財(cái)政學(xué)串講PPT課件

1、三、政府預(yù)算的組成三、政府預(yù)算的組成政府預(yù)算一般由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。政府預(yù)算組成體系是按一級(jí)政府設(shè)立一級(jí)預(yù)算的原則建立。公開(kāi)性可靠性完整性統(tǒng)一性年度性四、政府預(yù)算原則這五項(xiàng)構(gòu)成了政府預(yù)算的一般性原則第1頁(yè)/共58頁(yè)一、控制性的宏觀財(cái)政約束一、控制性的宏觀財(cái)政約束p面對(duì)日益膨脹的財(cái)政壓力，OECD國(guó)家普遍出臺(tái)了這樣一種舉措通過(guò)制定一個(gè)控制預(yù)算的宏觀財(cái)政規(guī)則，進(jìn)而對(duì)財(cái)政的收入、支出乃至赤字提供一種硬性約束。p這種約束要么是一種絕對(duì)值變量（如剔除預(yù)期物價(jià)水平變動(dòng)后的實(shí)際水平，或者是增長(zhǎng)額度），要么是一種相對(duì)指標(biāo)財(cái)政赤字占GNP比重。p1975年，加拿大率先實(shí)施了這種壓縮性的宏觀財(cái)政約束。在一份

2、關(guān)于通貨膨脹的政府白皮書(shū)中，宣稱(chēng)“that the trend of total spending by all governments should not rise more quickly than the trend of the Gross National Product.”第2頁(yè)/共58頁(yè) 1982年，有10多個(gè)OECD國(guó)家出臺(tái)了針對(duì)支出和赤字水平的削減目標(biāo)，有些國(guó)家是根據(jù)赤字水平占GNP比重來(lái)進(jìn)行約束，并且尺度巨大。日本要求將赤字水平從GNP占比5.3%降到1.9%，比利時(shí)則要求GNP占比削減至7%。 另一些國(guó)家則是通過(guò)控制公共支出的實(shí)際增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)削減赤字。芬蘭宣布政府消費(fèi)的增

3、長(zhǎng)幅度將會(huì)比GDP增幅低1個(gè)百分點(diǎn)；英國(guó)計(jì)劃把公共支出從GDP占比45%削減至41%；而德國(guó)則要求每年的公共支出增長(zhǎng)率低于4%。隨后，第3頁(yè)/共58頁(yè)當(dāng)然，也有些許變革當(dāng)然，也有些許變革 70年代后期，荷蘭調(diào)整了這一思路放棄將支出增長(zhǎng)掛載在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，而是“不管政權(quán)交替，要求總體的國(guó)民負(fù)擔(dān)（包含稅收，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以及其他一些費(fèi)用支出）占凈國(guó)民收入的比重需要保持不變，通過(guò)這種持續(xù)的策略以大幅削減赤字，并削減公共開(kāi)支的增長(zhǎng)?！钡?頁(yè)/共58頁(yè)二、宏觀財(cái)政約束的組織與協(xié)調(diào)二、宏觀財(cái)政約束的組織與協(xié)調(diào)p 澳大利亞：以三年為一個(gè)周期進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，包括對(duì)正進(jìn)行項(xiàng)目的未來(lái)成本變動(dòng)情況，以及提交給內(nèi)閣的對(duì)

4、未來(lái)預(yù)算的展望。財(cái)政部門(mén)會(huì)準(zhǔn)備相應(yīng)報(bào)告，該報(bào)告顯示現(xiàn)有政策的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，并提請(qǐng)注意可能的削減或增撥。p 加拿大：在內(nèi)閣委員會(huì)高級(jí)部長(zhǎng)間展開(kāi)的關(guān)于優(yōu)先事項(xiàng)和規(guī)劃的年度務(wù)虛會(huì)形式下進(jìn)行。通常，這種會(huì)議會(huì)分為兩個(gè)階段，在第一階段，部長(zhǎng)們會(huì)討論一些框架性問(wèn)題，如財(cái)政收入預(yù)測(cè)，不同支出項(xiàng)目的參考水平（基線(xiàn)），以及其他宏觀問(wèn)題。會(huì)后，財(cái)政部長(zhǎng)為每個(gè)領(lǐng)域擬定具體預(yù)算建議。在第二階段，則會(huì)對(duì)這些建議展開(kāi)討論。第5頁(yè)/共58頁(yè)在丹麥和德國(guó)，在丹麥和德國(guó)， 丹麥：在為預(yù)算準(zhǔn)備所做的準(zhǔn)備階段，政府會(huì)把支出目標(biāo)的初步政策提交給議會(huì)。 德國(guó)：聯(lián)合各方進(jìn)行討論，并在所謂“財(cái)政內(nèi)閣”（由財(cái)政，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部門(mén)組成）或整個(gè)內(nèi)

