論教育供給中的政府失靈

1、    論教育供給中的政府失靈    摘  要：公共選擇理論所研究的政府失靈現(xiàn)象，對我們認識教育供給中存在的某些問題具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。因供給決策失誤、內在性與預算擴張、管理機構低效率、尋租現(xiàn)象等原因而導致的政府失靈，其每一個方面都在我國由政府供給教育的過程中有所反映。正確認識政府失靈現(xiàn)象，有助于消除這些問題給教育帶來的不利影響，促進我國教育事業(yè)更好的發(fā)展。關鍵詞：教育供給；政府失靈由于市場失靈的存在，政府干預經濟并履行經濟職能成為必然。但是，一方面，政府能夠在某種程度上調節(jié)市場運行，彌補市場缺陷，糾正市場失靈，另一方面，政府并不是萬能的

2、，政府的行為也有局限，同樣會失靈。這是被稱為新政治經濟學的公共選擇理論對西方國家市場經濟發(fā)展過程中政府與市場關系反思的結果，它對于我們認識社會主義市場經濟條件下政府供給教育的過程中存在的某些問題具有一定的啟發(fā)、借鑒意義。一、供給決策中表現(xiàn)出的問題政府對經濟與社會生活干預的基本手段是制定和實施公共政策。不同于市場決策以個人作為決策主體，以私人產品為對象，并通過競爭性的經濟市場來實現(xiàn)，公共決策以集體作為決策主體，以公共產品為對象，并通過一定政治秩序的政治市場來實現(xiàn)。因此，公共決策是一個十分復雜的過程，存在著種種困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，常常導致決策失誤。導致

3、公共政策失誤的主要原因是：(1)社會實際上并不存在作為政府公共政策追求目標的所謂公共利益，阿羅的“不可能定理”已表明了這點。布坎南也指出，在公共決策中實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程，只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。(2)即使現(xiàn)實中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的直接民主制、代議民主制等各種決策體制或決策方式(投票規(guī)則)因其各自缺陷而難以達到優(yōu)化政策或理想政策。例如，在直接民主制中存在選民偏好顯示是否真實的問題；在代議民主制中被選出的代表由于其“經濟人”特性而追求自身利益的最大化，而不是選民或公共利益的最大化，而選民卻難以對其實施有效監(jiān)督。(3)決策信息的不完全性。決策信

4、息的獲取總是困難而且需要成本的，不論選民還是政治家擁有的信息都是有限的，因而許多政策實際上是在信息不充分的情況下作出來的，這就很容易導致決策失誤。(4)投票人的“短見效應”。由于政策效果的復雜性，大多數(shù)選民難以預測其對未來的影響，因而只著眼于目前的影響；而政治家為了謀求連任，就會迎合選民的短見，制定一些成本滯后，或從長遠看弊大于利的政策。這是公共選擇理論中很重要的觀點，較有力地解釋了西方國家的決策問題。我國的政府決策當然與西方有很大的不同，但決策中的某些短視、應急、簡單化行為或不縝密現(xiàn)象也時有發(fā)生，在教育發(fā)展中也有所反映，這從我國基礎教育投入體制的重心移動中或許可見一斑。1985年前后是我國經

5、濟體制改革繼農村家庭聯(lián)產承包責任制取得成功并將進一步邁進的重要時期。1984年中共中央關于經濟體制改革的決定不僅總結了農村經濟體制改革的成功經驗，也為整個經濟體制全面改革指明了方向，而且以經濟建設為中心的總政策也對包括教育在內的各行各業(yè)的改革提出了新要求。以此為背景，中共中央關于教育體制改革的決定(下稱決定)1985年迅速出臺，明確提出了“分級辦學、分級管理”的基礎教育管理體制，同時也將基礎教育的經費來源鎖定在各級地方政府，實質是落實到縣級政府甚至最基層的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府。這種體制雖然充分調動了地方政府的辦學積極性，但從此我國基礎教育生存與發(fā)展的財力基礎就被構筑在經濟發(fā)展極不平衡的各縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)

