論高等學校章程

1、    論高等學校章程     摘要：高等學校章程是高校自我管理、自我發(fā)展的法律文件，是高等學校法律地位的具體表現(xiàn)，具有重要的法律意義。高等學校自身的行為、權(quán)利與義務(wù)，以及與高校發(fā)生法律關(guān)系的所有主體的行為、權(quán)利和義務(wù)，都通過高等學校章程得到明確與保障。高等學校章程一般包括明確學校名稱和校址，學校的辦學宗旨和培養(yǎng)目標，規(guī)定大學與政府的關(guān)系，明確辦學經(jīng)費來源，規(guī)定內(nèi)部管理體制，明確校長的產(chǎn)生、權(quán)限與責任，明確教師和學生的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)定學校章程修訂的程序等。關(guān)鍵詞：高等學校，學校章程，高等學校章程制定一、高等學校章程的基本內(nèi)涵1995年頒布的中華

2、人民共和國教育法第三章第26條規(guī)定，設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)必須具備四個方面的條件，包括有組織機構(gòu)和章程、有合格的師資、有符合規(guī)定標準的教學場所及設(shè)施設(shè)備、有必備的辦學資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源。1998年頒布的中華人民共和國高等教育法具體規(guī)定了高等學校設(shè)立的條件，包括申報報告、可行性論證材料、學校章程和其他相關(guān)材料。兩部法律之所以均專門列明和規(guī)定學校章程事項，一個最為重要的原因是章程與高等學校性質(zhì)、宗旨、地位、方向、管理、發(fā)展、正常運行、高等教育法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)密切相關(guān)，只有通過章程明確規(guī)定高等學校的一切重大事項，才能保障高等學校的正常運行和健康發(fā)展。具體地說，高等學校章程是指高等學校的權(quán)力

3、機關(guān)制定的、上承國家教育基本法律、高等教育法律和高等教育政策，下啟高等學校辦學活動和內(nèi)部管理的具有一定法律效力的治?？偩V。在起點上，高等學校章程是設(shè)立高校的必備條件。在過程中，高等學校章程通過明確清晰的條文形式規(guī)定了高校的辦學宗旨、高校性質(zhì)、主要任務(wù)、辦學形式、培養(yǎng)目標、辦學規(guī)模、內(nèi)部管理、財務(wù)活動等重大的基本事項，是高等學校依法運行和自我管理、自我約束的基本準繩，是政府依法監(jiān)管高等學校的基本依據(jù)。在終點上，是高等學校貫徹自身的辦學宗旨，面向社會樹立自身形象和社會公眾了解與認識高等學校的基本依據(jù)。在終極意義上，高等學校章程是國家法治和高等教育法治的具體表現(xiàn)與本質(zhì)內(nèi)涵。二、高等學校章程的法律意義

4、在市場經(jīng)濟體制下，大學與社會的聯(lián)系日益密切，大學參與民事活動的機會越來越多。而任何組織如果成為獨立自主的民事主體，就必須擁有自己的章程。從法理上看，高等學校章程不僅是對大學自身面貌和行為能力的一個基本定位，以及對大學自身組織結(jié)構(gòu)及其運轉(zhuǎn)進行的基本規(guī)定，即一所大學的名稱、性質(zhì)、任務(wù)、功能、成員條件等是什么，大學的組織結(jié)構(gòu)有哪些，它們是如何運轉(zhuǎn)的等，而且更為重要的是，高等學校章程規(guī)定了大學以及與大學有關(guān)的教育法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)，特別是大學與大學的舉辦者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，體現(xiàn)了舉辦者的意志和利益，為形成正常有序的大學教育秩序提供了制度保障。一方面，高等學校章程是大學自主管理、依法治校的法律基