5、閣的組織與協(xié)調(diào)形式下進(jìn)行審議和決策，也涉及兩個(gè)階段。在第一階段，確定諸如凈借款，支出增長(zhǎng)，總支出和其他財(cái)政目標(biāo)這樣的“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”（corner data）；在第二階段，支出部門(mén)據(jù)此制定各自的預(yù)算草案。第6頁(yè)/共58頁(yè)在愛(ài)爾蘭、日本和瑞典，在愛(ài)爾蘭、日本和瑞典， 愛(ài)爾蘭：制定一個(gè)中立（不隨政策變化）的基準(zhǔn)，用以設(shè)立預(yù)算目標(biāo)。這一估計(jì)值會(huì)在距離預(yù)算提交日期兩月前就會(huì)公布，以便參照?qǐng)?zhí)行。 日本：實(shí)施要求部門(mén)削減支出水平的嚴(yán)格上限（strict ceilings），即在前期階段，議會(huì)會(huì)制定支出指導(dǎo)(spending guidelines)，并要求部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)候嚴(yán)格執(zhí)行。 瑞典：跨預(yù)算年度的多年概算

6、(multiyear budget estimates)在正常預(yù)算開(kāi)始前六個(gè)月就會(huì)發(fā)布。由議會(huì)審議過(guò)的這個(gè)框架，會(huì)實(shí)質(zhì)性的對(duì)各部門(mén)的預(yù)算進(jìn)行指導(dǎo)。第7頁(yè)/共58頁(yè)二二、背景：新公共管理運(yùn)動(dòng)與政府再背景：新公共管理運(yùn)動(dòng)與政府再造造p 過(guò)去二十年來(lái)，世界各國(guó)不斷推行政府再造改革運(yùn)動(dòng)。各國(guó)推行的行政革新林林總總，例如，美國(guó)成立全國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)(National Performance Review, NPR)；英國(guó)提倡續(xù)階計(jì)劃(Next-step Program)、服務(wù)品質(zhì)競(jìng)賽(Service Quality Competition)、解除管制(Deregulation Initiation)；德

7、國(guó)實(shí)行行政彈性工時(shí)(Administrative Flexible Time)；加拿大出臺(tái)行政改革白皮書(shū)、澳大利亞和新西蘭實(shí)施“行政文化重塑運(yùn)動(dòng)”，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)提出“政府再造綱領(lǐng)”。p 伴隨這一波政府再造改革運(yùn)動(dòng)，全球主要工業(yè)化國(guó)家都在推行企業(yè)化預(yù)算制度。第8頁(yè)/共58頁(yè)p 通過(guò)引進(jìn)企業(yè)化預(yù)算的概念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算制度應(yīng)配合政府再造的總目標(biāo)、行動(dòng)方針及推動(dòng)策略進(jìn)行改革。p 近若干年來(lái)，政府對(duì)預(yù)算赤字的控制、預(yù)算執(zhí)行的彈性化、預(yù)算資源配置的合理化、中期計(jì)劃預(yù)算的規(guī)劃等，都已逐步實(shí)行。p 其直觀目的是希望在政府預(yù)算中引進(jìn)企業(yè)精神，以期政府以最少成本，獲得最大效益，紓解各國(guó)財(cái)政赤字困境，提高施政滿(mǎn)意度，穩(wěn)

8、固政權(quán)的正當(dāng)性與合法性。第9頁(yè)/共58頁(yè)三、美國(guó)政府再造及預(yù)算改革三、美國(guó)政府再造及預(yù)算改革回顧美國(guó)聯(lián)邦及州政府關(guān)于政府再造及預(yù)算改革的文獻(xiàn)，預(yù)算改革包含下列各項(xiàng)： 以“結(jié)果”(result)及“任務(wù)”(mission)為導(dǎo)向的預(yù)算，而非以“投入”(input)或“過(guò)程”(process)為導(dǎo)向的預(yù)算。因而建立可衡量的目標(biāo)(measurable objectives)及績(jī)效指標(biāo)（performance indicators)是預(yù)算主管部門(mén)的核心職責(zé)。 授權(quán)公務(wù)人員以最有效方式達(dá)成任務(wù) 彈性預(yù)算及預(yù)算科目的合并使預(yù)算部門(mén)更有效運(yùn)用資源，并將未用盡的預(yù)算資源結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度。 建立誘因制度以確保預(yù)算

