略論行政法的先決條件與客觀基點(diǎn)

1、略論行政法的先決條件與客觀基點(diǎn) 在行政法學(xué)研究中，人們更多地是從某一視角來(lái)認(rèn)識(shí)行政法，因而缺少一種整體、綜合的觀念，對(duì)行政法的概念關(guān)注較多卻對(duì)行政法的本體與價(jià)值理念之探究較少。筆者以為，我們應(yīng)探求行政法的全體(綜合)存在，從而避免在行政法學(xué)研究上犯類似于“盲人摸象”的以部分代整體或以偏概全的錯(cuò)誤。我們不僅要確定行政法的概念，而且還須探討行政法之體用，還要觀察行政法的決定和影響因素。所有這些對(duì)行政法學(xué)的研究都是十分必要的，果如此，就能收到構(gòu)建起行政法理論大廈之理想效果。而在行政法學(xué)研究中人們?nèi)菀缀鲆曅姓ǖ臎Q定和影響因素( 法律 勢(shì)力)環(huán)境或背景，即行政法的第一現(xiàn)象。因此，本文只就這方面的問(wèn)題作

2、些探討。一、行政法的先決條件行政法并不是任何時(shí)代、任何國(guó)家都具有的一種法律制度和一個(gè)法律部門。從 歷史 上看，它產(chǎn)生于近 現(xiàn)代 國(guó)家，是民主制度的產(chǎn)物。它的形成和 發(fā)展 都必須具備一定的 政治 、 經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)、文化等條件，否則，就不會(huì)得以生存。雖然在古代某些國(guó)家(如我國(guó))有有關(guān)行政管理的規(guī)范，但并不能因此就認(rèn)為古代有行政法。那種認(rèn)為古代就存在行政法的觀點(diǎn)是與歷史事實(shí)不相符合的。此種觀點(diǎn)無(wú)疑是以今人的眼光和現(xiàn)代的標(biāo)準(zhǔn)看待過(guò)去。在古代，人們根本就沒(méi)有行政這種價(jià)值觀念，也不存在類似于今天的行政法法律部門，更沒(méi)有國(guó)家權(quán)力分工或分立、民主政治等制度和觀念。有人認(rèn)為行政法的產(chǎn)生主要是受三權(quán)分立學(xué)說(shuō)和體制

3、的影響。筆者以為行政法得以產(chǎn)生、存續(xù)和變化發(fā)展的條件主要在于:民主憲政、法治和行政組織條件。(一)民主憲政制度民主，是行政法產(chǎn)生的首要條件。沒(méi)有民主也就不會(huì)產(chǎn)生對(duì)法治和行政法的需求，正是有了民主的觀念和制度，現(xiàn)代意義上的行政法才有得以生存和發(fā)育的土壤與環(huán)境。有了民主才使得行政法成為人民利益保障的工具。民主作為一種政治制度，其核心是人民當(dāng)家作主，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民委托少數(shù)人組成一定機(jī)構(gòu)代行權(quán)力，人民通過(guò)法律規(guī)定著國(guó)家權(quán)力的依據(jù)、運(yùn)行過(guò)程和歸屬，國(guó)家權(quán)力應(yīng)始終接受人民的監(jiān)督。民主政治要求國(guó)家權(quán)力實(shí)行分立(或分工)，沒(méi)有國(guó)家權(quán)力的分工和它們之間的聯(lián)系與制約，也就沒(méi)有憲政、沒(méi)有民主可言。.在

4、近現(xiàn)代資本主義國(guó)家，國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，三權(quán)分別由不同的機(jī)構(gòu)行使，防止任何一方濫用權(quán)力，從而達(dá)到相互制約與平衡的目的。沒(méi)有權(quán)力制約機(jī)制，也就不可能有近現(xiàn)代法治，更不可能有200多年歷史的行政法。民主還需憲政化，民主與憲政相結(jié)合就使民主制度具有了牢固的基礎(chǔ)和權(quán)威。以憲政為背景的三權(quán)分立(或分工)及制約機(jī)制使行政法成為可能和需要。這里應(yīng)注意的是，并不是只有三權(quán)分立的國(guó)家才有行政法。筆者以為只要一國(guó)具備民主憲政觀念和制度的條件，行政法也就有其賴以生存和扎根的土壤。那種認(rèn)為行政法必須以三權(quán)分立與相互制衡為前提條件的觀點(diǎn)，是有所偏狹的。它否認(rèn)了在同樣具有民主憲政制度卻并沒(méi)有實(shí)行三權(quán)分立的