6、)政府身上。1986年中華人民共和國義務教育法頒布，該體制得到進一步強化，發(fā)展義務教育的責任終歸縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。加之決定還提出以政府為主體、多渠道籌措教育經費的基礎教育經費來源體制，這對發(fā)達地區(qū)并非難事，但對貧困地區(qū)無疑成為變相加重農民負擔的一項政策根源。這一體制決策的作出，在很大程度上是受經濟體制改革的影響。經濟體制改革的成功集中體現(xiàn)于管理權限從高重心向低重心的轉移，即將農業(yè)生產的管理權限下放到經濟活動的微觀主體農民家庭，這符合經濟過程中“誰投資、誰受益”的基本原則，自然能夠調動農民的生產積極性。當時的企業(yè)改革，租賃也罷承包也好，都不過是將生產作業(yè)及其管理權限盡可能下放，將效益與生產直接聯(lián)

7、系。此項改革的成功，極大地鼓舞著決策者，以為教育體制亦然，因而也以權限的高重心向低重心轉移為改革的核心目標。本來，從較寬意義看，教育適應經濟發(fā)展應為當然，但若因此而模仿經濟體制改革，則是決策的簡單化所致。因為教育尤其基礎教育(包括義務教育)所提供的服務并非一般經濟活動以生產私人產品為目的，而是生產和提供集公共產品和私人產品于一體的融合產品，此地之教育發(fā)展并不排除彼地從中獲益。對于一個縣乃至一個鄉(xiāng) (鎮(zhèn))來說，若本來財政就非常緊張，還要承擔不能為自己獨享成果的全部基礎教育投入的責任，勢必缺乏動力，至少也將部分抵消由于管理權限下放所激發(fā)的興學熱情。如果以上還只是決策簡單化，那么，扔下耗資巨額財政的

8、基礎教育下放給層次較低的縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，于中央政府則難免有逃避或推卸責任之嫌。須知，早在20世紀80年代初期中央就曾將全國劃分為 14個貧困片，涉及6084個鄉(xiāng)、225個縣、13個省(自治區(qū))，后經增劃、調整，全國貧困地區(qū)為18個片，涉及331個縣、21個省(自治區(qū))。國務院為此成立貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組，撥?？钯N息貸款對這些地區(qū)進行經濟扶持。很顯然，這些貧困縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是無財力獨自承擔本地區(qū)教育經費的。形成這樣的矛盾，不能不說與教育體制改革的決策有關。二、內在性與預算擴張內在性，又稱內部效應(internalities)，是指公共機構尤其是政府部門及其工作人員追求自身的組織目標或工作人員自身

9、利益，如評價成員績效，確定工資、津貼和福利、提升，與上下級或鄰近組織比較獲得分配預算等等，而非公共利益或社會福利的現(xiàn)象。內在性的存在意味著“私人的”或組織的成本和利潤都可能支配公共決策的計算，并決定了政府部門的運行及成員的行為，即所謂“政府越來越表現(xiàn)為政府工作人員的政府，首先表現(xiàn)為首長的政府”。內在性決定了政府部門的行為及運行，是各種政府失靈類型的一個最基本的或深層次的根源，它導致政府擴張進而導致政府失靈。政府擴張，既指政府支出擴大也指政府機構膨脹。正如帕金斯定律所指出的，無論政府的工作量是增加還是減少(甚至無事可做)，政府機構及其員工數(shù)量總是按同一速度增長。所有這些目標的實現(xiàn)都取決于管理部門

