淺析我國城市社區(qū)管理中存在的問題,原因及改革措施

1、畢業(yè)論文淺析我國城市社區(qū)管理中存在的問題，原因及改革措施community management of urban problems, causes and reform measures姓 名： 學 號： 系 別： 專 業(yè)： 年 級： 指導(dǎo)教師： 2011年04月30日摘 要我國的社區(qū)建設(shè)目前已經(jīng)進入了一個新的階段 ,我國新型社區(qū)建設(shè)是在全球化以及政府職能轉(zhuǎn)變的背景下進行的，社區(qū)的管理水平以及社區(qū)服務(wù)的意識和質(zhì)量有待提高。關(guān)于社區(qū)管理的改革成為理論界和政府部門討論的熱點 ,全國有些城市也在社區(qū)管理體制方面進行了新的探索和實踐。本文重點分析了目前我國城市社區(qū)管理體制存在的主要問題及其原因 ,并

2、探討了今后我國社區(qū)管理體制改革的方向。關(guān)鍵詞:城市社區(qū)管理；改革；措施目 錄摘 要2前 言4一、當前我國城市社區(qū)管理體制存在的問題4（一）社區(qū)管理體制存在著較濃的行政化色彩4（二）社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不科學5（三）社區(qū)管理制度不規(guī)范6（四）不同利益群體的分化和權(quán)利意識的增長與意見表達機制之間的不協(xié)調(diào)6二、我國城市社區(qū)管理體制存在的主要問題的主要原因7（一）認識不高7（二）投入不大7（二）措施不力7三、解決措施7（一）明確居委會職能定位,發(fā)展多層次、多形式的社區(qū)自治組織7（二）構(gòu)建社區(qū)自治組織體系有效的組織是培育社區(qū)自治能力和提升社區(qū)自治功能的基礎(chǔ)8（三）完善相關(guān)法律，確保社區(qū)自治有法可依8（四）

3、預(yù)防和疏導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各利益群體的矛盾與沖突，發(fā)揮基層社區(qū)的預(yù)警與“安全閥”功能9致謝10前言我國城市社區(qū)建設(shè)的推進與管理體制的改革改革開放以來 ,隨著城市大規(guī)模的建設(shè)和快速發(fā)展 ,街道辦事處作為城市區(qū)級政府的派出機關(guān),其轄地面積和人口迅速擴張 ,這使得街道辦事處的管理任務(wù)日益繁重。原來實行的“兩級政府、兩級管理”的體制存在一定程度的“條塊分割” ,處在城市基層管理第一線的街道辦事處職權(quán)十分有限,對很多城市管理方面的問題往往是“看得見、摸得著、無權(quán)管” ,而市、區(qū)政府的職能機構(gòu)則“有權(quán)管、看不見” ,造成了“有能力管的無權(quán)管、有權(quán)管的無能力管”的局面。同時 ,伴隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型 ,城市的經(jīng)濟社

4、會生活發(fā)生了巨大變化 ,城市基層管理上出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域 ,街道辦事處的任務(wù)越來越重。例如 ,“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?,增加了街道辦事處的管理和服務(wù)對象 ;中國已經(jīng)進入老齡化社會 ,各街區(qū)的老齡人口 (尤其是離退休人員 )顯著增多,老年人口的活動空間基本上在家庭所居住的街區(qū) ,這就增加了街道辦事處的工作內(nèi)容 ;改革中出現(xiàn)了大量失業(yè)下崗人員 ,需要街道辦事處的關(guān)心和幫助 ;隨著城鄉(xiāng)社會流動加快 ,城市街區(qū)的外來人口越來越多 ,他們既為街區(qū)的發(fā)展作出了貢獻 ,也給街區(qū)的管理帶來了壓力。面對這些新情況新問題 ,原有的街道辦事處的職責規(guī)定顯然難以應(yīng)付。在這種情況下 ,上海市于 20世紀 90年代中

5、期在全國率先建立了“兩級政府、三級管理”的城市管理體制 ,將街道辦事處作為第三級管理單位 ,以行政能力的強化來解決越來越多的社區(qū)問題 ,推動社區(qū)建設(shè)。之后 ,全國各地很多城市相繼建立了“兩級政府、三級管理”的體制。這種體制快速推進了社區(qū)發(fā)展 ,各地社區(qū)建設(shè)的面貌日新月異 ;但是 ,另一方面這種體制也面臨越來越多的難題 ,諸如街道辦事處的功能定位、居委會的行政化、社區(qū)參與度低等。從本世紀初開始 ,全國有一些城市在社區(qū)管理體制方面進行了新的探索 ,比如武漢市江漢區(qū)、南京市白下區(qū)、青島市市北區(qū)、北京市石景山區(qū)等,上海也從 2004年開始進行了新一輪的社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)試點工作。本文主要討論目前我國城

