以法治推動新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展

1、以法治推動新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展人類歷史已經(jīng)表明城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然規(guī)律和必由之路。新中國成立以來的發(fā)展歷程，特別是改革開放以后的飛躍進(jìn)步，從某種意義上來說也是一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過程。只是在中國這個(gè)歷來以農(nóng)為本，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，現(xiàn)代城鎮(zhèn)歷史發(fā)展短暫而且缺少底蘊(yùn)的泱泱大國中，城鎮(zhèn)化的過程注定存在著許許多多的困惑和坎坷。本文在中共十八屆三中全會和新一屆中央政府充分強(qiáng)調(diào)重視推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景之下，希望能夠從法治的角度探討如何能夠克服困難、解決問題，使新型城鎮(zhèn)化健康高效地發(fā)展。發(fā)展新型城鎮(zhèn)化是建設(shè)小康社會的必由之路中國的改革開放到今天已經(jīng)走過了三十多年的歷程，我們從一窮二白的基礎(chǔ)上奮起直追，直

2、至成為在世界上舉足輕重的大國，取得了舉世矚目的輝煌成績。但是現(xiàn)在容易解決的問題已經(jīng)解決的差不多了，剩下的都是難啃的骨頭，我們的改革和發(fā)展逐漸走到了攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期。過去我們的高速增長主要依靠的是出口和投資兩架馬車。 但是， 在 2008年開始蔓延全球的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊下，歐美主要發(fā)達(dá)國家一蹶不振，長期難以走出衰退的陰影，給我國的外貿(mào)出口帶來嚴(yán)重影響。而在投資方面，我們國家目前處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，過去依賴投資的粗放型、高能耗、高污染、低效率的增長模式不符合可持續(xù)發(fā)展的長期戰(zhàn)略，難以為繼， 必須改變， 更加不能再作為拉動經(jīng)濟(jì)的主要手段。那么在這種局面下，拋開了出口和投資，中國經(jīng)濟(jì)

3、未來發(fā)展動力的源泉在哪里？中共十八大報(bào)告和新一屆中央政府已經(jīng)明確指出：我們國家未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿驮谟诔擎?zhèn)化！城鎮(zhèn)化是指隨著一個(gè)國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點(diǎn)向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動力從事的職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。城鎮(zhèn)化的過程也是各個(gè)國家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會變遷的一種反映。從我們國家的現(xiàn)狀來看，目前的城鎮(zhèn)化率剛剛達(dá)到53.7% ， 而如果按照戶籍人口的統(tǒng)計(jì)則僅僅為 35.7%左右， 而世界發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率都已經(jīng)超過了 80% ， 許多發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化率也都高于我們國家。所以我們國家的城鎮(zhèn)化還有非常大的空間。如果我

4、們國家保持目前的城鎮(zhèn)化速度，那么每年將有1000 萬以上的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。這必然會帶來勞動生產(chǎn)率和城市集聚效益的提高，帶來城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的擴(kuò)大，帶來居民收入和消費(fèi)的增加，同時(shí)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，從而持續(xù)釋放出巨大的內(nèi)需潛能，而這正是中國經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展的動力源泉所在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年1%的城鎮(zhèn)化率可以拉動內(nèi)需52000 億，約是 2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值的10% 。所以說，城鎮(zhèn)化代表著我們國家未來幾十年穩(wěn)定健康發(fā)展的源泉和動力。并且，從真正造福人民的角度來看，黨的十八大報(bào)告把全面建成小康社會作為全黨和全國人民努力的目標(biāo)，這是全體中國人民未來的福祉所在。而也是在十八大報(bào)告中明確指

5、出，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是全面建設(shè)小康社會的載體。城鎮(zhèn)化可以讓越來越多的中國人成為居住在城鎮(zhèn)中的市民，獲得更多的收入和享有更加便利優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等社會服務(wù)與保障。 由此可見， 城鎮(zhèn)化的進(jìn)程實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)小康的過程，也就是人民過上幸福生活的過程。所以說，中國的城鎮(zhèn)化是不可阻擋的歷史潮流，是實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展和人民安居樂業(yè)的必由之路。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的主要問題我們國家之前所進(jìn)行的城鎮(zhèn)化建設(shè)總體上是非常成功的，為國家的發(fā)展和人民的幸福做出了很大的貢獻(xiàn)。但是在肯定城鎮(zhèn)化的同時(shí)，我們也要重視研究和解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問題，實(shí)際上有些問題已經(jīng)給國家建設(shè)和人民生活帶來了很大的負(fù)面影