5、社會(huì)主義民主國(guó)家中(或者其他性質(zhì)的國(guó)家)產(chǎn)生行政法的可能。對(duì)國(guó)家權(quán)力必須作出區(qū)分，但是各種不同的權(quán)力之間并不必然相互獨(dú)立和相對(duì)立，它們是既相聯(lián)系又相制約的。如在黑格爾看來(lái)，行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)三者并不相互獨(dú)立和抗衡，他認(rèn)為各種國(guó)家權(quán)力之間既相區(qū)別，每一種都自成一個(gè)整體;同時(shí)各種權(quán)力又共同“構(gòu)成一個(gè)單個(gè)的整體;“各種權(quán)力只應(yīng)看做是概念的各個(gè)環(huán)節(jié)而被區(qū)分著。”在筆者看來(lái)，每個(gè)國(guó)家都有自己的特殊性，沒(méi)有必要也無(wú)可能完全照套一個(gè)“三權(quán)分立”的模式來(lái)建構(gòu)國(guó)家權(quán)力分立體制。每個(gè)國(guó)家根據(jù)自己國(guó)家的人民意愿建立起與本國(guó)文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的民主憲政制度，即會(huì)產(chǎn)生對(duì)行政法的需求。在我國(guó)這樣一個(gè)實(shí)行議行合一的社會(huì)主義

6、民主國(guó)家，同樣需要通過(guò)法律對(duì)國(guó)家權(quán)力和國(guó)家事務(wù)分工進(jìn)行有效的規(guī)范。在我國(guó)，人民民主制度是我國(guó)根本的政治制度，它代表了我國(guó)國(guó)家性質(zhì)，是現(xiàn)代民主的高度形式且為我國(guó)憲法所確立。人民當(dāng)家作主，一切權(quán)力屬于人民，人民享有參加對(duì)國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)力，是社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心。在組織形式上實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度來(lái)行使權(quán)力并監(jiān)督政府。憲法不僅確立了人民民主制度，還明確了人民的民主權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利。在國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和國(guó)家權(quán)力的分配上，我國(guó)雖沒(méi)有實(shí)行三權(quán)分立制，但“議行合一”制也包含了國(guó)家權(quán)力的分工與制約。立法權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，行政權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)行使，司法權(quán)由司法機(jī)關(guān)行使，從根本上確立了人

7、民對(duì)公共權(quán)力的制約關(guān)系，防止公共權(quán)力及“公仆”對(duì)人民權(quán)力和利益的侵犯。即使出現(xiàn)侵權(quán)現(xiàn)象，也可以通過(guò)一定程序和途徑及時(shí)糾正和彌補(bǔ)?？梢娫谖覈?guó)，行政法同樣具有民主憲政的先決條件。(二)法治法治與人治相對(duì)而言，它既是一種狀態(tài)又是一種政治理想。它包含著許多觀念諸如權(quán)力必須受到制約、法律面前人人平等、公民權(quán)利必須獲得保障等等。法治是現(xiàn)代民主政治的必然要求和保障，法治與民主總是相伴而行，沒(méi)有法治也就沒(méi)有真正的民主。法治的標(biāo)志在于法律是否由人民制定，是否切實(shí)維護(hù)人民的利益和意志;它要求“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”;法治不僅是治民的，更要求治官。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)必須在憲法和法律的范圍內(nèi)

8、進(jìn)行，否則就要承擔(dān)違法責(zé)任。法治與行政權(quán)有著密不可分的聯(lián)系。行政權(quán)的正常運(yùn)行不僅要有民主的前提，還應(yīng)要有法治的約束。行政機(jī)關(guān)的守法即法應(yīng)約束行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，是法治的核心。“對(duì)行政權(quán)力的制約是法治的原本含義，法治理論自始至終都是一種對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制的學(xué)說(shuō).。要求公民守法不是法治理論的主流，讓權(quán)力服從于法律才是法治理論的核心。法治本身的含義就是掌權(quán)者可以在萬(wàn)民之上，但他卻必須在法律之下?！苯▏?guó)幾十年來(lái)的法制建設(shè)，已使我國(guó)的法治狀況有所改觀，具備了一定基礎(chǔ)。法治的現(xiàn)實(shí)狀況雖還有諸多令人不滿意之處，但這是需要改進(jìn)和完善的問(wèn)題。法治狀況已為行政法的存在和發(fā)展提供了較充實(shí)的條件。隨著民主、法治觀念的深