6、市社區(qū)管理體制存在的主要問題、原因以及今后的改革走向1。一、當前我國城市社區(qū)管理體制存在的問題（一）社區(qū)管理體制存在著較濃的行政化色彩盡管這些年各地城市在改革以政府為主導(dǎo)的社區(qū)管理體制方面已經(jīng)做出了不少努力,但社區(qū)管理的行政色彩仍然很濃,缺乏公眾參與機制。一方面,街道辦事處政社不分的狀況并沒有大的改觀,它仍然承擔著過多的行政管理職能,工作量過大,經(jīng)常處于疲于應(yīng)付狀態(tài),其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會管理負擔,也沒有能夠很好地發(fā)揮自已應(yīng)有的社會管理職能,致使社區(qū)成員越來越高的物質(zhì)文化生活要求難以得到滿足,同時也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會管理的意識。另一方面,作為居民群眾自治組織的

7、居委會的工作方式也帶有較濃厚的行政色彩,居民沒有發(fā)言權(quán)和選擇權(quán),只是被動的接受管理。因為事實上居民委員會受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo),所以其日常工作不得不服從街道的安排,進而也陷入了繁雜的具體事務(wù)之中。這不但造成基層社區(qū)管理的超負荷運轉(zhuǎn),減低了管理效能,而且有悖于居委會成立的初衷。居委會行政色彩濃厚,社區(qū)自治功能缺失社區(qū)居民委員會是社區(qū)自治的主要載體，從字面上看,居委會只是具有協(xié)助政府的義務(wù),并不具有代理政府部門行使職權(quán)的行政管理職能,但是實際上社區(qū)承擔了大量來自政府的職能工作。諸如社區(qū)的經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生、休閑、娛樂、互助、保障等本應(yīng)由社區(qū)解決的事物,往往由于政府事務(wù)擠占反倒無暇顧及。據(jù)調(diào)查,居委會的實

8、際工作內(nèi)容有十大類百余項,這十大類分別是:環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、物業(yè)管理、民政幫困、計劃生育、糾紛調(diào)解、宣傳教育、文明達標、收款收費、人口普查。據(jù)一些居委會統(tǒng)計,一年之中,居委會的工作達158項之多,其中行政事務(wù)118項,占總數(shù)的74.68%,比較普遍的情況是居委會的自治職能讓位于行政職能2。 社區(qū)居委會的行政色彩還體現(xiàn)在經(jīng)費使用、人事任免上。一個自主充分的社區(qū),它對自己的事務(wù)有充分的自主決策權(quán),能動用社區(qū)財力進行社區(qū)各方面的建設(shè),選聘自己需要的人員為社區(qū)服務(wù),發(fā)展社區(qū)事業(yè),為社區(qū)居民謀福利。但當前,社區(qū)擁有的自治權(quán)是有限的,居委會更像是一級基層政府。在經(jīng)費方面,社區(qū)的建設(shè)經(jīng)費、辦公經(jīng)費、社區(qū)工

9、作人員的工資都源于政府。對每個社區(qū)每年撥多少經(jīng)費,政府享有充分的裁量權(quán),因而社區(qū)的建設(shè)狀況一般取決于政府的經(jīng)費投入程度。對社區(qū)而言,爭取更多的政府經(jīng)費資助是其生存和發(fā)展的重要舉措,而社區(qū)工作人員則需要獲得相應(yīng)的報酬來生活,因此,社區(qū)對政府有極大的依賴性。在用人方面,社區(qū)的自主權(quán)也是有限的,政府一般掌握著用人權(quán),以保證其各項政策方針得以在社區(qū)順利實行。在社區(qū)建設(shè)中,一些城市在20世紀末開始進行社區(qū)居委會直接選舉的嘗試,一定意義上改變了社區(qū)居委會的人員構(gòu)成,向自治的方向邁出可喜北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版) 2010年2月的一步,但是社區(qū)居委會直接選舉尚處于推廣階段,各地區(qū)發(fā)展不平衡,地區(qū)差異