9、信息的公開(kāi)與透明第10頁(yè)/共58頁(yè)具體做法：具體做法：政府再造下的預(yù)算改革內(nèi)涵政府再造下的預(yù)算改革內(nèi)涵相關(guān)具體做法相關(guān)具體做法結(jié)果、任務(wù)導(dǎo)向；可衡量目標(biāo)；績(jī)效指標(biāo)制定績(jī)效指標(biāo)，實(shí)行績(jī)效預(yù)算；中長(zhǎng)期預(yù)算授權(quán)公務(wù)人員以最有效方式達(dá)成任務(wù)選擇性方案評(píng)估；彈性預(yù)算彈性預(yù)算；預(yù)算保留彈性預(yù)算；支出轉(zhuǎn)移規(guī)定；概算上限；節(jié)流分享誘因機(jī)制重視預(yù)算信息的公開(kāi)與透明第11頁(yè)/共58頁(yè)四、制定績(jī)效指標(biāo)、實(shí)行績(jī)效預(yù)四、制定績(jī)效指標(biāo)、實(shí)行績(jī)效預(yù)算算Jordan與Hackbart（1999）認(rèn)為1990年代以來(lái)的績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)，是以重視成果與課責(zé)取向，而非以往重視投入、成本、工作量的績(jī)效概念。其對(duì)美國(guó)50州的行政機(jī)關(guān)（包括

10、州預(yù)算局及預(yù)算部門(mén)等）于1997年以問(wèn)卷形式調(diào)查了績(jī)效預(yù)算情況，問(wèn)卷調(diào)查中分績(jī)效預(yù)算（Performance Budgeting）與績(jī)效撥款（Performance Funding）兩類(lèi)?？?jī)效預(yù)算是指準(zhǔn)備預(yù)算文件及訂出績(jī)效衡量指標(biāo)（performance measures）的過(guò)程；而績(jī)效撥款是指根據(jù)預(yù)算中績(jī)效衡量指標(biāo)作為撥款分配百分比的依據(jù)。結(jié)果顯示，使用績(jī)效預(yù)算的有34個(gè)州，運(yùn)用績(jī)效基金的有13州，訂出績(jī)效衡量指標(biāo)的有42州。第12頁(yè)/共58頁(yè)五、中長(zhǎng)期預(yù)算框架五、中長(zhǎng)期預(yù)算框架中長(zhǎng)程預(yù)算規(guī)劃是預(yù)算改革的重點(diǎn)之一，美國(guó)稅務(wù)人員聯(lián)盟(Federation of Tax Administrato

11、rs, FTA)于1991年的問(wèn)卷結(jié)果指出有24州實(shí)行了五年期的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)(Alt, 1993)。紐約州州長(zhǎng)及紐約州參眾兩院于1998年聯(lián)合發(fā)表的預(yù)算改革中提到紐約州應(yīng)走向長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，除了需有年度的平衡預(yù)算之外，還需要注重長(zhǎng)期收支平衡（long-term structural balance）。另外，之前所提的績(jī)效指標(biāo)也是長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃的一個(gè)重要要素(Jordan and Hackbart, 1999)，使長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃亦能達(dá)成績(jī)效預(yù)算的目的。路易斯安那州自1989年開(kāi)始試行這一做法，要求績(jī)效指標(biāo)需在四年為周期的范圍內(nèi)進(jìn)行制定。第13頁(yè)/共58頁(yè)六、選擇性方案評(píng)估六、選擇性方案評(píng)估p傳統(tǒng)預(yù)算編列過(guò)

12、程要求預(yù)算編制者每年逐一針對(duì)政府所有方案進(jìn)行評(píng)估，制造出大量劣質(zhì)信息，在預(yù)算決策過(guò)程中的效率較低（CBO, 1993; Clynch, 1994; Connelly and Thompkins, 1989; GAO, 1993; Lauth, 1978; 1985)。p美國(guó)聯(lián)邦“會(huì)計(jì)總署”(GAO; General Accounting Office)改變傳統(tǒng)的全面性方案評(píng)估為選擇性方案評(píng)估，“會(huì)計(jì)總署”成立于1921年，隸屬于國(guó)會(huì)下的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審計(jì)工作，稽核行政部門(mén)財(cái)政收支、預(yù)算執(zhí)行之外，也協(xié)助國(guó)會(huì)對(duì)行政部門(mén)的施政方案進(jìn)行評(píng)估工作，“會(huì)計(jì)總署”可算得上是從事選擇性方案評(píng)估的典范，其“