9、人人心，民主法治意識(shí)的加強(qiáng)，人們愈來(lái)愈強(qiáng)烈要求行政機(jī)關(guān)依法行政。人們普遍要求行政機(jī)關(guān)不得隨意行政而必須受法律規(guī)則的支配和監(jiān)控。人們的觀念和要求為行政法提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)意識(shí)基礎(chǔ)和社會(huì)心理保障。依法行政為世界各國(guó)所公認(rèn)的行政權(quán)力行使應(yīng)遵循的基本原則，現(xiàn)代行政與法不可分，無(wú)法律即無(wú)行政。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)首先就必須做到自身依法、自身守法，在法律規(guī)則下行政而不得有任何法外的特權(quán)。法不只是約束老百姓的法，更是規(guī)定和約束行政權(quán)運(yùn)作的法。行政權(quán)一旦被非法地行使，就會(huì)造成比公民違法要嚴(yán)重得多的后果，它會(huì)構(gòu)成對(duì)國(guó)家和社會(huì)的一種獨(dú)特的威脅。政府的違法行為不僅會(huì)侵害到公民的權(quán)益，而且還會(huì)錯(cuò)誤地 教育 和引導(dǎo)

10、人們的行為?！罢且粋€(gè)感染力極強(qiáng)的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個(gè)民族?！比绻姓C(jī)關(guān)任意行政和濫用行政權(quán)，就會(huì)使人們無(wú)視法律從而孕育無(wú)政府狀態(tài)。因此，行政權(quán)必須在法律之下行使。三)行政組織體系任何國(guó)家權(quán)力都必須要由一定組織來(lái)行使，否則，權(quán)力“只是一大堆或一大群分散的原子?！倍痪哂腥魏瘟α俊＜热粚?duì)國(guó)家權(quán)力要進(jìn)行分工，那么所劃分的國(guó)家權(quán)力就必須由不同的國(guó)家組織來(lái)行使。行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的一種，它必須要由一定的組織來(lái)行使和履行相應(yīng)的國(guó)家職能，而這一國(guó)家組織就是行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的組成部分，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)共同擔(dān)負(fù)起履行國(guó)家職能的任務(wù)，它是國(guó)家權(quán)力機(jī)

11、關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施法律、從事國(guó)家行政事務(wù)的管理。沒(méi)有行政機(jī)關(guān)就沒(méi)有行使行政權(quán)力的組織，國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置就會(huì)殘缺不全，國(guó)家機(jī)構(gòu)體系就難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，法律的實(shí)施就沒(méi)有組織保障。不僅在國(guó)家權(quán)力的分立或分工上需要由行政機(jī)關(guān)來(lái)行使行政權(quán)，而且就行政權(quán)而言也還需要作出內(nèi)部分工。行政權(quán)不可能統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)行使，它必須由行政機(jī)關(guān)的組織體系來(lái)完成，因此在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)還應(yīng)劃分不同的部門來(lái)分別行使一定的行政職權(quán)，從而在層級(jí)之間、職能之間、中央與地方之間就行政權(quán)實(shí)行合理的配置和分工，使國(guó)家行政權(quán)存在于一種有序的組織狀態(tài)中。另外，行政組織是由個(gè)人構(gòu)成的，行政事務(wù)的客觀性質(zhì)決定了行政事務(wù)必須具體由個(gè)人來(lái)執(zhí)行

12、和實(shí)現(xiàn)。因此，行政組織體系中還應(yīng)包括公務(wù)人員。隨著現(xiàn)代國(guó)家行政職能的擴(kuò)大，現(xiàn)實(shí)中除國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織體系為行使行政權(quán)力的組織外，一些公益性組織也履行某些行政職能而成為行使一定行政權(quán)力的組織，行使一定行政權(quán)力的行政組織呈日益膨脹和復(fù)雜化趨勢(shì)。但行政權(quán)力主體主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政組織體系是行政法的先決條件之一。行政機(jī)關(guān)是每個(gè)國(guó)家的政治體制中唯一不可缺少的成分，在國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家生活中居于中心地位，其執(zhí)法的地位日益提高?！盁o(wú)論其法定權(quán)怎樣，國(guó)家行政機(jī)關(guān)都典型地能夠并且被要求制定國(guó)家的重要政策，同時(shí)它也 自然 地參與執(zhí)行這些政策?！苯裉?，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)范圍.、領(lǐng)域、強(qiáng)度都日益增強(qiáng)，它們不僅執(zhí)行

