城市化過程中的耕地保護問題探討

1、城市化過程中的耕地保護問題探討 城市化過程中的耕地保護問題探討 內(nèi)容摘要：城市化過程會帶來耕地保護問題。究其原因，一是大量耕地被濫用和違法占用；二是土地利用本身粗放化、低效化。要解決這個問題，一要提高耕地質(zhì)量；二要標準土地市場；三要提高政府宏觀調(diào)控能力；四要創(chuàng)新土地利用制度。 關(guān)鍵詞：城市化 耕地保護 隨著城市化進程的快速推進，城市經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的重要作用日益顯著。然而，在城市化的過程中，無論是經(jīng)濟建設(shè)還是生活環(huán)境等諸多方面都在向土地伸手。如何在城市化過程中保護耕地資源，是一個值得相當關(guān)注的問題?；诖?，本文試對這一問題作初步的探討，并提出相應對策，以期有助于該問題的解決。 一、城市化過程中

2、的耕地保護壓力分析 土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地做保障，當前，建設(shè)占地和保護耕地的矛盾變得越來越鋒利。筆者認為主要暴露了兩大問題： 大量耕地被濫用和違法占用 國土資源部的統(tǒng)計顯示，近幾年開始的建設(shè)工程的34%屬于非法占用土地。該部門的另一項調(diào)查顯示，2004年10月至2005年5月建筑用地的50%是利用欺騙方式獲得的。最常用的欺騙方式是通過收買當?shù)毓賳T，取得土地控制部門負責人的同意，將農(nóng)用耕地用于非農(nóng)業(yè)工程，或者以吸引外資的借口創(chuàng)立開發(fā)區(qū)。 “開發(fā)區(qū)是濫占耕地的另一常見現(xiàn)象。根據(jù)2004年的數(shù)據(jù)，全國共有6866個“開發(fā)區(qū)，其中將近4500個已經(jīng)被取消，因為它們毫無用處，都是

3、經(jīng)常聯(lián)姻或者互相勾結(jié)的官員和開發(fā)商為了發(fā)財或面子而建的工程。全國各地充滿著豪華的機關(guān)辦公樓，它們成為了官僚級別的標志。 究其根源，筆者以為，在于以下幾點： 1、國家對土地使用權(quán)出讓市場監(jiān)管不力。我國的土地使用權(quán)出讓市場的運行分為兩個過程。第一個過程是政府征用農(nóng)村集體土地和收回國有土地使用權(quán)。第二個過程是政府將其掌握的國有土地使用權(quán)出讓給土地使用者。由于我國土地市場開展的滯后性，在這兩個過程中出現(xiàn)了許多的違規(guī)現(xiàn)象。一些地方違法批地用地,一些地方違法違規(guī)出讓土地。 2、土地利用總體規(guī)劃工作不到位。局部興旺地區(qū)制定的土地利用總體規(guī)劃由于沒有可預見性，建設(shè)用地已利用完畢，卻跟不上城市開展步伐；有的規(guī)劃

4、剛編制完成，就面臨修編，即使該規(guī)劃切合實際，科學合理，在執(zhí)行中也往往落不到實處。因此，膨脹的用地，必然侵占農(nóng)用地和未利用地。 3、有關(guān)國土資源保護的法律法規(guī)相對滯后，不夠完善。盡管新的?土地管理法?已經(jīng)公布實施，但是與之相配套的各種單行法規(guī)尚缺失。例如，土地所有權(quán)屆定不清晰。我國法律規(guī)定，農(nóng)用土地所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟組織。這個集體經(jīng)濟組織，可以有多種理解。這樣定義模糊的后果，會造成集體對耕地保護的不能為或無權(quán)為。而如果土地產(chǎn)權(quán)不清，隨意圈占耕地的現(xiàn)象就很難制止。 土地利用本身粗放化、低效化 對土地利用本身，尤其是土地的功能開發(fā)與集約化利用方面的認識缺乏，也間接的影響到耕地的保護。主要表現(xiàn)為一

5、是對耕地的功能定位不全面；二是耕地的質(zhì)量下降；三是建設(shè)用地的市場配置率不高。其原因有如下幾個方面： 1、耕地方面：由于農(nóng)業(yè)投入的比擬收益較低，農(nóng)民更容易為獲得短期效益而進行掠奪式經(jīng)營，引起土壤肥力下降；越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，或從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而影響了耕地勞動力的素質(zhì)；此外，環(huán)境的惡化也都會影響到耕地質(zhì)量。 2、建設(shè)用地方面：由于管理上的漏洞，導致局部建設(shè)用地閑置不用。另一方面，隱性土地產(chǎn)市場缺乏有效規(guī)制，造成地租、地價水平時高時低，具有很大的隨機性和偶然性。這既干擾了正常市場，也嚴重破壞了城市的統(tǒng)一規(guī)劃。 二、城市化過程中緩解耕地保護壓力的措施 根據(jù)剛剛出臺的?我國國民經(jīng)濟和社會開展十二五規(guī)