6、響，如果這些問題解決不好，就會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的進(jìn)程變質(zhì)變味，給建設(shè)小康社會帶來阻礙。筆者認(rèn)為從過去我們發(fā)展城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)來看，在三方面存在著突出的問題：一是失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置問題。城鎮(zhèn)化的過程一般會由 現(xiàn)兩個(gè)結(jié)果：農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)，農(nóng)民變成市民。所以伴隨城鎮(zhèn) 化生現(xiàn)的必然是失去土地的農(nóng)民。農(nóng)村人口過去在農(nóng)村依靠 集體土地，集體分配的宅基地和責(zé)任田是其解決溫飽問題的 基本保障。城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村的集體土地被國家征收變成 了城鎮(zhèn)，原來的農(nóng)村人口作了世世代代的農(nóng)民之后，發(fā)現(xiàn)自 己周圍的農(nóng)舍和田地都消失了，而取而代之的城鎮(zhèn)卻不能給 自己提供溫飽和收入，失地農(nóng)民成為了自己土地上的“陌生 人”和“邊緣人”。城鎮(zhèn)化的

7、過程是把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn) 人口的過程，但農(nóng)民成為市民需要有物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有財(cái)產(chǎn)的 農(nóng)民根本無法在城鎮(zhèn)立足和謀生，更談不上通過其消費(fèi)來拉 動內(nèi)需。如果不能解決失地農(nóng)民的補(bǔ)償問題，讓他們具備在 城鎮(zhèn)中生活的“本錢”和底氣，那等于斷了他們的由路，不 僅僅城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)不了，而且還給社會增加了非常大的不安定 因素。二是戶籍制度改革問題。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，不 是簡單地使原來的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的問題，而是要使這些 農(nóng)村人口真正發(fā)生身份的改變，真正融入城鎮(zhèn)生活，成為城 鎮(zhèn)居民的一份子。這樣才是真正的城鎮(zhèn)化，也只有這樣才能 使城鎮(zhèn)化發(fā)揮由其拉動經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會發(fā)展的效能。要做到 這一點(diǎn)，原有城鎮(zhèn)居民在教育、醫(yī)

8、療、就業(yè)和社會保障等方 面的全部待遇都應(yīng)當(dāng)使新進(jìn)城的農(nóng)村人口同樣享有。這樣才 能讓進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民和他們的子女后代獲得生活的保障，獲 得發(fā)展的機(jī)會，獲得消費(fèi)的能力和信心。否則的話，進(jìn)入城 鎮(zhèn)的農(nóng)村人口將面對身份的徹底喪失，既不是原來的農(nóng)村人 口，又沒有轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，他們將變?yōu)槌擎?zhèn)中的難民與貧 民，也給城鎮(zhèn)的發(fā)展和穩(wěn)定帶來許許多多的負(fù)面影響。要避免生現(xiàn)這樣的情況，我們必須解決農(nóng)村人口進(jìn)入城 鎮(zhèn)的戶籍問題。過去由于歷史的原因，我們國家長期實(shí)行二 元制的戶籍制度，農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口壁壘分明，嚴(yán)格限制 人口的自由流動，城鎮(zhèn)居民享受著國家在教育、醫(yī)療、就業(yè) 和社會保障方面的全面優(yōu)待。這也客觀上造成了我們

9、原來城 鄉(xiāng)差距極為懸殊和城鎮(zhèn)化進(jìn)程極其緩慢的狀況。在城鎮(zhèn)化的 進(jìn)程中，戶籍制度成為了阻在面前的一道高墻。這固然是特 殊歷史階段和歷史環(huán)境下采取的特殊對策，但是我們應(yīng)當(dāng)看 到在建國六十余年后的今天，我們已經(jīng)逐漸具備了打破原有 戶籍制度的條件。戶籍制度改革是城鎮(zhèn)化的必然選擇。我們國家城鎮(zhèn)化所面臨的第三個(gè)主要問題是對城鎮(zhèn)化理解 片面，城鎮(zhèn)化過程缺乏科學(xué)指導(dǎo)， 導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程啟動盲目、 規(guī)劃失衡、發(fā)展畸形、后繼乏力。在很多地方政府眼里，城 鎮(zhèn)化變成了房地產(chǎn)化，城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村土地被建成開發(fā)區(qū)、 商業(yè)中心、住宅、公路就是莫些地方政府理解的城鎮(zhèn)化。所 以，這些地方政府城鎮(zhèn)化的做法也很簡單很盲目。主要領(lǐng)導(dǎo) 一