10、預算收入的增加，工作人員自利效用最大化行為最終表現(xiàn)為“最大化預算收入”。于是，工作人員總是通過與立法機構的討價還價以從中獲得更多的預算收入。而在工作人員背后的是各種特殊的利益集團，它們是各種管理部門的服務對象，總希望管理部門爭取更多的預算收入，以獲得各種好處。同時，立法官員當選后也往往服務于一定的利益集團，不敢保證絕對的公正。因此，在整個預算過程中，特殊利益集團、官僚和立法者便形成所謂的“鐵三角”。這三種人雖然各自追求自身利益的最大化，但有一點是共同的，即力爭增加某一方面的預算收入。正是這種“鐵三角”的作用，使得政府預算總是呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，而不管公眾是否需要更多的公共產品(其實往往是提高預

11、算以獲得公共產品的虛假增加)。公共選擇理論的這些觀點不一定能完全解釋我國的情況，但在一定程度上可以說明我國在教育供給活動中的某些問題。它們在我國地方和基層政府發(fā)展教育的行為中反映得比較明顯。20世紀80年代中期以后，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府無選擇地接受了承擔基礎教育責任的體制，發(fā)展義務教育便成為其工作中的重要內容。因此，地方教育實施的好壞自然是本級政府的工作目標之一，也是考核、評價下級政府實現(xiàn)工作目標與否的重要指標。與其他工作目標一樣，基礎教育的推行與地方政府工作人員的工作業(yè)績、權力范圍、職稱、薪金、福利、升遷等直接相連，成為工作人員和部門發(fā)揮其工作職能的重要因素。換言之，在這種內在目標驅使下，縣

12、、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府部門及其工作人員推行地方教育，就其決策或實施，都不免從部門利益(比如爭取業(yè)務開支預算、上級補貼等)和工作人員自身利益出發(fā)，而教育活動(尤其是義務教育)的公平、公正，提高國民素質等等公益性則非首先考慮的因素。若具體到各地的“普九”驗收，便是“上有政策、下有對策”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設法對付縣級政府，縣則努力想辦法通過地(市)和省政府的檢查、評估。其中，大量并非用于發(fā)展義務教育本身的開支，卻最終計入教育成本，這樣，增加了實際教育成本，降低了辦學效率。這在貧困地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。只要能通過驗收，地方政府的工作人員必定政績增輝，成為本級政府部門及其工作人員自身發(fā)展的重要籌碼，也對鄰近政府部門及其工

13、作人員產生發(fā)展教育的非公共性激勵，使地方政府的內部效應得以強化和擴散。另一方面，若不考慮“普九”驗收這樣的剛性因素，內在性則使地方政府極度忽視其發(fā)展教育事業(yè)的基本責任。因為教育發(fā)展畢竟是軟指標和較長期目標，而gdp的上升、招商引資、路橋建設則是地方政府和工作人員任期內可以立竿見影的指標。因此，教育發(fā)展于地方政府及其工作人員的內在目標的實現(xiàn)，最多也只能起到“補白”之功效。若要讓發(fā)展教育事業(yè)在軟指標環(huán)境下實現(xiàn)較大的內在目標，最好的辦法是擴大權力且又降低工作壓力，提高人員福利。因之擴大機構規(guī)模、爭取較多管理預算等政府擴張行為隨即產生。比如，20世紀80年代初期鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基本沒有專門教育管理機構，當時的

14、區(qū)公所(縣派出機構，下設若干鄉(xiāng))只設一專職文教干事，配合縣教育、文化行政部門協(xié)調本區(qū)教育、文化事宜，后來設專門、獨立的教育辦公室，人員驟增，有的多達10人以上。90年代初期前后開始撤區(qū)建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))教育辦公室成為我國最基層的教育行政部門，人員編制更為齊備。但事與愿違，增加了一級教育行政部門，同時也增加了管理預算和義務教育成本，使原本非常緊張的義務教育經費更加捉襟見肘，而且管理層次增加也相應延伸多級官僚弊端。這是明顯的地方政府內在性表現(xiàn)，2002年開始的逐漸撤銷鄉(xiāng)(鎮(zhèn))教育辦公室的行動亦可從其側面反映出這個問題。但很多地方卻因慣性的作用，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))教育辦公室仍然改頭換面地存在。三、管理機構的效率問