13、啟智方案評(píng)估報(bào)告”(Head Start Program Evaluation Report)更是常被引用與討論(GAO, 1988; Johnston, 1986; Mosher, 1984)。第14頁(yè)/共58頁(yè)p 喬治亞州及佛羅里達(dá)州亦采用選擇性方案評(píng)估（Yu, 1999），于1993年通過(guò)“預(yù)算課責(zé)與規(guī)劃法”（Budget Accountability and Planning Act），州政府“規(guī)劃暨預(yù)算局”（Office of Planning and Budgeting ）下增設(shè)“方案及行政評(píng)估處”（Division of Program Evaluation and Admini

14、strative Review），與州議會(huì)轄下的審計(jì)部（Department of Audit）合作，應(yīng)議長(zhǎng)之要求針對(duì)少數(shù)被選定之重要政府施政方案進(jìn)行評(píng)估。的。p 此外，佛羅里達(dá)州于1994年所通過(guò)的政府績(jī)效與課責(zé)法（Government Performance and Accountability Act），也在審計(jì)長(zhǎng)辦公室（Office of Audit General）下增設(shè)“方案政策分析與政府課責(zé)局”（Office of Program Policy Analysis and Government Accountability），以協(xié)助進(jìn)行選擇性方案評(píng)估。第15頁(yè)/共58頁(yè)七、彈性預(yù)算

15、七、彈性預(yù)算p 企業(yè)化預(yù)算制度下，不再如傳統(tǒng)預(yù)算那樣進(jìn)行逐項(xiàng)支出控制，各機(jī)關(guān)有較大的預(yù)算自主權(quán)，各機(jī)關(guān)管理者可依其專(zhuān)業(yè)決定支出的運(yùn)用，預(yù)算科目間的流用有相當(dāng)大的彈性，甚者，不同計(jì)劃間的經(jīng)費(fèi)流動(dòng)使用也是被允許的。p 學(xué)者Lynch & Lynch(1996)認(rèn)為企業(yè)化預(yù)算制度給各機(jī)關(guān)管理者較大的預(yù)算彈性，不僅可應(yīng)付突發(fā)狀況或瞬息萬(wàn)變的環(huán)境，也可更好滿(mǎn)足公眾需求。然而，預(yù)算科目間或計(jì)劃間的經(jīng)費(fèi)流用，有時(shí)亦產(chǎn)生預(yù)算監(jiān)督的困難，難以推究各科目、各計(jì)劃于預(yù)算編列時(shí)是否審慎規(guī)劃與執(zhí)行。第16頁(yè)/共58頁(yè)八、支出移轉(zhuǎn)規(guī)定八、支出移轉(zhuǎn)規(guī)定支出轉(zhuǎn)移規(guī)定是為了紓解漸增預(yù)算所帶來(lái)的問(wèn)題，美國(guó)喬治亞州于預(yù)算改

16、革中提出了支出移轉(zhuǎn)（redirection）的規(guī)定，強(qiáng)制要求各機(jī)關(guān)在編列概算時(shí)必須從去年的法定預(yù)算中，至少找出百分之五過(guò)時(shí)的、無(wú)效的、較不重要的支出項(xiàng)目，列為“支出移轉(zhuǎn)基金”（redirected funds），并提出建議，設(shè)法將這一資金用在更合宜、有效與重要的項(xiàng)目上（余致力等,2000）。這一機(jī)制設(shè)計(jì)與選擇性方案評(píng)估結(jié)合在一起，試圖塑造一種政府預(yù)算項(xiàng)目中的末位淘汰機(jī)制。第17頁(yè)/共58頁(yè)例如，例如，p美國(guó)布什總統(tǒng)政府期間針對(duì)2002年預(yù)算中的州與聯(lián)邦協(xié)力計(jì)劃(state-federal partnership programs)，提出削減沒(méi)被其他機(jī)關(guān)要求的“一次性經(jīng)費(fèi)”（one-time s

17、pending）以及充作特定用途的基金（earmarked funds），轉(zhuǎn)而將節(jié)省下來(lái)的2500萬(wàn)美元用于教育計(jì)劃，這可增加5.9%的教育經(jīng)費(fèi)。p此外，美國(guó)各州議院全國(guó)會(huì)議（National Conference of State Legislatures）也要求總統(tǒng)于2002年預(yù)算中削減對(duì)“州凈水循環(huán)基金”（Clean Water State Revolving Fund）補(bǔ)助款4億9千7百萬(wàn)，轉(zhuǎn)而支持“排水溝超量控制基金”（Sewer Overflow Control Fund），這些都是移轉(zhuǎn)支出的個(gè)案。第18頁(yè)/共58頁(yè)九、預(yù)算上限九、預(yù)算上限p為解決各部門(mén)在提出概算過(guò)程中使用策略行為