5、礎(chǔ)。中華人民共和國教育法明確規(guī)定，學校享有“按照章程自主管理”的權(quán)利。也就是說，大學自主管理的直接依據(jù)是章程。章程所規(guī)定的大學的權(quán)利與義務(wù)也就成為大學自主管理的法律基礎(chǔ)。因為，高等學校章程一旦通過教育行政部門的核準，就具有了法律效力。不僅對大學的辦學行為具有約束力，而且對大學管理者的管理行為、舉辦者的監(jiān)督行為也有約束力。這樣，章程中規(guī)定的屬于學校自主管理的領(lǐng)域，管理者和舉辦者就不能再加以干預(yù)。另一方面，高等學校章程是大學舉辦者、管理者對學校進行監(jiān)控、監(jiān)督、管理的依據(jù)和手段。舉辦者以學校章程為依據(jù)，監(jiān)控辦學者的辦學行為，保障自己的合法權(quán)益。因此，制定高等學校章程，是將大學管理納入法治化軌道、依法

6、辦學和依法治校的有效途徑，是實現(xiàn)大學管理的法制化和科學化，建立現(xiàn)代大學制度的堅實基礎(chǔ)，是大學按其自身規(guī)律辦學和發(fā)展的根本保障。具體來講，高等學校章程的具體法律意義包括以下幾個方面的內(nèi)容。第一，高等學校章程是制定、修改和認可高校內(nèi)部各級各類管理規(guī)定的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代法治化的歷程表明，任何一個國家的立法機構(gòu)和法規(guī)草案的提起機關(guān)，在制定法規(guī)或提出法規(guī)草案前，總是基于國家的最高憲法，并在憲法的總體框架下創(chuàng)制和認可新的法規(guī)。形象地說，高等學校章程正是高校內(nèi)部的“憲法”。高等學校創(chuàng)制、修改和認可自身內(nèi)部管理規(guī)定時，同樣應(yīng)當遵守國家法律體系形成的基本程序。這樣，高等學校章程不僅是全面準確地理解已經(jīng)生效的高校內(nèi)部各

7、級各類管理規(guī)定的條件，更主要的是，高等學校章程的形成和生效，將為制定和認可高校后續(xù)的和具體的管理規(guī)定，以及調(diào)整和修改已經(jīng)產(chǎn)生的內(nèi)部管理規(guī)定提供前提。人們只有在準確地把握高等學校章程的基礎(chǔ)上，才能科學地醞釀和制定新的高校內(nèi)部管理規(guī)定，修改或廢止那些已經(jīng)存在的抵觸高等學校章程的內(nèi)部管理規(guī)定，并通過高等學校章程使高校內(nèi)部管理規(guī)定與國家的整個教育基法律、政策和規(guī)章保持一致。在此意義上可以說，高等學校章程是創(chuàng)制和修改高校全部內(nèi)部管理規(guī)定過程的操作指南。第二，高等校章程是保證高校內(nèi)部各級各類管理規(guī)定體系內(nèi)在和諧與統(tǒng)一的重要工具。換一個角度也可以說，高等學校內(nèi)部的各級各類管理規(guī)定都是基于高等學校章程的精神制

8、定和認可的，因而高校內(nèi)部全部管理規(guī)定之間的關(guān)系是一致的和相互支撐的。在現(xiàn)實中，我國高等學校內(nèi)部普遍存在體系繁復(fù)、內(nèi)容豐富、面廣量大和變動不居的內(nèi)部管理規(guī)定。在實踐中，所有這些具體的內(nèi)部管理規(guī)定具有形態(tài)多樣和涉及廣泛的特點。然而，高校面廣量大的各級各類內(nèi)部管理規(guī)定并不應(yīng)是零碎和散亂的堆積物，而應(yīng)該是有機統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完整、功能互補和協(xié)調(diào)和諧的體系。保證高等學校內(nèi)部各級各類管理規(guī)定內(nèi)在和諧與統(tǒng)一的基本工具正是高等學校章程。人們只有遵循高等學校章程的基本精神和基本內(nèi)容，制定、修改和理解多種多樣和變動不居的高校內(nèi)部管理規(guī)定，才能保證高校全部內(nèi)部管理規(guī)定體系的完整、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。第三，高等學校章程能夠為實施高