13、政策，而且還提出政策、創(chuàng)議法律或制定法規(guī)而成了實(shí)際上的立法者。行政機(jī)關(guān)的這種地位，使得法律規(guī)范的實(shí)施有了有效的組織作為支持，但另一方面又要求制約行政力量，限制行政權(quán)力的擴(kuò)張。此外，人們的觀念、文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等也在一定程度上影響和制約著行政法。二、行政法的客觀基點(diǎn)行政法是一種法律規(guī)則，這種規(guī)則的基點(diǎn)是什么，在國(guó)內(nèi)人們眾說(shuō)紛紜。筆者以為，這一基點(diǎn)本身并不是一種法律規(guī)則或法律制度，而是這種法律規(guī)則或法律制度的支撐體，是行政法所圍繞的核心和基本點(diǎn)。行政法的這一基點(diǎn)只能是行政權(quán)，舍此而無(wú)其他。無(wú)論是從歷史淵源還是從行政法的內(nèi)容、性質(zhì)以及行政法所要達(dá)到的目的來(lái)看，行政法都是以行政權(quán)為支撐點(diǎn)的。行政

14、法就是規(guī)范行政權(quán)的法或?yàn)樾姓?quán)提供依據(jù)、或?yàn)樾姓?quán)的行使提供標(biāo)準(zhǔn)、或控制行政權(quán)的行使、或因行政權(quán)行使不當(dāng)而致的救濟(jì)。以行政權(quán)為行政法的基點(diǎn)，在各國(guó)行政法中具有普遍性。行政法，雖然在不同的國(guó)家有不同的觀念、認(rèn)識(shí)和理解，但有一點(diǎn)卻是共同的，即行政法實(shí)際上所涉及的基本問(wèn)題是行政權(quán)。從各國(guó)法的規(guī)定、人們的觀念和學(xué)者們的界定即可得出這一結(jié)論。以下具有代表性的觀點(diǎn)即可證明之:其一，行政法是“公法中規(guī)定行政機(jī)關(guān)權(quán)力和職能的分支。它所涉及的基本問(wèn)題是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的運(yùn)用。”其二，行政法是“闡述和規(guī)定政府機(jī)關(guān)的職能和權(quán)力的原則、規(guī)則匯編。這些機(jī)關(guān)的職能在于對(duì)國(guó)家政策的制定和實(shí)施?！逼淙?，行政法是管理政府行政

15、活動(dòng)的部門法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)力的原則，對(duì)受到行政行為損害者給予法律補(bǔ)償?！逼渌模靶姓ㄊ怯嘘P(guān)行政組織、行政活動(dòng)和行政救濟(jì)之法，即行政權(quán)之法。”其五，法國(guó)行政法學(xué)界一般認(rèn)為行政法是調(diào)整行政活動(dòng)(行使公權(quán)力的活動(dòng))的國(guó)內(nèi)公法。其六，行政法是“調(diào)整與規(guī)定國(guó)家行政權(quán)力的法律，它主要規(guī)范承擔(dān)行政權(quán)力的組織、行政權(quán)力的活動(dòng)以及對(duì)行政權(quán)力適用所產(chǎn)生的后果的補(bǔ)救。”在我國(guó)，行政法的基點(diǎn)同樣亦是行政權(quán)而非“行政”或“行政關(guān)系”。國(guó)內(nèi)學(xué)者往往以行政或行政關(guān)系來(lái)界定行政法的內(nèi)涵，認(rèn)為行政法就是有關(guān)行政的法或者是調(diào)整行政關(guān)系的 法律 規(guī)范的總稱。無(wú)論是行政或行政活動(dòng)還是行政關(guān)系都終歸依