18、與機(jī)會(huì)主義做法，喬治亞州在1996年由州長(zhǎng)以行政命令規(guī)定，各機(jī)關(guān)籌編預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性支出的增長(zhǎng)比例不得超過(guò)預(yù)估歲入增長(zhǎng)的百分比的上限（Cap on Agency Request Levels）。p此舉是為達(dá)成財(cái)務(wù)、管理及政治的目的而提出。由財(cái)務(wù)方面來(lái)看，機(jī)關(guān)預(yù)算要求上限可使各機(jī)關(guān)減少過(guò)度浮編預(yù)算；由管理層面來(lái)看，機(jī)關(guān)預(yù)算要求上限可使各機(jī)關(guān)重新思考哪些計(jì)劃是有用的，刪除或縮小較沒(méi)有用的計(jì)劃；由政治的目的而言，機(jī)關(guān)預(yù)算要求上限可從州長(zhǎng)轉(zhuǎn)移部分的“政治指責(zé)”（political heat）至各機(jī)關(guān)，各預(yù)算部門(mén)再也不能直接告訴選民或顧客說(shuō):“我們要求預(yù)算，但州長(zhǎng)刪除此計(jì)劃的預(yù)算。”（余致力等,2001）。

19、第19頁(yè)/共58頁(yè)十、節(jié)流分享十、節(jié)流分享p 在傳統(tǒng)的預(yù)算制度下，當(dāng)某機(jī)關(guān)或某單位主管節(jié)省下一筆預(yù)算時(shí)，不但今年將失去這筆預(yù)算，而且會(huì)受到預(yù)算浮編或執(zhí)行不力的責(zé)難，并于明年預(yù)算編審中遭到刪減，因此，追求績(jī)效、節(jié)省預(yù)算成為許多政府在九年代預(yù)算改革的重點(diǎn)。p 加州州政府于1993年通過(guò)“績(jī)效與成果法”(the Performance and Results Act)，其中訂有“節(jié)流分享”(gain-sharing)條款，規(guī)定各機(jī)關(guān)如因有創(chuàng)新求變的作為而得以節(jié)省財(cái)政支出，其中50%由該機(jī)關(guān)留用，投資于原施政方案。第20頁(yè)/共58頁(yè)節(jié)流分享的運(yùn)用非常普遍，又如節(jié)流分享的運(yùn)用非常普遍，又如p佛羅里達(dá)州政

20、府于1994年通過(guò)“政府績(jī)效與課責(zé)法”（Government Performance and Accountability Act），規(guī)定各機(jī)關(guān)如能節(jié)省支出，則該機(jī)關(guān)有權(quán)將節(jié)省支出額的50%用于員工獎(jiǎng)金、員工培訓(xùn)或相關(guān)領(lǐng)域。 p伊利諾伊州設(shè)立了“州政府員工建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法”及委員會(huì)，鼓勵(lì)員工提出建議。當(dāng)員工對(duì)政府的運(yùn)作提出具體可行且得以節(jié)省開(kāi)支的建議時(shí)，依建議貢獻(xiàn)大小，可獲得1元至500不等的獎(jiǎng)金。p喬治亞州1993年通過(guò)的“預(yù)算課責(zé)與規(guī)劃法”（Budget Accountability and Planning Act）規(guī)定各機(jī)關(guān)所能節(jié)省的預(yù)算支出中，有50%可由該機(jī)關(guān)視需求自由支配使用。這種種

21、機(jī)制都是希望以節(jié)省預(yù)算取代消化預(yù)算的情況。第21頁(yè)/共58頁(yè)十一、預(yù)算信息的公開(kāi)化與透明化十一、預(yù)算信息的公開(kāi)化與透明化p 許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)了預(yù)算信息公開(kāi)化及透明化對(duì)在預(yù)算改革中的作用。信息公開(kāi)可降低信息不對(duì)稱(chēng)所產(chǎn)生的財(cái)政幻覺(jué)。以往，預(yù)算的表達(dá)過(guò)于繁雜，使得許多社會(huì)大眾看不懂預(yù)算報(bào)告，或理解深?yuàn)W內(nèi)容。 p 在美國(guó)這一波預(yù)算改革潮流中，預(yù)算表達(dá)便于讀者閱讀理解（Budget Presentation User Friendliness）亦是改革的重點(diǎn)之一。Melkers與Willoughby(1998)指出擁有公開(kāi)且具公信力的信息來(lái)源，行政部門(mén)上下、平行機(jī)關(guān)才能充分溝通、協(xié)調(diào)，立法部門(mén)與社會(huì)大眾方能