9、校內(nèi)部管理規(guī)定提供指導(dǎo)，理解高等學校章程的性質(zhì)、宗旨和精神，是正確地實施高等學校內(nèi)部管理規(guī)定的基礎(chǔ)。高等學校學校內(nèi)部的全部管理規(guī)定都是在高等學校章程的精神構(gòu)架下制定和認可的，因而，高等學校章程是高等學校正確地運用其內(nèi)部各項管理規(guī)定的法理精神或基石。作為國家法規(guī)組成部分的高等學校章程，既可能直接體現(xiàn)于高校內(nèi)部管理規(guī)章的文本和條款之中，明示各項管理規(guī)定，也可能反映于高校內(nèi)部具體的管理規(guī)定條文之中，同時還可能隱藏于高校內(nèi)部管理規(guī)定文本的字里行間，因而也許沒有明確、清晰的權(quán)利義務(wù)規(guī)定和嚴密的邏輯形式，但是這些內(nèi)部管理規(guī)定的制定基礎(chǔ)和宗旨是實踐高等學校章程，因而同樣具有法律依據(jù)甚至法律效力。由于社會和高

10、校內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化迅速，成文法規(guī)無法一覽無余地囊括和規(guī)范所有社會行為、高校行為和高等教育事務(wù)。這種情形要求高校各項內(nèi)部管理規(guī)定的實施既要具有嚴格的依據(jù)，同時又要具有恰當?shù)牟昧靠臻g，而把握這樣的裁量空間的尺度正是高等學校章程明確的大學宗旨。具體地說，當高校內(nèi)部管理規(guī)定的實施機構(gòu)和人員在沒有現(xiàn)成的嚴密的內(nèi)部管理規(guī)定或條款可供援引和依據(jù)時，由于高等學校章程的存在，高校內(nèi)部管理規(guī)定的實施機關(guān)和人員同樣能夠準確地實施高校內(nèi)部管理規(guī)定。在這里可以看出，高等學校章程不僅是法規(guī)的重要組成要素，在實踐中，它同時還是高校內(nèi)部實施管理規(guī)定的綱領(lǐng)和標準。高等學校章程與高校內(nèi)部管理規(guī)定這種關(guān)系的性質(zhì)，與一個國家的

11、具體的行政法規(guī)與國家的行政法規(guī)的基本原則的關(guān)系相同。在看得見的行政法背后，隱藏著一種看不見的“精神內(nèi)核”，在瞬息多變的行政法規(guī)條文背后都有一種相對穩(wěn)定的原則，即行政法規(guī)基本原則，抽象的原則高于具體條文，行政法規(guī)原則主宰了行政法規(guī)規(guī)范及其動態(tài)的實施。在這里，高等學校章程及其精神內(nèi)涵是高校有效實施其內(nèi)部管理規(guī)定的保證。第四，高校章程的宗旨和基本精神由于表述簡潔和易于理解，因而具有特別明顯的普適意義和宣傳作用。高校內(nèi)部管理規(guī)定雖然只適用于一所具體的高校，但是，其規(guī)則條文和具體內(nèi)容相當浩繁，在整個高校范圍內(nèi)全面普及和宣傳高校內(nèi)部管理規(guī)定的具體內(nèi)容不僅時間或其他資源成本較高，也無法真正實現(xiàn)。相形之下，通

12、過提煉出的高等學校章程的基本精神，由于其內(nèi)容簡明和易于把握，能夠幫助高校內(nèi)部廣大師生、員工和社會大眾理解和接受高校內(nèi)部管理規(guī)定尤其是重要的管理規(guī)定的主要內(nèi)容，并在生活和工作中遵守這些管理規(guī)定。例如，任何高等學校章程的宗旨都包容了促進學生個體發(fā)展和社會進步的內(nèi)容，正是這一內(nèi)容的普遍性，能夠幫助高校內(nèi)部師生員工和社會大眾理解和接受高校的許多內(nèi)部管理規(guī)定。相形之下，宣傳和普及高等學校章程中這一內(nèi)容，遠比面向高校師生員工和社會大眾解釋和宣傳高校內(nèi)部的眾多與此相關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)定和內(nèi)容成本更低廉，效果更佳。高等學校章程的上述具體法律意義直接與整個社會、政府和高等教育的其他法律關(guān)系主體相關(guān)。因而，高等學校章