16、賴于行政權(quán)。行政活動(dòng)是行政權(quán)力的運(yùn)作行為，沒(méi)有行政權(quán)及其權(quán)力的行使也就沒(méi)有行政或行政活動(dòng)。任何行政，即使非權(quán)力手段的行政活動(dòng)，也“是以實(shí)現(xiàn)行政目的的公權(quán)力為背景的。”行政關(guān)系是在行政權(quán)的行使過(guò)程中所產(chǎn)生的權(quán)力主體與客體間的關(guān)系，沒(méi)有行政權(quán)也就不可能產(chǎn)生行政關(guān)系。正是因?yàn)橛辛诵姓?quán)才需要有規(guī)范它、指導(dǎo)它、控制它的法律規(guī)則從而使之正常運(yùn)作且符合權(quán)力的目的、符合公共利益和促進(jìn)公共福社。行政權(quán)不僅是行政活動(dòng)、行政關(guān)系的依托，也是行政法的基點(diǎn)。行政權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，有其自己的運(yùn)行 規(guī)律 ，對(duì)其運(yùn)作規(guī)律應(yīng)規(guī)則化、制度化、法律化。只有將行政權(quán)的運(yùn)作規(guī)律法律化并使之受法律規(guī)則的1控，才能避免行政權(quán)發(fā)生異化。

17、有人認(rèn)為行政法賴以產(chǎn)生和存在的客觀基礎(chǔ)或事實(shí)基礎(chǔ)是事實(shí)行政關(guān)系而不是行政權(quán)，行政權(quán)與政法的關(guān)系是一種以權(quán)力制約權(quán)力的關(guān)系。筆者以為，這種觀點(diǎn)是值得商榷的。在學(xué)理中人們一般認(rèn)為行政關(guān)系是行政法的調(diào)整對(duì)象，先有事實(shí)上的行政關(guān)系然后才有法律對(duì)其調(diào)整。事實(shí)上，人們?cè)趯?duì)行政關(guān)系與行政法的關(guān)系認(rèn)識(shí)上存在著誤區(qū)。其一，在行政權(quán)與行政關(guān)系之間，是先有行政權(quán)后有行政關(guān)系。行政關(guān)系只有在行政權(quán)的行使過(guò)程中才能發(fā)生，是先有行政權(quán)而后才有行政關(guān)系。而行政權(quán)本身并不是一種事實(shí)性的權(quán)力，它是一種法定的權(quán)力，是基于憲法和法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的分配而形成的一種國(guó)家權(quán)力，沒(méi)有法律的賦予政府就不得擁有和行使任何行政權(quán)力。行政權(quán)作為與立

18、法權(quán)、司法權(quán)并列的三權(quán)之一，從其產(chǎn)生或形成之日起即受法律的調(diào)控?？梢姡辛岁P(guān)于行政權(quán)的法律卻并不等于必然有了調(diào)控行政關(guān)系的法。其二，在行政法與行政關(guān)系之間，并不必然是先有行政關(guān)系后有行政法?！胺ú粌H調(diào)整著業(yè)已形成的關(guān)系，而且這是它的基本特性還促進(jìn)某些社會(huì)系統(tǒng)的主客體的新關(guān)系、新品質(zhì)的形成?！毙姓ㄒ簿哂邢嗤奶匦?，它既調(diào)整事實(shí)行政關(guān)系，也預(yù)先為尚未形成的行政關(guān)系設(shè)定規(guī)則從而促進(jìn)該關(guān)系的形成。即先有法律規(guī)則是可能的，行政法并不必然產(chǎn)生于行政關(guān)系之后。其三，行政法作為一種規(guī)則體之稱，即使實(shí)際上沒(méi)有起到對(duì)行政關(guān)系的調(diào)整作用，它也仍然是存在的。行政法對(duì)行政關(guān)系的調(diào)整，還必須取決于法的實(shí)現(xiàn);沒(méi)有法的實(shí)現(xiàn)

19、，所謂行政關(guān)系的調(diào)整只是一種可能性而不具有現(xiàn)實(shí)性。但行政法作為一種規(guī)則體，并不因?yàn)槭欠衿鸬搅苏{(diào)整作用就決定它的存否。由上觀之，那種認(rèn)為行政關(guān)系是行政法的客觀基礎(chǔ)或者簡(jiǎn)單地認(rèn)為行政法就是調(diào)整行政關(guān)系的法的觀點(diǎn)，筆者以為是有欠妥當(dāng)?shù)?。行政法不是一種權(quán)力，對(duì)此我們應(yīng)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。法是由享有立法權(quán)的主體制定的，具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，但它本身并不是權(quán)力?！敖褙苍S多人都說(shuō)法律乃是權(quán)力，而我們卻總是認(rèn)為法律是對(duì)權(quán)力的一種限制。社會(huì)控制是需要有權(quán)力的它需要用其他人的壓力來(lái)影響人們行為的那種權(quán)力。作為社會(huì)控制的一種高度專門形式的法律秩序，是建筑在 政治 組織社會(huì)的權(quán)力或強(qiáng)力之上的。但是法律決不是權(quán)力，它只是把