22、據(jù)以監(jiān)督行政部門(mén)并了解政府的施政作為。第22頁(yè)/共58頁(yè)在實(shí)踐中，在實(shí)踐中，p紐約州州長(zhǎng)及紐約州參眾兩院于1998年聯(lián)合發(fā)表的預(yù)算改革中亦提到預(yù)算的表達(dá)方式應(yīng)盡量簡(jiǎn)單且淺顯易懂，使民眾及所有民意代表都可了解。 p美國(guó)聯(lián)邦與州政府預(yù)算過(guò)程中的各階段，行政與立法部門(mén)的預(yù)算人員經(jīng)常需要出席法案審理或相關(guān)公聽(tīng)會(huì)作證或辯護(hù)，向議會(huì)或社會(huì)大眾說(shuō)明預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容 。p此外，聯(lián)邦與州政府的預(yù)算書(shū)整個(gè)年度的支用與調(diào)整幾乎24小時(shí)呈現(xiàn)于網(wǎng)絡(luò)與各單位的計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)，任何行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)或社會(huì)大眾都可隨時(shí)查看、詢(xún)問(wèn)相關(guān)信息，因而，信息的公開(kāi)有利于預(yù)算的使用與監(jiān)督，而簡(jiǎn)化預(yù)算的呈現(xiàn)，亦能便于讀者知悉預(yù)算內(nèi)容。第23頁(yè)

23、/共58頁(yè)中央和地方支出責(zé)任劃分的基本中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架框架責(zé)任歸屬支出項(xiàng)目中央國(guó)防、外交、外貿(mào)、金融和貨幣政策、管制地區(qū)間貿(mào)易中央、地方個(gè)人福利補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)、全國(guó)性交通地方、中央環(huán)境保護(hù)、工農(nóng)科研支持、教育地方地區(qū)性交通、衛(wèi)生、供水、下水道、垃圾處理、警察、消防、公園、娛樂(lè)設(shè)施第24頁(yè)/共58頁(yè)若干國(guó)家中央與地方之間稅種若干國(guó)家中央與地方之間稅種劃分劃分稅種美國(guó)加拿大德國(guó)日本關(guān)稅聯(lián)邦聯(lián)邦聯(lián)邦中央公司所得稅聯(lián)邦、州聯(lián)邦、省聯(lián)邦、州中央、地方個(gè)人所得稅聯(lián)邦、州、地方聯(lián)邦、省各邦中央、地方增值稅聯(lián)邦、省聯(lián)邦、州中央銷(xiāo)售稅州省中央、地方財(cái)產(chǎn)稅地方地方州、地方地方對(duì)用戶(hù)收費(fèi)各級(jí)各級(jí)各級(jí)

24、各級(jí)第25頁(yè)/共58頁(yè)政府轉(zhuǎn)移支付制度及其功能彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口彌補(bǔ)橫向財(cái)政缺口支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展彌補(bǔ)地區(qū)性公共物品轄區(qū)間的外部效應(yīng) 無(wú)條件的均衡撥款和專(zhuān)項(xiàng)撥款 政府間轉(zhuǎn)移支付制度第26頁(yè)/共58頁(yè)某地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付撥款=該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出標(biāo)準(zhǔn)收入某地區(qū)實(shí)際可得的轉(zhuǎn)移支付撥款= 中央實(shí)際可用于轉(zhuǎn)移支付的資金總額/各地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付相加的總額 某地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付撥款標(biāo)準(zhǔn)收入=該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)稅基標(biāo)準(zhǔn)稅率某地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出=該地區(qū)人口數(shù)全國(guó)人均標(biāo)準(zhǔn)支出水平 該地區(qū)的服務(wù)成本差異系數(shù)第27頁(yè)/共58頁(yè)若干國(guó)家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地若干國(guó)家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分配格局（方之間收支分配格局（% %

25、）國(guó)別轉(zhuǎn)移前中央收入的比重轉(zhuǎn)移后中央收入的比重中央支出的比重英國(guó)（1990年）897170美國(guó)（1990年）584249澳大利亞（1991年）715151加拿大（1989年）493134阿根廷（1989年）625753印度（1989年）684454印度尼西亞（1990年）908283第28頁(yè)/共58頁(yè)廣義廣義三、財(cái)政分權(quán)的經(jīng)典理論三、財(cái)政分權(quán)的經(jīng)典理論結(jié)合房產(chǎn)稅結(jié)合房產(chǎn)稅p 房產(chǎn)稅“受益稅”觀點(diǎn)。房產(chǎn)稅的受益稅觀點(diǎn)源自于西方主流財(cái)政分權(quán)理論。受益稅觀點(diǎn)認(rèn)為，房產(chǎn)稅本質(zhì)上是為公共服務(wù)籌資的一種稅收個(gè)體會(huì)在不同的轄區(qū)之間“用腳投票”以滿(mǎn)足對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，而房產(chǎn)稅則是對(duì)公共產(chǎn)品的付費(fèi)。Oate