10、大。示范城市雖然遍布13個省、自治區(qū)、直轄市,但仍有一半以上的省份不見蹤影3。（二）社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不科學舊經(jīng)濟體制下,城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構(gòu)成其中區(qū)政府是我國城市的基層政權(quán)機關(guān),街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu),居民委員會是街道辦事處指導(dǎo)下的基層群眾自治組織。這種形成于20世紀50年代前期的組織體制是我國城市基層社區(qū)組織建設(shè)的一大創(chuàng)舉。然而,這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不科學性。一是街、居組織機構(gòu)過多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。在市、區(qū)、街道三級管理層次上,機構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈“倒金字塔”型,“上面千條線,下面一根針”。一個街道辦事處設(shè)立的各種委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組及類似的臨時機構(gòu)可達

11、30多個,一個辦事處主任可兼20多個職務(wù),一個科要應(yīng)付20多個職能部門,這就大大降低了街道辦事處的工作效率,使街道轄區(qū)內(nèi)的不少單位對街道辦事處布置的社區(qū)性工作推脫、敷衍,相當一部分居民群眾明顯輕視街道、居委會組織。二是社會團體和中介性社會組織發(fā)育不足。在我國城市基層社區(qū)除了街道辦事處和居委會以外,其他社會團體和中介性社會組織不僅數(shù)量有限,而且缺乏獨立性。比如,在許多居民小區(qū),像社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會、計劃生育協(xié)會、老年人協(xié)會等組織的主要工作,大多由居委會干部兼任。即使是居民委會員這樣的自治組織,也往往成為街道辦事處的“腿”。（三）社區(qū)管理制度不規(guī)范良好的社區(qū)要發(fā)揮合力功能,必須有一系列的規(guī)范、制度

12、、秩序和管理。既要確定組織及其成員相互交往和解決問題的正確方式,又要規(guī)范對越軌者寬容的限度。傳統(tǒng)社區(qū)管理制度的缺陷在于:一是街道辦事處作為政府行政機構(gòu),對自身行政服務(wù)和管理的范圍沒有制定明確的制度規(guī)范,造成無權(quán)管理或越權(quán)管理;二是社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機關(guān)和企事業(yè)單位,分別受各自條條的領(lǐng)導(dǎo),按條條的指令行事,與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù),往往造成社區(qū)事務(wù)相互推諉扯皮;三是社區(qū)內(nèi)的社會團體等組織沒有形成有效的行為規(guī)范,讓社區(qū)成員來共同遵守。對于社區(qū)行為越軌者,社區(qū)組織也缺乏行政上或法律上適當而有效的懲罰;四是社區(qū)管理運行尚未形成條塊結(jié)合的監(jiān)督機制,有關(guān)專業(yè)管理部門權(quán)力過于集中,對它們

13、的工作質(zhì)量和一些不正之風難以進行監(jiān)督和制約。（四）不同利益群體的分化和權(quán)利意識的增長與意見表達機制之間的不協(xié)調(diào) 市場化催生了私營企業(yè)主、白領(lǐng)等以職業(yè)分化為特點的新型階層，有著共同利益的群體也在不斷地產(chǎn)生和分化，中國社會從原來的“國家個人”的二元剛性結(jié)構(gòu)向“國家社會個人”的彈性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。 新興的社會階層和利益群體正逐漸形成階層和群體意識，不同社會階層和利益群體之間不可避免地存在著矛盾和沖突。在商品房社區(qū)，業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司的摩擦時有發(fā)生，業(yè)主維權(quán)事件屢見不鮮；在老工業(yè)社區(qū)，下崗失業(yè)職工的就業(yè)安置和基本生活保障是突出問題；在城市邊緣地帶，市政建設(shè)和經(jīng)濟開發(fā)影響和改變當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活方式

14、，近年來，由于拆遷、征地引發(fā)的激烈沖突已經(jīng)成為一個嚴重的社會問題；在外來工聚居社區(qū)，外來工群體與本地居民、與城市管理部門的關(guān)系處理不當就會引起矛盾沖突。 長期以來我國從意識形態(tài)和資源分配兩個方面對社會實行“強控制”，傳統(tǒng)意見表達途徑的特點是制度化的正式渠道少、形式單一，并且大多是建立在體制內(nèi)，也就是說體制內(nèi)的正式職工才有機會進行利益表達，民間社會缺乏對矛盾沖突進行疏導(dǎo)的制度安排。由于缺乏制度化、正規(guī)化的機制，居民在利益表達上更傾向于采取激烈的情感與情緒的宣泄等非理性的方式，而權(quán)力和管理部門“封”和“堵”的方法只能使矛盾和沖突升級。我國政府已經(jīng)加快了針對這一問題的法制和制度建設(shè)，例如，相繼出臺了

