階段和采購(gòu)階段進(jìn)行兩次物有所值評(píng)價(jià)。綜合來(lái)看，隨著信息和數(shù)據(jù)的不斷積累和完善，很多國(guó)家通常在項(xiàng)目早期開(kāi)展定性評(píng)價(jià)而后期開(kāi)展定量評(píng)價(jià)。開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)還有一個(gè)悖論性的問(wèn)題需要考慮。一個(gè)項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，則意味著此項(xiàng)目難以實(shí)施或被迫推遲。如果此項(xiàng)目民眾需求迫切而政府當(dāng)前財(cái)力無(wú)法承擔(dān)，盡管從物有所值評(píng)價(jià)角度來(lái)看采用PPP模式可能從經(jīng)濟(jì)上是不劃算的，但是考慮到項(xiàng)目提早實(shí)施給廣大民眾帶來(lái)的社會(huì)效益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于PPP模式引致的成本增加，綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益及其時(shí)間價(jià)值衡量，采用 PPP模式推動(dòng)此類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)仍是可行和必要的?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)推進(jìn) PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)需要有一個(gè)逐步完善和不斷積累經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，既不可操之過(guò)急，也不能知難而退。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)借鑒參