6、劃綱要?中關(guān)于耕地保護的指導思想，筆者認為，緩解耕地保護壓力的具體措施應包括： 穩(wěn)定耕地的面積，提高耕地的質(zhì)量 嚴格實行占一補一制度，確保耕地總量的動態(tài)平衡是耕地保護的總體要求。在目前的情況下，耕地保護不能僅限于面積的保護，而應當更加注重質(zhì)量的提高。通過保持水土，改進土壤，增加地力，來開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加耕地的單位產(chǎn)量。同時要保持耕地的動態(tài)平衡，還要重視土地的整理?？梢钥紤]采用如土地整理、廢棄地復墾等其它補充耕地的方式，加大對土地整理的投入，尤其是應加大中低產(chǎn)田改造的力度，通過提高地力，改善耕作條件，盤活現(xiàn)有耕地存量。 加強政府對土地市場的監(jiān)管，標準土地市場 土地既是資源、又是資產(chǎn)。只有認識并實

7、現(xiàn)土地的資產(chǎn)價值，才能更加珍惜合理利用土地，切實保護耕地。實踐證明，只有標準土地市場，才能在更大程度上發(fā)揮市場配置土地資源的根底性作用，才能充分顯化土地資產(chǎn)的市場價值。要培育和標準土地市場需要做到：首先要細化和明確土地產(chǎn)權(quán)，把土地使用權(quán)的運作與市場經(jīng)濟運行結(jié)合起來，完善土地權(quán)利體系，確定土地使用權(quán)的權(quán)能。其次，利用市場，盤活土地資產(chǎn)，運用標準化的經(jīng)營性土地招標拍賣掛牌出讓制度，獲取土地出讓收益。最后，健全以?土地管理法?為核心的市場經(jīng)濟條件下的土地法律體系。如有關(guān)土地管理部門的職責和權(quán)利的界定的法律，有關(guān)土地利用規(guī)劃制定和實施的法律等。推行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓制度，和有關(guān)新型的協(xié)議

8、出讓土地模式。 提高政府的宏觀調(diào)控能力 1、提高土土地利用總體規(guī)劃的編修水平。編修土地利用總體規(guī)劃，要立足長遠，充分考慮城市建設(shè)和開展的要求，防止盲目投資和低水平重復建設(shè)。要進一步發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對各類規(guī)劃的總體控制作用，進一步完善土地利用總體規(guī)劃的修改程序。區(qū)分規(guī)劃的實質(zhì)性修改和非實質(zhì)性修改。凡涉及改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用方向、規(guī)模、重大布局的，都屬于規(guī)劃的實質(zhì)性修改，必須按照?土地管理法?規(guī)定的規(guī)劃修改程序報經(jīng)原規(guī)劃審批機關(guān)批準；不涉及改變土地利用方向、規(guī)模和重大布局的，屬于非實質(zhì)性修改，可以按照簡易程序進行。還要在規(guī)劃編制程序中增加聽證和公告程序，廣泛聽取土地所有者和土地使

9、用者的意見。 2、改變以GDP論英雄的干部考核評價體系，將耕地保護納入地方領(lǐng)導干部政績考核的重要內(nèi)容。要求地方政府要確保實現(xiàn)“雙保，既?？茖W開展，又保耕地紅線。因此，必須改變片面追求增長速度的體制機制，改變以GDP論英雄的干部考核評價體系，將耕地保護納入地方領(lǐng)導干部政績考核的重要內(nèi)容，才能從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府重開展、輕保護，重速度、輕效益的現(xiàn)象。 改革土地利用制度 制度的創(chuàng)新往往會為經(jīng)濟的開展開辟捷徑。因此，要充分發(fā)揮土地的資源和資產(chǎn)價值，不妨嘗試對土地利用制度進行改革和創(chuàng)新。 1、改革征地制度。2007年出臺的?物權(quán)法?進一步明確了征收集體所有的土地應當支付的各項費用，強調(diào)要足額支付被征地農(nóng)

10、民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。“十二五時期，改革征地制度的主要任務(wù)首先是落實好、執(zhí)行好已經(jīng)出臺的改革措施，并通過?土地管理法?修改上升為法律制度。 2、完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。黨的十七屆三中全會通過的?中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革開展假設(shè)干重大問題的決定?，在推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面作出了突破性的規(guī)定，提出：在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性工程，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開標準的方式轉(zhuǎn)讓