15、物業(yè)管理條例、物權(quán)法（草案）等重要法案和規(guī)定，以保護業(yè)主利益。 二、我國城市社區(qū)管理體制存在的主要問題的主要原因上述問題產(chǎn)生的原因總的來說是由于全社會對社區(qū)建設(shè)的認識還不深刻，對城市社區(qū)建設(shè)中異質(zhì)性強的特點缺乏重視，還沒有真正地理解“社區(qū)”在社會發(fā)展中的重要作用，社區(qū)居民還沒有實現(xiàn)從對單位的依賴向社區(qū)回歸的轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民、社會各單位乃至政府各部門廣泛的自愿參與和介入社區(qū)工作的意識還沒有形成，使社區(qū)缺乏建設(shè)的動力與支持。同時，由于社區(qū)除了依靠政府的投入外，缺乏經(jīng)費來源的其他有效渠道，社區(qū)發(fā)展的后勁不足。而社區(qū)的體制不健全，職責界定模糊，制度實施不到位，承接政府職能的民間組織發(fā)育遲緩，必然導(dǎo)致社區(qū)

16、的職能作用發(fā)揮滯后。（一）認識不高 一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。盡管這些社區(qū)已具備社區(qū)的雛形，但在具體問題的處理上很矛盾，工作上仍將其作為一個村對待，但待遇上卻不能享受新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)惠政策，對它們的建設(shè)和發(fā)展沒有引起高度重視，社區(qū)工作運轉(zhuǎn)艱難。二是居民的歸屬感不強。對社區(qū)的建設(shè)漠不關(guān)心，對居委會的工作支持不夠。譬如，社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生急需加強，但居委會聘請專職保潔員又沒有專項工作經(jīng)費，向居民收取衛(wèi)生保潔費時，居民意見很大，合作意識差。居民之間交往少，互助意識差，如果社區(qū)有的居民發(fā)生天災(zāi)人禍，開展捐贈活動所收無幾，真是“各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜。”（二）投入不大一是財政投入不大。工作經(jīng)費少，對社區(qū)的基礎(chǔ)

17、設(shè)施建設(shè)沒有投入，僅靠居委會主任“化緣式”的募集。許多行政事務(wù)性工作安排到社區(qū)，社區(qū)只承接工作，卻沒有工作經(jīng)費。二是駐地單位支持不大。對社區(qū)關(guān)心少，支持少，共駐共建意識差。社區(qū)組建巡邏隊，治安狀況得到全面好轉(zhuǎn)，但當居委會到駐地單位請求支持時，卻被他們以種種理由搪塞和拒絕，由于沒有工作經(jīng)費，工作只能夭折。 （三）措施不力。 一是臨時抱“佛腳”。對城鎮(zhèn)社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展存在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的思想，既沒有長遠的規(guī)劃，又沒有短期的計劃。二是行政事務(wù)多。社區(qū)成為鎮(zhèn)政府的行政下屬機構(gòu)，窮于應(yīng)付日常行政事務(wù)，根本沒有精力全面考慮社區(qū)的事情。三是社區(qū)自治性不強。居民的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)沒有得到

18、全面落實三、解決措施（一）明確居委會職能定位,發(fā)展多層次、多形式的社區(qū)自治組織社區(qū)居委會定位不清直接影響著自治能力的提高社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織,是社區(qū)自治工作的組織者。其主要職能應(yīng)該是辦理社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),協(xié)助政府及其派出機關(guān)做好與居民利益相關(guān)的工作。只有明確了自己的定位才能明確自己的職責。居委會應(yīng)該逐漸理清自己同基層政府及其派出機構(gòu)的關(guān)系,將主要的精力放在辦好社區(qū)自己的事物上。我國的社區(qū)往往規(guī)模巨大,影響了社區(qū)居民之間的溝通交流。居委會應(yīng)該支持和鼓勵社區(qū)內(nèi)諸如業(yè)主委員會、各種自治團體的發(fā)展,也可以鼓勵以樓為單位加強溝通,建立自治組織

19、。社區(qū)自治中重要的問題就是居民自治狀況的問題,居委會在這個過程中應(yīng)該發(fā)揮積極作用。通過種種如利益、地緣、志趣等方面的關(guān)聯(lián)性,鼓勵居民自己組織起來,能夠較好地解決社區(qū)的組織狀況問題。此外,居委會通過各種各樣的活動,也可以吸引居民的關(guān)注,激發(fā)居民的參與熱情,增強居民對社區(qū)的歸屬感和認同感。（二）構(gòu)建社區(qū)自治組織體系有效的組織是培育社區(qū)自治能力和提升社區(qū)自治功能的基礎(chǔ)因此,城市社區(qū)管理體制改革的重要內(nèi)容和第一步就是重新構(gòu)建社區(qū)自治組織體系,以替代原有體制下的居委會。筆者建議建立“一個大會,兩個機構(gòu)”體制:社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)居民委員會。(1)社區(qū)成員代表大會是社區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)。

