農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的上海實(shí)踐

1、方志權(quán)：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的上海實(shí)踐農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng) 村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大變革。上海市委、市政府高度 重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革， 自 1990 年代起就開始探索推進(jìn) 這項(xiàng)改革。 2015 年，上海在全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 的同時，制定了深化農(nóng)村改革綜合性方案，確保改革沿 著正確方向推進(jìn)。截至 2016 年 4 月底，全市已實(shí)行集 體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的村已逾 1500 個，占總數(shù)的九 成以上；16 個鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革。 全市參加鎮(zhèn)、 村兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的成員達(dá)到 500 萬人。 2015 年度分紅總額超過 12 億元，近 100 萬人不同程度 分享了

2、農(nóng)村改革的紅利。列入全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的閔 行區(qū)，農(nóng)民包括股份收入在內(nèi)的財產(chǎn)性收入占到農(nóng)村居 民家庭人均可支配收入的 18.1% ，成為上海郊區(qū)城鄉(xiāng)居 民收入差距最小的地區(qū)。上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革得到了 基層干部群眾的普遍認(rèn)可。一、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵 已有政策的，要按政策認(rèn)真執(zhí)行；沒有政策依據(jù)的， 通過召開集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會民主決定。堅持程 序的合法性與公開性相結(jié)合，將成員資格認(rèn)定的決定權(quán) 交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由他們充分協(xié)商、民主決 定，確保了集體經(jīng)濟(jì)組織成員改革的知情權(quán)、參與權(quán)、 表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及利益關(guān)系復(fù)雜、目標(biāo)趨向多 元、影響因素多樣，任務(wù)十分艱

3、巨。找準(zhǔn)牽一發(fā)而動全 身的牛鼻子和主要矛盾，從總體上把準(zhǔn)改革的方向，明 確深化改革的目標(biāo)、原則至關(guān)重要。在推進(jìn)改革過程中， 上海始終堅持建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求 和社會主義初級階段實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。以保護(hù) 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn) 權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，探索社會主義 市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和 經(jīng)營方式。一是堅守改革底線。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是由農(nóng)業(yè)合作化 起步、集體化形成的一種所有制形態(tài)，具有合作性、區(qū) 域性、排他性和多功能性等基本屬性。推進(jìn)改革的底線 就是保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有制的性質(zhì)不能變，更不能將 集體經(jīng)濟(jì)改沒了。上海

4、始終堅持“兩個防止” ，防止集體 經(jīng)濟(jì)由內(nèi)部少數(shù)人侵占支配，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被外部 資本吞并控制。集體經(jīng)濟(jì)組織要牢牢管住集體土地和不 動產(chǎn)等資源性資產(chǎn)，確保成員權(quán)益不受損害。同時注重 調(diào)動“兩個積極性” ，總結(jié)推廣松江區(qū)新橋鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組 織通過與漕河涇開發(fā)區(qū)組建公司法人、共同開發(fā)園區(qū)的 成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體、集約發(fā)展、合作 共贏，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮集體經(jīng) 濟(jì)的優(yōu)越性。總結(jié)奉賢區(qū)“百村公司”等經(jīng)驗(yàn)，搭建集 體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺，推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)相對薄 弱地區(qū)以社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社為主要形式，開展集體經(jīng)濟(jì)組 織產(chǎn)權(quán)制度改革。探索結(jié)合農(nóng)村綜合幫扶工作促進(jìn)農(nóng)村 產(chǎn)權(quán)制度改革

5、，全面建立以份額為依據(jù)的分配機(jī)制，將 改革紅利惠及集體經(jīng)濟(jì)組織成員，充分調(diào)動集體經(jīng)濟(jì)組 織成員的積極性。二是尊重群眾意愿。農(nóng)村集體資產(chǎn)涉及到千家萬戶 的利益。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作必須實(shí)行全過程公 開公平公正，接受群眾監(jiān)督。法律法規(guī)明確的，必須依 法依規(guī)；已有政策的，要按政策認(rèn)真執(zhí)行；沒有政策依 據(jù)的，通過召開集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會民主決定。 堅持程序的合法性與公開性相結(jié)合，將成員資格認(rèn)定的 決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由他們充分協(xié)商、 民主決定，確保了集體經(jīng)濟(jì)組織成員改革的知情權(quán)、參 與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。改革至今，全市未發(fā)生過因改 制而引發(fā)的群體性事件。三是注重因地制宜。倡導(dǎo)改革形