10、拍腦門，一塊農(nóng)村土地就被征收。再一拍腦門，一個(gè)開發(fā)區(qū)或者工業(yè)園區(qū)或者新區(qū)就立即上馬。至于城鎮(zhèn)化以后，失 地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置情況怎么樣？新建城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展怎 么樣？基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套情況怎么樣？很多地方政 府缺乏考量。最近被曝光的多個(gè)地方的所謂“鬼城”正是盲 目簡單進(jìn)行城鎮(zhèn)化所帶來的后遺癥。再有一點(diǎn)，各地的城鎮(zhèn) 化還由現(xiàn)了許多不均衡發(fā)展的現(xiàn)象，表現(xiàn)為資源和人才過分 向少數(shù)中心城市集中，中小城鎮(zhèn)失血嚴(yán)重，逐漸萎縮和空心 化，日益衰敗，而大城市和超級大城市又過度膨脹，引發(fā)交 通擁堵、環(huán)境惡化、房價(jià)失控，各種資源相對匱乏、社會治 安難以維持等等所謂的“大城市病”。這些情況總的特點(diǎn)就 是只注重形式，

11、不看效果，缺少長遠(yuǎn)的眼光和為民著想的態(tài) 度，被李克強(qiáng)總理形象地稱為“物的城鎮(zhèn)化”。如今我們要努力把這種物的城鎮(zhèn)化扭轉(zhuǎn)為“人的城鎮(zhèn)化”。通過法治逐步解決新型城鎮(zhèn)化過程中的問題以上這些問題能否得到妥善解決，關(guān)系到我們國家城鎮(zhèn) 化能否順利健康的進(jìn)行，能否推動社會的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā) 展，考驗(yàn)著黨和政府的智慧和決心。那么解決問題的由路在 哪里呢？筆者認(rèn)為以法治手段解決上述問題是我們的優(yōu)先 選擇。法治又被稱為法的統(tǒng)治，它的原則是法律高于一切，以 科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓙韺?shí)現(xiàn)國家和社會的健康運(yùn)行，有法可依、 有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是法治的具體表現(xiàn)。法治是現(xiàn)代國家所普遍接受的國家治理方式，比起人治具有巨大的 優(yōu)越

12、性。我們國家雖然有過漫長的人治歷史，傳統(tǒng)儒家思想 中也有崇尚圣人治國的基因。但是，新中國成立以后，特別 是改革開放以后，全國上下都在逐漸接受和推進(jìn)國家的法治 化進(jìn)程，取得了可喜的進(jìn)步。如今我們要解決新型城鎮(zhèn)化問 題，法治仍然是一劑良方。首先，法治保證了解決城鎮(zhèn)化問題的民主性和科學(xué)性。 如前所述，新型城鎮(zhèn)化是“人的城鎮(zhèn)化”而非過去那種“物 的城鎮(zhèn)化”，是我們建成小康社會的重要載體，關(guān)系到全體 人民的福祉，而且更加與農(nóng)民兄弟的命運(yùn)息息相關(guān)。因此， 我們進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化的政策和方案必須征求民意、順應(yīng)民 心、維護(hù)民利。要做到這一點(diǎn)，我們就要講民主，讓人民群 眾能夠發(fā)生自己的聲音，提由自己的訴求，并且使得

13、決策者 必須重視這些訴求。而民主與法治是密不可分的，法治中“法”必須是通過民主程序制定的法，才是“真法治”。所以民主是法治的基礎(chǔ)。而法治又可以反過來保障和促進(jìn)民 主，預(yù)防和制止侵犯民主權(quán)利的情況由現(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化的 過程中積極發(fā)揮法治的作用，可以使人民的呼聲、人民的利 益訴求有暢通的渠道反映到城鎮(zhèn)化政策的制定過程中，使發(fā) 揚(yáng)民主所取得的成果得到實(shí)際執(zhí)行，讓城鎮(zhèn)化真正造福于另一方面，城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 涉及到規(guī)劃、 交通、環(huán)境、社會保障和糧食安全等等許多重要問題，必須 經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)調(diào)研和論證才能使城鎮(zhèn)化進(jìn)程始終在正確 的道路上前進(jìn)。每一個(gè)個(gè)人，包括各級領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)槭艿?主觀和客觀局