20、主要職責是選舉產(chǎn)生社區(qū)議事協(xié)商委員會和社區(qū)居民委員會,審議和決定社區(qū)社會發(fā)展的重大事項。社區(qū)成員代表大會是社區(qū)成員表達自己意愿的渠道,它行使民主職能,具有自治組織的控制權(quán),是社區(qū)成員切身利益的忠實代表。(2)社區(qū)協(xié)商議事委員會是社區(qū)成員代表大會閉會期間的代行常設(shè)機構(gòu),在居民代表大會閉會期間,代表居民代表大會行使議事、決策和監(jiān)督職能,負責對社區(qū)建設(shè)與管理的重大問題提出意見和建議。社區(qū)協(xié)商議事會同社區(qū)成員代表大會一樣,一般均為社會職務(wù),不拿薪金和補貼。議事會成員由社區(qū)成員代表大會推選產(chǎn)生,對居民代表大會負責。(3)社區(qū)居民委員會是社區(qū)成員代表大會的常設(shè)執(zhí)行機構(gòu),在社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事委員

21、會的授權(quán)和監(jiān)督下,組織實施社商機制有效服務(wù),人盡其才職業(yè)技術(shù)型人才承擔了技術(shù)勞動力的主要工作任務(wù),現(xiàn)代技術(shù)迅猛發(fā)展,技術(shù)人員如果希望跟上技術(shù)發(fā)展的步伐,除自身不斷充電外,職業(yè)技術(shù)學校也應(yīng)該完善服務(wù)機制,從培養(yǎng)社會需要的人才的高度出發(fā),為技術(shù)人才提供再充電、再教育的機會,似的人盡其才。這也是職業(yè)教育不容推卸的社會責任。議事委員會的授權(quán)和監(jiān)督下,組織實施社區(qū)的管理、服務(wù)等事項。落實社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事委員會的決議,協(xié)助政府完成規(guī)定的任務(wù),行使社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的職能4。（三）完善相關(guān)法律，確保社區(qū)自治有法可依要根據(jù)新形勢的需要，在繼續(xù)推進社區(qū)民主自治實踐的基礎(chǔ)上盡

22、快修訂現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律，盡早出臺城市社區(qū)自治法，明確、具體地規(guī)定社區(qū)的載體、社區(qū)自治的性質(zhì)和地位、社區(qū)居民的權(quán)利與義務(wù)、社區(qū)自治組織的權(quán)利與義務(wù)、管理方式和運作程序等項內(nèi)容。通過法律使社區(qū)載體明晰，使社區(qū)組織與政府職能部門和街道辦事處都能夠明確自己的權(quán)利、義務(wù)與職能，防止政府職能部門或街道將其職責轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，減輕社區(qū)工作負擔，保障社區(qū)各項自治權(quán)利的真正落實，使社區(qū)居民明確自己的權(quán)利義務(wù)，在法律的保障下行使其社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，確保社區(qū)自治有法可依。（四）預(yù)防和疏導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各利益群體的矛盾與沖突，發(fā)揮基層社區(qū)的預(yù)警與“安全閥”功能 社會矛盾與沖突是任何一個社會都不可

23、避免的社會事實?；鶎由鐓^(qū)既是了解民情、民意和民生的窗口，也是社會安全網(wǎng)的重要組成部分，能夠?qū)ι鐣_突起到預(yù)防、疏導(dǎo)和化解的作用，是維護社會穩(wěn)定的“安全閥”在社會沖突的預(yù)防方面：首先，社區(qū)通過提供社會福利服務(wù)和營建公平、公正的社區(qū)環(huán)境，滿足居民的需求、擴大居民的參與，增強他們對社區(qū)的認同感和歸屬感，從源頭上減少矛盾和沖突的產(chǎn)生；其次，社區(qū)要特別關(guān)注和關(guān)懷一些特殊的弱勢群體，了解他們的心聲，為他們尋找社會資源，解決他們面臨的問題；再次，社區(qū)要大力發(fā)展和扶持社會中間組織，建立居民利益表達的正規(guī)渠道，避免無序隨意的、非正常渠道的利益訴求對社會穩(wěn)定帶來的沖擊以及由于利益要求的長期壓抑造成的突然爆發(fā)。例如，社區(qū)要支持、組織和協(xié)助社區(qū)業(yè)主委員會的成立，既要作為第三方監(jiān)