6、式多樣化。上海先 后探索了有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和農(nóng)村社區(qū)經(jīng) 濟(jì)合作社三種改革形式。城市化地區(qū)，可采取股權(quán)形式 量化集體資產(chǎn)；其他地區(qū)，則采取份額形式賦予農(nóng)村集 體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益。上海明確撤制村的改制，原 則上不再設(shè)立集體股。未撤制的村及鎮(zhèn)的改制，可設(shè)立 一定比例的集體股，一般掌握在 20% 左右，主要用于本 區(qū)域公共福利和公益事業(yè)等開支。同時，明確不得設(shè)立 干部股。上海始終堅持新型集體經(jīng)濟(jì)組織要以農(nóng)齡為主 要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益 分配的主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，基層可綜合考慮其 他因素，確定股權(quán)的具體設(shè)置方法，實(shí)現(xiàn)人戶結(jié)合，以 戶為單位發(fā)放社員證，并相應(yīng)

7、明確戶內(nèi)每個成員的份額 （股權(quán)）。二、還權(quán)于民是改革根本出發(fā)點(diǎn) 重點(diǎn)是將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改 革，讓農(nóng)民變股民，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將集體資產(chǎn)折股量 化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一個動態(tài)過程，在不同地區(qū)、 不同時段，其重心不一、任務(wù)不同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng) 村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式。實(shí)踐證明，推進(jìn)改 革最適合的模式是股份合作制，通過股份合作制產(chǎn)權(quán)制 度改革，真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民。因此，近年來上海始終堅 持把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為 深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在推進(jìn)中做

8、 到實(shí)現(xiàn)全覆蓋，貫徹全過程。一是對土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承 包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。上海按照農(nóng)業(yè)部的總體部 署，堅持確權(quán)確地和確權(quán)確股不確地相結(jié)合，基本完成 了全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)民反 映，現(xiàn)在拿到的土地承包經(jīng)營權(quán)證是承包地的“身份證” 和“戶口本”，為今后全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了 扎實(shí)基礎(chǔ)。二是對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn) 進(jìn)行股份合作制改革，讓農(nóng)民變股民，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬， 將集體資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種 形式的股份合作。借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，建立健全組織治 理結(jié)構(gòu)，依法開展各類經(jīng)營活動，并按照效益決定分配 的相關(guān)規(guī)定，讓改

9、制后的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享受收益分 配，增強(qiáng)成員的改革紅利獲得感。三是對非經(jīng)營性資產(chǎn)，探索委托鎮(zhèn)一級統(tǒng)一經(jīng)營管 理的有效機(jī)制，提升管理能級，提高服務(wù)水平，更好地 為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服 務(wù)。三、創(chuàng)新體制機(jī)制是改革的不竭動力上海創(chuàng)設(shè)了經(jīng)濟(jì)合作社這一經(jīng)濟(jì)主體，改革后設(shè)立 的經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)到農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行登記，領(lǐng)取 統(tǒng)一社會信用代碼，到金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶，建立會計制 度，實(shí)行收益分配制度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革綜合性強(qiáng)，靠單兵突進(jìn)難以奏效。 近年來，上海市成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由 市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，樹立系統(tǒng)性思維，做好整 體謀劃和頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)協(xié)

10、同發(fā)展。一是創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟(jì)主體。針對公司制和社區(qū)股份改革成 本高、負(fù)擔(dān)重等問題，上海創(chuàng)設(shè)了經(jīng)濟(jì)合作社這一經(jīng)濟(jì) 主體。改革后設(shè)立的經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)到農(nóng)業(yè)部 門進(jìn)行登記，領(lǐng)取統(tǒng)一社會信用代碼，到金融機(jī)構(gòu)開設(shè) 賬戶，建立會計制度，實(shí)行收益分配制度。為了促進(jìn)經(jīng) 濟(jì)合作社可持續(xù)發(fā)展，出臺政策性文件，有效解決了經(jīng) 濟(jì)合作社對外投資問題，以及對外投資形成的股權(quán)或出 資在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部變動的問題。經(jīng)濟(jì)合作 社這一主體已成為上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要形式。 二是健全治理機(jī)制。通過改革，理順新型集體經(jīng)濟(jì) 組織和村黨組織、村委會之間的關(guān)系，形成了在村黨組 織領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會自治管理、村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社自