26、s(1972)對(duì)Tiebout(1956)模型進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)研究，發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)稅和公共服務(wù)的差別能夠反應(yīng)在轄區(qū)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值上，“理性消費(fèi)者在選擇轄區(qū)居住時(shí)，將對(duì)地方公共服務(wù)的收益和稅收負(fù)擔(dān)的成本進(jìn)行權(quán)衡，他們將選擇收益減去成本之后的剩余（現(xiàn)值）最大的轄區(qū)居住”。第29頁(yè)/共58頁(yè)p理論研究和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，如果機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)，以保有環(huán)節(jié)的市值作為計(jì)稅依據(jù)的房產(chǎn)稅可以對(duì)地方政府提供一種正向激勵(lì)，從而有望形成一種良性循環(huán)式的政府治理機(jī)制住房資產(chǎn)價(jià)格差異的主要決定因素是地理位置，而地理位置的相對(duì)優(yōu)越性是由基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)模和功能，以及服務(wù)業(yè)及商業(yè)資本集聚程度決定，其中，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)對(duì)私人資本具有引致功

27、能，扮演著“先行投資”角色。p換言之，通過(guò)住房這一載體，教育、醫(yī)療、市政設(shè)施、公共交通等無(wú)不具有鮮明的資產(chǎn)保值增值功能，這種資產(chǎn)溢價(jià)由房產(chǎn)稅部分轉(zhuǎn)化為地方政府收入，通過(guò)稅收功能設(shè)計(jì)可以進(jìn)一步激勵(lì)地方政府改善公共產(chǎn)品和服務(wù)；而城市化的發(fā)展、城市的擴(kuò)容連同公共產(chǎn)品供給的改善，吸引私人資本跟進(jìn)和住房資產(chǎn)積累，這不僅可以從供給層面改善房產(chǎn)市場(chǎng)，調(diào)控房產(chǎn)價(jià)格虛高和房產(chǎn)市場(chǎng)紊亂，也保證了房產(chǎn)財(cái)政模式的可持續(xù)性。第30頁(yè)/共58頁(yè)p此時(shí)的Tiebout-Oates模型仍然有一個(gè)理論缺陷：不能防止“搭便車(chē)”行為的出現(xiàn)。窮人可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)較小的房產(chǎn)，繳納較少的財(cái)產(chǎn)稅來(lái)獲得富人才可以獲得的公共服務(wù)水平，Tiebou

28、t模型由“用腳投票”達(dá)到的均衡會(huì)被破壞。pHamilton(1975)將財(cái)產(chǎn)稅融資加入了Tiebout模型，找到了Tiebout-Oates模型不穩(wěn)定性的解決辦法。他增加了兩個(gè)假設(shè)。第一，地方政府通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅為公共服務(wù)籌集資金；第二，每個(gè)轄區(qū)都有分區(qū)(zoning)的限制，如果不消費(fèi)某一個(gè)最低數(shù)額住房，或者不繳納最低限額的財(cái)產(chǎn)稅，就無(wú)資格在本轄區(qū)居住，也就是說(shuō)地方政府可以制定約束性的財(cái)政分區(qū)規(guī)則，防止看重公共產(chǎn)品價(jià)值的家庭建造低于平均水平的住房。這兩個(gè)條件限制了個(gè)人的“搭便車(chē)”行為，使得地方公共產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)帕累托有效，財(cái)產(chǎn)稅成為地方公共服務(wù)的有效價(jià)格，Hamilton證明了“完全的資本化”使得財(cái)

29、產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)了受益稅功能。p這樣，Tiebout-Oates-Hamilton模型為地方政府是最有效率的治理層次提供了依據(jù)。后來(lái)的學(xué)者如Fischel(2001)對(duì)分區(qū)規(guī)則進(jìn)一步詮釋?zhuān)J(rèn)為只要滿(mǎn)足轄區(qū)、財(cái)政共同體和財(cái)政區(qū)劃(fiscal zoning)等效率條件，就能夠?qū)崿F(xiàn)蒂布特意義上的最優(yōu)格局。作為一種基于居民受益的使用者付費(fèi)，房產(chǎn)稅具有稅負(fù)公平性(Hamilton,1975)。第31頁(yè)/共58頁(yè)廣義廣義但是，這一理論學(xué)說(shuō)過(guò)去數(shù)十年中一直面臨很大爭(zhēng)議。反對(duì)觀點(diǎn)的核心思想是認(rèn)為房產(chǎn)稅只可能是一種針對(duì)資本征稅的扭曲性稅收，這又分為傳統(tǒng)論和資本稅兩種。p 房產(chǎn)稅的“資本稅”觀點(diǎn)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)是資本稅觀點(diǎn)的