14、限性的影響，都很難保證始終嚴(yán)格理性地分析 問題、解決問題，統(tǒng)籌兼顧、總攬全局。為了把個(gè)人的負(fù)面 作用降到最低，就只有堅(jiān)持法治，用制度的力量克服人性的 弱點(diǎn)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序、步驟科學(xué)地設(shè)計(jì)、實(shí)施城 鎮(zhèn)化的方案，才能保證新型城鎮(zhèn)化符合經(jīng)濟(jì)、 社會發(fā)展規(guī)律, 造福于國家，造福于人民。其次，法治保證了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)定性和持續(xù)性。中國 的城鎮(zhèn)化有一個(gè)很大的弊病就是朝令夕改。每一屆地方領(lǐng)導(dǎo) 上任，總是愿意提由自己的城鎮(zhèn)化構(gòu)想和方案。等到這位領(lǐng) 導(dǎo)離任了，新領(lǐng)導(dǎo)往往改弦易轍，另有一套自己的城鎮(zhèn)化模 式。結(jié)果就是現(xiàn)在很多地方的城鎮(zhèn)化缺乏長期穩(wěn)定的方案， 城鎮(zhèn)化建設(shè)左鋪一塊，右鋪一塊，哪一塊都投入了大量

15、的人 力物力，但哪一塊也沒建設(shè)好，沒有發(fā)展起來。這本身就體 現(xiàn)生了 “人治”的弊病。而法治本身就是和“人治”相對的。 在法治之下，領(lǐng)導(dǎo)干部不能再以個(gè)人的想法好惡來任意調(diào)整 改變城鎮(zhèn)化的實(shí)施方案，他只能作為方案的維護(hù)者和執(zhí)行 者。所以通過法治，我們可以保證那些經(jīng)過民主決策、科學(xué) 決策所產(chǎn)生的方案以制度的形式被固定下來，以制度的強(qiáng)制 性保障方案的順利實(shí)施，控制對方案的修改和調(diào)整。這樣使得我們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有了穩(wěn)定性和持續(xù)性的保障，也便于我 們集中人力、財(cái)力把最優(yōu)的城鎮(zhèn)化方案實(shí)施好， 提高了效率， 保證了質(zhì)量。最后，法治解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種制度頑疾的根本途 徑。我們應(yīng)當(dāng)看到，我們在城鎮(zhèn)化過程中所遇到的

16、很多問題， 實(shí)際上都是長期存在而且顯而易見的，比如說農(nóng)村土地征收 補(bǔ)償問題、戶籍問題，許多人都能夠認(rèn)識到這些問題。 但是, 對于這些顯而易見的問題，我們花了這么多年的時(shí)間卻不能 真正解決，甚至眼看著這些問題所帶來的不良影響越來越嚴(yán) 重而無能為力，究其根本則在于既得利益者形成的改革阻 力！農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題也好，戶籍改革問題也好，現(xiàn)有 的制度下都已經(jīng)形成了龐大的既得利益群體。其中既包括地 方政府，地方行政官僚體系，也包括少數(shù)腐敗官員，強(qiáng)勢的 工業(yè)資本和房地產(chǎn)開發(fā)商，以及較早取得市民身份的普通群 眾等等。他們都從現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式中獲得了利益和優(yōu)勢， 都擔(dān)心新的城鎮(zhèn)化會破壞現(xiàn)有的利益格局，都希望保

17、持現(xiàn) 狀，維護(hù)自身的既得利益。這些群體已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化所 面臨的最大阻力。要想克服這些阻力，小修小補(bǔ)、小打小鬧 是不行的，單靠中央政府的決心和領(lǐng)導(dǎo)人的魄力也是不行 的，必須借助法治的強(qiáng)大力量才可以。法治的力量來源于民主。如前所述，法治與民主是密不 可分的，法治以民主為基礎(chǔ)，又反過來促進(jìn)和保障民主。正因?yàn)榉ㄖ我悦裰鳛榛A(chǔ)，它才能代表最大多數(shù)人民的利益， 才能體現(xiàn)由公平和正義，才能因此而獲得最強(qiáng)大的力量。在 這種力量面前，利益集團(tuán)才能被降服，新型城鎮(zhèn)化的改革才 能夠繼續(xù)深入進(jìn)行。當(dāng)然，在新型城鎮(zhèn)化改革問題上，既得 利益群體也是社會的組成部分，是人民的一部分，他們也可 以表達(dá)自己的訴求，發(fā)由自己的聲音。但是他們的聲音并不 能掩蓋其他人民的聲音，要和其他全體人民的聲音匯集在一 起，以民主的方式產(chǎn)生由符合最大多數(shù)