20、權(quán)力的行使加以組織和系統(tǒng)化起來(lái)，并使權(quán)力有效地維護(hù)和促進(jìn)文明的一種東西?！毙姓?quán)與行政法的關(guān)系不是權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系，不是“以權(quán)力制約權(quán)力的關(guān)系”，而是權(quán)力與法律的關(guān)系。在權(quán)力與法律之間，“法律規(guī)則和法律程序是權(quán)力的產(chǎn)物。這些規(guī)則和程序也限定權(quán)力并指導(dǎo)人們?nèi)绾问褂脵?quán)力。”行政權(quán)是行政法的客觀基礎(chǔ)、前提，但是行政權(quán)必須服從于行政法，行政權(quán)只能在行政法規(guī)則的支配下運(yùn)作而不得與行政法相抗衡。有人認(rèn)為，行政法的基點(diǎn)是:行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系、黨的政策與法律的關(guān)系。筆者以為該種觀點(diǎn)也是值得商榷的。就行政權(quán)力與公民權(quán)利而言，并不能以二者的關(guān)系“是行政法規(guī)范的基本內(nèi)容”，就認(rèn)為其是行政法的基點(diǎn)。二者是兩個(gè)不

21、同的概念范疇;而且，行政權(quán)力與公民權(quán)利屬于不同的系統(tǒng)(權(quán)力系統(tǒng)或權(quán)利系統(tǒng));再者，行政權(quán)行使中的關(guān)系及因其行使所引發(fā)的各種關(guān)系，都蘊(yùn)含了行政權(quán)與公民的權(quán)利關(guān)系問(wèn)題。因此，我們沒(méi)有處要將二者之關(guān)系作為行政法的基點(diǎn)。就黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系而言，它是政治學(xué)和法學(xué)中的一個(gè)基本問(wèn)題，也是影響行政法的外在因素之一。行政法對(duì)此問(wèn)題有所涉及，但它并不是行政法的一個(gè)客觀基點(diǎn)。如果行政法以此為基點(diǎn)，行政法就喪失了其自身特色。以此為基點(diǎn)對(duì)行政法學(xué)研究也無(wú)多大意義。筆者以為只有行政權(quán)才是行政法的客觀基點(diǎn)，行政法基于行政權(quán)，行政權(quán)的性質(zhì)、特征決定了行政法的性質(zhì)、目的、作用和全部?jī)?nèi)容。可以說(shuō)，行政法的所有規(guī)則都是圍繞

22、著行政權(quán)進(jìn)行的一，沒(méi)有行政權(quán)就沒(méi)有行政法，行政權(quán)為支撐行政法這一法律部門的客觀基點(diǎn)。行政權(quán)是一種國(guó)家權(quán)力，它與立法權(quán)、司法權(quán)相分立(或分工)相并列，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行組織、管理的權(quán)力。權(quán)力是主體支配客體的一種強(qiáng)制力量，行政權(quán)作為一種權(quán)力形式 自然 具有權(quán)力的一般特性。但行政權(quán)又是一種國(guó)家權(quán)力、一種政治權(quán)力，有其更復(fù)雜的性質(zhì)。行政權(quán)的性質(zhì)具體表現(xiàn)為:(1)國(guó)家支配力和國(guó)家強(qiáng)制性。行政權(quán)具有支配被管理者即權(quán)力客體的力量，權(quán)力主體可以命令其從事某種活動(dòng)或禁止其從事某些活動(dòng)，而且具有強(qiáng)烈的強(qiáng)制性，被支配者必須服從，否則將以國(guó)家的強(qiáng)制力量迫使其屈從。(2)執(zhí)行性與公益性。行政權(quán)是一種執(zhí)行法律、使人民意志和國(guó)家意志得以貫徹、實(shí)施的權(quán)力，因而它必然具有執(zhí)行性;同時(shí)行政權(quán)是一種公共權(quán)力，旨在對(duì)國(guó)家事務(wù)、公眾事務(wù)的管理，又具有公益性的