新國家審計準則執(zhí)行中存在的問題及其對策研究

1、  新國家審計準則執(zhí)行中存在的問題及其對策研究   新國家審計準則執(zhí)行中存在的問題及其對策研究修訂的中華人民共和國國家審計準則（以下簡稱審計準則）已于2011年1月1日起正式施行。審計準則是審計機關和審計人員執(zhí)行審計業(yè)務、獲取審計證據、形成審計結論、出具審計報告的職業(yè)標準和行動準繩，也是衡量審計質量的基本尺度。因審計準則僅實施了五個月，與審計實踐活動正處于“磨合期”，矛盾與問題還未完全呈現，所以筆者僅就審計準則條文規(guī)定上的欠缺以及執(zhí)行中初步顯示的苗頭性問題進行探討，以此推動審計準則的進一步完善，更好地指導審計實踐活動。一、關于審計獨立性獨立性是審計的本質

2、與靈魂，是審計質量的決定性因素。依法獨立行使審計監(jiān)督權是審計工作的根本要求。審計準則中關于審計獨立性方面存在兩個問題：一是未具體明確對審計人員未嚴格履行審計獨立性要求的責任追究機制，只規(guī)定了“審計機關對審計人員違反法律法規(guī)和本準則的行為，應當按照相關規(guī)定追究其責任”的含糊條款，而縱觀審計法審計法實施條例的法律責任部分，僅限于對審計人員濫用職權、玩忽職守、泄露秘密的責任追究，致使審計準則的獨立性責任追究機制成為空談。因此，應在審計準則中明確違反審計獨立性原則的具體追究機制，嚴肅審計獨立性行為的規(guī)范與執(zhí)行。二是對于審計機關的獨立性以及審計機關領導的獨立性只字未提。這主要是由現行的行政型國家審計體制

3、決定的。即審計機關歸各級政府領導，同時又受政府委托，對各級政府及其部門進行審計監(jiān)督，本質上屬于政府內部審計監(jiān)督，使得審計獨立性變成在有限范圍內的獨立性，是相對的獨立性。因此，在無法改變現行審計體制的情況下，應借助審計準則出臺的契機，對審計機關和領導人獨立性可能受損的情形、應采取的規(guī)避措施以及責任追究機制等內容進行明確和細化，提高審計機關監(jiān)督的權威性。二、關于績效審計的實務操作績效審計作為一種獨立性的監(jiān)督活動，是由獨立的審計機關和審計人員，依照國家法律規(guī)定和人們認知的共同標準，對被審計單位履行公共責任，配置、管理、利用財政資金和公共資源的經濟性、效率性和效果性進行審查、分析和評價。1自上個世紀7

4、0年代以來，美國、英國等國家在公共受托責任理論指導下，開始嘗試績效審計的實踐活動，并積極通過立法活動確立了其法律地位和實踐成果。2 我國審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃也明確指出：“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。”但具有實務操作性的審計準則對績效審計的詳細定義、審計內容、指標運用等方面未做出明確規(guī)定，無法指導和規(guī)范績效審計實務。同時，績效審計標準的不確定性勢必會影響審計人員理解上的不同與適用上的差異，增加了審計評價的風險。因此，筆者認為，應從以下三個方面著手：一是補充和完善我國法律法規(guī)和規(guī)章中關于績效審計的具體規(guī)定，從立法上明確績效審計的法律地位。二是制定內容豐富、

5、指導性強的績效審計指南，包括通用指南、具體指南和操作指南，更好地滿足多元化、多層次、多角度、多方位的績效審計評價的需求；三是推進績效審計結果公告制度，促進有關政府部門及被審計單位績效管理活動的公開透明；四是要建立健全績效審計結果問責制度，從“行政問責”轉向“法律問責”，加大問責力度；從“組織問責”走向“個人問責”，擴大問責范圍；從“行為問責”到“后果問責”，提升問責效率。三、關于外聘人員參與審計形式為解決審計任務日益繁重、審計資源明顯不足的矛盾，建立在行政委托理論和實證法基礎上的外聘人員參與審計工作制度應運而生。審計準則也將其納入調整范疇，對于保證審計質量、提高審計效率、規(guī)避審計風險、擴大審計

6、覆蓋面具有重要作用。但從實際情況執(zhí)行情況看，存在以下問題：（一）統(tǒng)一的規(guī)范性要求，容易造成責任不清、風險不斷審計準則對于聘請外部人員是通過公開招投標還是直接委托方式，外聘人員是作為審計小組成員參與還是只出具專家鑒定意見，如何加強對外聘人員業(yè)務的復核與監(jiān)督等內容均未予以明確。審計署2006年出臺的審計署聘請外部人員參與審計工作管理辦法（試行）適用對象較窄，只適用于審計署及其派出機構，不適用于地方各級審計機關；并且對于資源環(huán)境專家、績效專家等發(fā)表的意見能否作為參與審計的一種方式未作出規(guī)范，不利于實際操作。因此，應將審計署的管理辦法與各地實踐經驗相融合，從法律條文上明確外聘人員參與審計的程序、方式、

7、范圍、限制條件、結果運用方式等內容，并擴大適用于各級審計機關，達到規(guī)范操作、完善運用、分清責任、控制分險、提高效率的目的。（二）外聘專家意見的真實客觀與自身行政履職不到位的矛盾沖突在資源環(huán)境審計項目中，為獲得權威可靠的專家鑒定意見，我們審計機關一般聘請環(huán)保局有關專家參與我們審計工作，提供檢驗結果，作為我們發(fā)表審計評價意見的依據。這種方式固然彌補了我們審計人員環(huán)境指標體系知識的缺失，提高了審計評價意見的針對性與準確性，但同時也應注意到，我們審計發(fā)現的環(huán)境問題恰是環(huán)保局相關部門，也可能就是該外聘專家履行行政職責不到位的體現。因此，如何正確處理好外聘專家意見客觀真實與所在機關履行行政職能狀況的矛盾，

8、是我們聘請外部人員參與審計工作的一大難點，也是提高審計工作效率與充分履行審計監(jiān)督職責之間的博弈，需要通過規(guī)范性文件和相關制度等加以明確。四、關于審計簡易程序審計簡易程序是審計機關對于某些審計項目實行簡易操作的程序，3是審計實踐發(fā)展和提高工作效率的現實要求。而現行的行政處罰法治安管理處罰法民事訴訟法等法律法規(guī)對行政執(zhí)法和司法行為的簡易程序作出了明確規(guī)定，證明了簡易程序存在的價值?？v觀我國審計法律法規(guī)和部門規(guī)章，均未對簡易程序作出明確的規(guī)定，致使簡易程序呈現“立法空白”，造成審計實踐需要與指導規(guī)范的脫節(jié)。筆者認為，一是應遵循審計法審計法實施條例和審計準則中明確簡易程序的適用原則、適用條件、簡化內容、簡易程序與普通程序的轉化程序等，使簡易程序地位合法化。二是理清簡易程序與簡化內部業(yè)務流程的關系。簡化審計內部業(yè)務流程不屬于簡易程序。三是要完善審計責任的評估追究機制。強化審計過程的質量控制，把事后責任評估前移，真正發(fā)揮實施簡易程序的價值。國家審計準則的頒布與實施，是完善我國審計法