30、一個(gè)特例(Wildasin, 1986; Zodrow, 2001a,b)，它將房產(chǎn)稅看作是對(duì)具有充分彈性的流動(dòng)性資本和完全沒(méi)有彈性的土地的征稅，認(rèn)為資本所有者不會(huì)承擔(dān)房產(chǎn)稅稅負(fù)，稅負(fù)將會(huì)由房客、購(gòu)房者，甚至勞動(dòng)力承擔(dān)；而土地稅負(fù)則由土地所有者承擔(dān)。這種財(cái)產(chǎn)稅負(fù)會(huì)導(dǎo)致資本價(jià)格上升并完全轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。稅負(fù)公平性的研究發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅具有累退性(Netzer,1966)。房產(chǎn)稅的資本稅觀點(diǎn)(Mieszkowski,1972; Mieszkowski et al.;1989)認(rèn)為，資本具有流動(dòng)性，但短期供給固定。資本稅將房產(chǎn)稅的資本部分看作兩部分組成基礎(chǔ)（平均）稅率和地區(qū)間的差異稅率。平均稅率是對(duì)資本的固

31、定供給部分征稅，資本所有者不能夠規(guī)避；而差異稅率會(huì)激勵(lì)資本在地區(qū)間流動(dòng)，最終達(dá)到資本的凈稅后報(bào)酬相等的均衡格局。資本的凈稅后報(bào)酬率必然會(huì)下降，其下降程度將取決于土地和勞動(dòng)力水平的反應(yīng)。第32頁(yè)/共58頁(yè)p房產(chǎn)稅作為一種對(duì)地方政府轄區(qū)內(nèi)的資本征稅的稅收，將會(huì)造成諸多扭曲，包括降低生產(chǎn)中的資本要素密集度和資本密集型產(chǎn)品的消費(fèi)，遏制資本供給，并造成商業(yè)、住宅在地區(qū)間的扭曲配置(Ross et al. ,1999; Zodrow, 2001a,b)。而且，財(cái)產(chǎn)稅會(huì)使得轄區(qū)內(nèi)資本外流，進(jìn)而造成地方政府財(cái)政能力下降和轄區(qū)內(nèi)公共品的供給不足(Zodrow et al. ,1986a; Wilson,1986

32、)。資本稅的稅負(fù)公平研究認(rèn)為，由于資本和土地更多是由高收入者擁有，因此房產(chǎn)稅將會(huì)是累進(jìn)的，或者說(shuō)至少不是傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為的累退性質(zhì)。p關(guān)于房產(chǎn)稅的爭(zhēng)論散見(jiàn)于城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地政策研究和地方財(cái)政研究中，各自都有一些經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。例如，F(xiàn)ischel(2001a,b)發(fā)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)稅及地方公共支出與房產(chǎn)價(jià)格之間的正向關(guān)聯(lián)，這被認(rèn)為是受益稅觀點(diǎn)的典型證據(jù)；而Lutz(2006)以新罕布什爾州的教育財(cái)政改革為例檢驗(yàn)了財(cái)產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)影響，改革大幅削減了財(cái)產(chǎn)稅，研究發(fā)現(xiàn)私人住宅投資水平在財(cái)產(chǎn)稅改革后的五年內(nèi)顯著增加，這與資本稅觀點(diǎn)的預(yù)期一致。Muthitacharoen和Zodrow(2008)也發(fā)現(xiàn)美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅存在效率

33、損失。第33頁(yè)/共58頁(yè)廣義廣義為什么會(huì)有這樣的觀點(diǎn)分歧？Zodrow(2001a)認(rèn)為是由不同的研究假設(shè)所致，理論的生命力依賴(lài)于不同研究假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中的可靠性。Sennoga et al.(2007)針對(duì)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，評(píng)價(jià)了蒂布特意義上的受益稅和哈勃格意義上的資本稅所依賴(lài)的研究假設(shè)。p 不同觀點(diǎn)所依賴(lài)的研究假設(shè)研究假設(shè)研究假設(shè)觀點(diǎn)觀點(diǎn)現(xiàn)實(shí)性現(xiàn)實(shí)性資本在地區(qū)間流動(dòng)傳統(tǒng)觀點(diǎn)、資本稅理論上在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中成立，但是資本稀缺、投資集中在國(guó)家內(nèi)部少數(shù)地區(qū)的特征，以及政府對(duì)于資本外流的特殊管制等都會(huì)削弱這一研究假設(shè)。資本總供給固定資本稅短期內(nèi)有效，但隨時(shí)間推移資本供給彈