13、程的具體法律意義本質(zhì)上具有整體的和一般的意義。三、高等學校章程的基本要素理解高等學校章程的基本依據(jù)是中華人民共和國高等教育法中列出的高等學校章程條目。但是，由于中華人民共和國高等教育法只是抽象地列出了高等學校章程的條目，因而，人們需要綜合中華人民共和國高等教育法的立法精神、基本原則甚至基本國情理解、制定和實施高等學校章程。我國高等學校章程的基本要素是中華人民共和國高等教育法規(guī)定的高等學校章程的條款，同時包容各項條款蘊含的具體內(nèi)容。第一，明確高校名稱和校址。明確學校名稱和校址具有多方面法律意義。其一，學校名稱和校址是高校行使法律行為、承擔法律責任和享有法律權(quán)利的前提，缺少這樣的條件，高等學校及其

14、成員實際上無法真正享有法律賦予的權(quán)利和義務(wù)。其二，學校名稱和校址是高等學校正常辦學，參與民事法律活動和行政法律活動的基礎(chǔ)。其三，學校名稱和校址是高等學校面向社會的標志，折射出了學校的性質(zhì)、宗旨、辦學層次和培養(yǎng)目標，既是高校走向社會的環(huán)節(jié)，也是公眾認識高校的橋梁。第二，明確高校的辦學宗旨和培養(yǎng)目標。國外很多高等學校都在自己的章程中宣布辦學宗旨和培養(yǎng)目標，強調(diào)自身的社會價值和學術(shù)價值，昭告社會學校培養(yǎng)何種類型的人才。本質(zhì)上，這既是面向社會的一種宣告，也是一種自我約束，同時明確了高校的努力方向和發(fā)展前景。高等學校章程的這一要素既有利于密切高校與社會的關(guān)系，也方便自己贏得公民的認可，獲得更多的資源。高

15、等學校章程的這些規(guī)定，有利于專業(yè)性強的學?；蛘邔W校的優(yōu)勢專業(yè)更加專業(yè)化，獲得很大的專業(yè)發(fā)展空間。可見，高等學校章程中的辦學宗旨和培養(yǎng)目標都是基于國家法律規(guī)定促進高校自身與社會進步的目的而制定的。第三，規(guī)定大學與政府的關(guān)系。德國波鴻大學在高等學校章程中提到，高等教育總法是大學管理的主要依據(jù)，聯(lián)邦政府不直接管理大學，它的主要職責是對大學提供基本的建設(shè)經(jīng)費，對大學的科研提供經(jīng)費，對學生提供貸款或資助，制定有關(guān)高等教育的一般性法規(guī)等；德國的漢堡大學在高等學校章程中說明，其社會地位相當于州一級的國家機構(gòu)，是享受自治權(quán)力的經(jīng)國家認可的合法團體。高校始終與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。英國和美國的大學與政府是一種

16、伙伴關(guān)系，大學十分重視向政府提出咨詢意見，政府則通過立法和各種政策文件確保各種層次類型的大學的正常運行。在制定高等學校章程的時候應(yīng)該在尊重大學傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，留給具體實施教育的大學足夠和適當?shù)淖灾鳈?quán)，確保教育活動的順利展開。國外這些國家在高等學校章程中確認高校自主管理權(quán)限的同時，明確認可高等學校接受國家法律的規(guī)范。這些內(nèi)容構(gòu)成了高等學校章程的重要組成部分，同時，也為我們理解、制定和修改高等學校章程提供了更多的借鑒。第四，明確學校辦學經(jīng)費的來源及使用。隨著社會的進步和高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校經(jīng)費來源已經(jīng)呈現(xiàn)多渠道并進的格局。同時，政府仍是高校辦學經(jīng)費的主要提供者。因此，高校應(yīng)當在自身的章程中明確自