15、題政府是一個非市場機構，其行為結果是非市場產品。影響非市場產品需求和供給狀況的原因比較復雜，而且許多因素難以從經濟上進行度量，這就使得政府組織從根本上是一個缺乏明確“投入產出”標準的官僚機構。這一特點導致政府部門活動的低效率，產生政府失靈。這一點與前面的內在性密切相關，其主要原因及表現(xiàn)如下。1缺乏利潤動機。政府機構活動不以盈利為目的，因而政府的許多活動往往不計較成本，即使某些活動有利可圖，由于官員不能把利潤占為已有，加上公共產品的成本與收益難以測定，所以，與公司老板不同，政府官員的目標并不是利潤的最大化，而是規(guī)模的最大化和對外影響的最大化，以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，這勢必導致

16、機構臃腫，人浮于事，效率低下，亦即前述政府擴張所形成的低效率?？傊?，事情辦好辦壞與政府部門及其官員的經濟利益關系不大，使其缺乏工作的積極性，降低工作效率。2缺乏競爭機制。在存在競爭性選舉的政體中，相當多的政府官員因受公務員制度保護、沒有選票約束或競爭機制而缺乏工作效率。又由于政府壟斷公共產品的供給，較少替代產品，也缺乏競爭，使大量工作人員不具有努力提高行政效率的壓力和動力。在政府管理機構中存在的主要競爭壓力和動力是撤職和升遷，這在一定程度上能夠保證工作人員的積極性，但由于目前的組織機構是一種金字塔結構，對大多數(shù)人員來說升遷機會非常有限，若再碰上論資排輩等非公平和非選賢情況出現(xiàn)，這僅存的一點積極

17、性也會降低或消失。缺乏競爭性，導致管理機構工作的低效率，生產出多余(但并非真正是社會需要)的公共產品，不適當?shù)財U大機構，增加工作人員，提高薪金和辦公費用，從而造成大量浪費。但另一方面，由于政府機構是壟斷地提供公共產品，這使政府部門的具體工作人員在壟斷地位上可以降低公共產品服務質量、提高服務價格(多收費、亂收費、亂罰款均屬變相提價)，而難于有效干預。于是，政府機構的實際運轉費用大大超過社會所應支付的費用，增加了公共產品成本和社會負擔，最終使政府部門的工作效率降低。3對工作人員的約束機制不健全。為了制約政府行為，有效地發(fā)揮政府職能，現(xiàn)代民主國家都設置了各種監(jiān)督機制，如設置民意代表的政治監(jiān)督機制，保

18、證政府部門的運行效率；設置司法機制，制約政府的不當行為和不作為，使其依法行政，提高效率；設置審計機制，對政府部門進行財務審計以保證公正與效率。但事實上這些監(jiān)督很可能因其機制本身不健全和信息不完備、不暢通而失去監(jiān)督效力和作用。其原因仍與政府部門提供公共產品的壟斷性質有關。政府部門的工作人員可以利用自身所處壟斷地位來封鎖一部分公共產品所涉及的資源與成本等重要信息，而監(jiān)督者僅憑被監(jiān)督者所提供的部分公開資料進行監(jiān)督，很可能被被監(jiān)督者所蒙騙和操縱。更有甚者，如果監(jiān)督者與被監(jiān)督者地位子級或在被監(jiān)督者的行政管轄之下，則會造成監(jiān)督部門無法有效實施監(jiān)督。至于公民監(jiān)督，效果和作用更難保證。作為監(jiān)督者的公民完全可能