11、主經(jīng)營、村務(wù)監(jiān)督管理委員會監(jiān)督的新格局。進(jìn)一步完 善集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制，建立健全成員代表會議、 理事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，賦予成員知情權(quán)、 表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。明確村經(jīng)濟(jì)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng) 濟(jì)聯(lián)合社的理事長應(yīng)在具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人 選中選舉產(chǎn)生。村黨支部書記為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員， 建議其兼任社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社理事長，但一般不宜同時再 兼任村委會主任。為促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)組織健康有序運(yùn) 行，完善村級治理體系，上海已全面推進(jìn)村民委員會與 村級集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理，實(shí)現(xiàn)村經(jīng)分離。村委會基 本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)已由各級財政予以保障。三是創(chuàng)新工作體制。上海切實(shí)加強(qiáng)對全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán) 制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行

12、“一把手”工程，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨 政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、各相關(guān)職能部門全面參與的良好 氛圍。建立了目標(biāo)考核機(jī)制，把推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 作為黨委、政府重點(diǎn)工作予以推進(jìn)，并納入重要考核內(nèi) 容，形成了由上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。各部門協(xié)同配合、 共同推進(jìn)，確保了改革順利推進(jìn)。四、堅持循序漸進(jìn)是改革的有效途徑 從改革后收益分配看，要求堅持貫徹效益決定分配 的原則，建立成員收益分配機(jī)制，年度收益分配要依據(jù) 當(dāng)年的經(jīng)營收益情況，確定合理的分配比例，并建立以 豐補(bǔ)歉機(jī)制，分配比例不得高于當(dāng)年經(jīng)營性凈收益的 70% 。既嚴(yán)禁舉債分配，又反對得過且過。農(nóng)村情況千差萬別，有城中村、城郊村、農(nóng)區(qū)村， 有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村、空殼

13、村、負(fù)債村，因此，推進(jìn)農(nóng)村 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方針是積極、穩(wěn)妥、扎實(shí)，堅持因 地制宜，注重循序漸進(jìn)，不能搞“一刀切” 。事實(shí)上，這 項(xiàng)改革本身也是普及政策法律、凝聚各方共識的過程， 既拖不得，更急不得，不能搞運(yùn)動式改革，引導(dǎo)不強(qiáng)迫， 指導(dǎo)不包辦，確保群眾接受、平穩(wěn)有序。上海推進(jìn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，從改制層面看，有 村級改制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級改制，今年起在完成村級改制后已將 工作重心轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級為主；從改制時間看，有撤銷行政 村后改制和不撤銷行政村建制直接改制兩種，前者以建 立有限責(zé)任公司和社區(qū)股份合作社為主，后者以建立農(nóng) 村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社為主；從資產(chǎn)構(gòu)成看，分為存量折股 型改制和增量配股型改制，在今年全面

14、完成存量折股型 改制后，要逐步轉(zhuǎn)向探索增量配股型改制、完善農(nóng)村集 體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能。從改革后收益分配看，要求堅持貫徹 效益決定分配的原則，建立成員收益分配機(jī)制，年度收 益分配要依據(jù)當(dāng)年的經(jīng)營收益情況，確定合理的分配比 例，并建立以豐補(bǔ)歉機(jī)制，分配比例不得高于當(dāng)年經(jīng)營 性凈收益的 70% 。既嚴(yán)禁舉債分配，又反對得過且過。上海全面推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的集結(jié)號已吹響。對因 各類歷史遺留問題多、工作難度大、尚未開展改革的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)、村，要堅持“一村一策”的原則，積極創(chuàng)造改革條 件，盡可能做到應(yīng)改盡改。對已完成改革后的新型集體 經(jīng)濟(jì)組織，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理，使之規(guī)范化、制度 化和法律化，同時在未來一個時期要積極創(chuàng)造條件，不 失時機(jī)地轉(zhuǎn)移工作重心，不斷深化改革。第一類高度城市化區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作社，可逐步探索 向股份有限公司及法人治理模式轉(zhuǎn)型，走向現(xiàn)代企業(yè)， 特別是對于土地已全部征用，農(nóng)民社會保障已全部落實(shí) 的，在安全可控條件下積極探索讓資源、股權(quán)等流動， 并引入其他市場主體合作發(fā)展，使之賦予新生。第二類 即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作社，根據(jù)撤村建居和公共服 務(wù)均等覆蓋的進(jìn)程， 有序推進(jìn) “政社分離”、“政經(jīng)分離”， 待