17、身的經(jīng)費來源渠道。這是高校經(jīng)費來源法治化的基本要求。高等學校章程還應(yīng)當明確高校經(jīng)費的主要開支項目。在高等學校章程中明確學校辦學經(jīng)費的使用，同時列明開支的預(yù)算原則和使用審批程序，有利于學校資產(chǎn)的管理效益，使大學財產(chǎn)的使用和分配更加明朗與有效。目前，我國高校基本上都在國家法規(guī)規(guī)范下制定高校內(nèi)部的財務(wù)管理規(guī)定，這些規(guī)定的內(nèi)容主要針對的正是高校內(nèi)部經(jīng)費開支。但是，值得關(guān)注的是，高校的內(nèi)部財務(wù)管理規(guī)定往往是基于學校運行實際需要和實際情形而制定的，或者依據(jù)國家的相關(guān)財務(wù)管理規(guī)定而制定的，與高等學校章程并無十分密切的關(guān)系?？陀^地說，倘若高校經(jīng)費開支項目、預(yù)算、使用方面的規(guī)定不僅是高校經(jīng)費使用實際情況的反映，

18、也不僅是國家相關(guān)財務(wù)管理規(guī)定的延伸，而且與高等學校章程之間存在密切的關(guān)系，成為高等學校章程的組成部分，毫無疑問，無論是高等教育法規(guī)抑或國家相關(guān)財務(wù)管理規(guī)定的效果將會更為明顯，高校財務(wù)管理規(guī)定因而也擁有了更為具體的法律依據(jù)，整個高校的財務(wù)運轉(zhuǎn)也將邁上更高水平的法治化臺階。第五，規(guī)定高校內(nèi)部管理體制。現(xiàn)代高校內(nèi)部管理在形式上趨向共性。大學校長為最高行政管理人，下設(shè)數(shù)量若干的副校長和行政管理人員，并規(guī)定下設(shè)各種不同行政單位和行政管理者，由高校編制學校內(nèi)部機構(gòu)人員數(shù)量與素質(zhì)要求。雖然如此，高校畢竟存在類型、規(guī)模、層次和發(fā)展目標的差異，因而，數(shù)量、類型、層次和目標眾多的高校的內(nèi)部管理體制無法統(tǒng)一。正因為

19、如此，高校應(yīng)當通過章程明確自身的內(nèi)部管理體制，并使其內(nèi)部管理體制具有法律效力。這樣做的目的既是高校日常管理的需要，是高校保持高校內(nèi)部管理體制相對穩(wěn)定并在此基礎(chǔ)上提升管理效率的需要；同時，也是方便師生員工和社會公眾理解學校內(nèi)部運行程序，明確自身的權(quán)利與義務(wù)，更好地支撐、配合、遵守學校內(nèi)部管理規(guī)定，保障學校正常運行的需要，是高校日常管理法治化的具體表現(xiàn)。第六，明確大學校長的產(chǎn)生、權(quán)限與責任。大學校長是大學行政管理首長。有時候，大學校長的主要職責是依據(jù)章程管理大學。波恩大學規(guī)定，大學實行校長負責制，校長由大學教職員工代表大會從正教授中選舉產(chǎn)生。德國的大學校長對大學起著靈魂作用，其地位是舉足輕重的。高

20、等學校章程不僅規(guī)定大學校長的產(chǎn)生方式和職責，同時還應(yīng)規(guī)定其任期。當然，人們很難統(tǒng)一所有高等學校校長的產(chǎn)生方式、職責和任期，但是，產(chǎn)生方式和任期應(yīng)該是章程規(guī)定的內(nèi)容。在各國高等學校章程的規(guī)定中，大學校長的任期一般都是四年左右，美國大學校長任職時間更長，甚至是終身制的。我國是比較重視學歷的國家，我國高校的管理理念認為校長應(yīng)該是學術(shù)權(quán)威，或者某個學術(shù)領(lǐng)域的帶頭人才能在大學中勝任校長。所以，我國很多高校的校長都是一些學術(shù)領(lǐng)域的專家學者，任期內(nèi)同時仍然從事科研工作。可以說，這種方式利弊并存，國外大學校長的遴選模式可以為我們所借鑒。第七，明確教師和學生的權(quán)利與義務(wù)。在我國，教師和學生的權(quán)利與義務(wù)是由法律直接規(guī)定的。但是，