19、受到作為被監(jiān)督者的官員的操縱，因為政府部門工作人員的地位實際上可以使他們強制規(guī)定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不一定有利于公共利益?？梢姡块T的工作人員常常是在沒有監(jiān)督的情況下開展工作的，這必然導致低效率的普遍存在。盡管政府管理機構的低效率對其提供教育所產生的失效綜合地體現(xiàn)于教育發(fā)展過程之中，但也可以從上述幾方面作一些觀察。比如，由于缺乏競爭而使地方政府的某些工作人員(包括教育行政管理人員)僅僅按部就班地應付“普九”，中央宣傳力度大、要求急迫，便擴大行政機構，增加管理人員，但求檢查通過。教育服務基本由政府壟斷而且免費提供，也使公立學校不一定把教育質量放在首位，若要提高質量，則在政策

20、之外提高收費標準或巧立名目變相收取學費。對此，監(jiān)督和約束的意義并不明顯，因為家長們在多數(shù)情況下不敢輕言舉報，如果不是事情極其嚴重，專門的行政監(jiān)督機構也不會“節(jié)外生枝”、自找麻煩。四、尋租現(xiàn)象所衍生的問題尋租(rentseeking)及腐敗是非市場缺陷或政府失靈的又一基本類型。尋租是政府干預市場的副產品。利益集團常常通過游說活動或賄賂行為來利用政府干預而獲得較高收益或超額利潤。在現(xiàn)代尋租理論中，租金泛指由于政府干預或行政管制市場而形成的級差收入(即超過機會成本的差價)。一切市場經濟中行政管制都會創(chuàng)造出這種差價收入即租金，一切利用行政權力大發(fā)橫財?shù)幕顒佣伎梢苑Q為尋租活動。尋租活動的特點是利用各種合

21、法或非法的手段(如游說、疏通、拉關系、走后門等)，獲得擁有租金的特權。在現(xiàn)代社會，不少行業(yè)經常試圖通過政府許可證來限制他人的加入，以保持其利潤或高工資；國內制造商經常為國外進口的關稅和限額進行游說，以使其能高價出售產品；政府也可以通過直接確定價格來為生產者創(chuàng)造租金。利益集團通過尋租得到的利潤并非是生產的結果，這是尋租行為的非生產性特征。尋租與一般尋求利潤不同，后者是指作為“經濟人”的生產者通過自身的市場競爭能力而獲得高于生產成本的那一部分收入，并不需要政府的干預。浪費在尋租活動中的資源(如游說、疏通、拉關系、走后門等所需要的費用)本來可以在其他的經濟或社會活動中用來生產和提供更多、更優(yōu)質的產品

22、與服務，而在尋租過程中，這些資源卻沒有生產出真正的價值，沒有任何社會效益。尋租作為一種非生產性活動，并不增加任何新產品或新財富，只不過改變了生產要素的產權關系，把更大一部分社會財富據(jù)為私有。尋租和腐敗是一對孿生兄弟，它們導致不同政府部門及官員爭權奪利，影響政府聲譽和增加廉政成本，妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過程，降低行政運轉速度甚至危及政權穩(wěn)定。尋租及腐敗是經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會進步的陷阱。一旦落人這個陷阱，會使社會處于低效、停滯，甚至紊亂的狀態(tài)。尋租活動使資源配置扭曲，是資源無效配置的一個根源，最終導致政府失靈。雖然尋租與腐敗所表現(xiàn)出的政府失靈在義務教育中不一定直接和明顯，但總體觀之，由于尋租活動使整個社會資源配置扭曲，造成資源配置無效，這其中也同樣包括國家用于發(fā)展教育事業(yè)的資源配置扭曲。一方面貧困地區(qū)教育經費短缺，另一方面尋租和腐敗造成不少社會資源浪費，流入私人腰包。見諸報端的一些腐敗大案、要案，其涉及經費若用于貧困地區(qū)的教育發(fā)展，不知可以解決多少拖欠的教師工資、危舊校舍的維修改造以及失學兒童的復學。通過以上對政府失靈的