淺談?wù)\信原則在我國行政法體系中的確立

1、淺談?wù)\信原則在我國行政法體系中的確立行政許可法實(shí)施以來，在我國行政法體系中確立誠信原則法定地位的認(rèn)識漸趨形成。誠信原則的確立已經(jīng)成為構(gòu)建我國現(xiàn)代行政法治的題中之義。本文試圖著眼于行政權(quán)能的整體格局，分析在行政法體系中確立誠信原則的必然性與合理性，進(jìn)而探討誠信原則在行政法體系中得以確立的基本路徑。 一、行政法體系中確立誠信原則是現(xiàn)代行政法治的必然要求 現(xiàn)代行政權(quán)能的擴(kuò)大，形成現(xiàn)代行政立法、執(zhí)法和司法權(quán)能的“三分”格局，而其中任何一種權(quán)能的行使，在現(xiàn)實(shí)中都是以行政主體與行政相對方之間地位不對等作為前提的。行政法治在現(xiàn)代意義上就是對行政立法、執(zhí)法和司法三類行為予以法律規(guī)制的法治，要實(shí)現(xiàn)規(guī)制的目的，使

2、雙方法律關(guān)系盡量處于平衡狀態(tài)，基本的要求便是現(xiàn)代行政必須遵循誠信原則。 行政立法行為是國家行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的活動(dòng)。誠信原則在我國立法及行政立法中雖然沒有被確立，但已有顯著體現(xiàn)。立法法第四條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序”。行政機(jī)關(guān)立法權(quán)獲得、立法權(quán)限劃分以及立法程序規(guī)定的法定化，表明我國在立法層面對誠信原則的肯定。該法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”更是誠信原則的宣示性體現(xiàn)。2001年11月16日國務(wù)院公布的行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例對行政法規(guī)和規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋等程序作了專門規(guī)定，在行政

3、立法領(lǐng)域彰顯了誠信原則的要求。 行政執(zhí)法行為是指國家行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)的社會(huì)組織執(zhí)行或適用法律、法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。行政執(zhí)法行為由于涉及全部社會(huì)事務(wù)，不宜制定統(tǒng)一法典，但從我國已經(jīng)頒布的法律法規(guī)來看，已經(jīng)對誠信原則有所要求和體現(xiàn)。2004年7月1日起施行行政許可法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

4、這標(biāo)志著作為私法領(lǐng)域“帝王規(guī)則”的誠實(shí)信用原則，第一次在我國行政法律規(guī)范和行政執(zhí)法行為領(lǐng)域得以確認(rèn)。從其強(qiáng)調(diào)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)保護(hù)行政相對方對行政行為的信任與信賴，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對行政相對方造成的損失予以補(bǔ)償這兩項(xiàng)法律關(guān)系內(nèi)容看，已經(jīng)體現(xiàn)了“信賴保護(hù)原則”的基本要求。 行政司法行為狹義上指行政機(jī)關(guān)作為第三方，裁決行政爭議的行為，廣義上則是采用賠償和補(bǔ)償方式平衡社會(huì)成員整體利益的行為。現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)在管理公共事務(wù)過程中，必須以平衡所有社會(huì)成員的整體利益為宗旨。因此，很多情況下不得不為了整體利益而損害部分人的利益。但同時(shí)行政機(jī)關(guān)必須對部分人利益的損害作出補(bǔ)償，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)全體成員共同承擔(dān)公共負(fù)擔(dān)的均衡。我國1

5、994 年頒布實(shí)施了國家賠償法，立法本身體現(xiàn)了對行政機(jī)關(guān)誠信原則的要求，但在具體法律制度和規(guī)范設(shè)計(jì)上存在不少不符合誠信原則的地方，最為突出的是賠償以違法為客觀前提，以不包括抽象行為的具體行政行為為范圍，以不包括精神損失的物質(zhì)損失為對象等。改革開放以來，我國在行政補(bǔ)償領(lǐng)域還沒有統(tǒng)一立法，補(bǔ)償規(guī)范大多散見于各種單行法律法規(guī)文件中，補(bǔ)償范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等具有明顯缺陷。 二、行政法體系中確立誠信原則具有現(xiàn)實(shí)合理性 誠信最早只是道德準(zhǔn)則，后來法律化于羅馬法的誠信契約。進(jìn)入 20 世紀(jì)以后，逐漸在各國法律中作為私法的根本原則被普及，并形成了以契約法為核心的私法體系。傳統(tǒng)意義上，由于誠信原則的“私法原

6、則性”，其僅適用在平等主體的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系上。1900年代后，伴隨世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，西方主要發(fā)達(dá)國家的政府職責(zé)均出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變，政府不單扮演管理人的角色，同樣肩負(fù)起服務(wù)社會(huì)、服務(wù)民眾的任務(wù)。政府行為方式的變化，出現(xiàn)了行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政合同等，政府的行政行為也逐步從依靠行政指令向著協(xié)調(diào)合作的方式轉(zhuǎn)變。這樣一來，大量在私法中被適用的行為原則被引向公法中，公法同私法日漸呈現(xiàn)相互滲透的態(tài)勢。第一次世界大戰(zhàn)后，德國法律將誠實(shí)信用原則規(guī)定為對于一切法律皆得適用，標(biāo)志著誠信原則從私法領(lǐng)域順利過渡到公法領(lǐng)域。上述誠信原則“私法公法化”的大致過渡軌跡，有助于我們認(rèn)識誠信原則在我國行政法中被確立的可

7、能性。 首先，誠信原則“私法公法化”的法律適用前提是“公法私法化”。我國關(guān)于誠信原則的立法最早見于1986年民法通則第4條“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用的原則”，確立了其民法基本原則的地位。而諸如反不正當(dāng)競爭法第2條、票據(jù)法第10條、保險(xiǎn)法第30條以及合同法第6條中均有關(guān)于誠信原則的一般規(guī)定。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然行政法律關(guān)系主體地位仍處于不對等狀態(tài)，然而行政法律體系中包含的平等主體之間的法律關(guān)系越來越多，如行政指導(dǎo)關(guān)系、行政合同關(guān)系等，即便是行政主體具有主導(dǎo)地位，也必然平等地融入這類關(guān)系。誠信原則雖然仍舊主要是私法領(lǐng)域原則，但也必然承擔(dān)起指導(dǎo)一系列同民事法律體系有較高關(guān)聯(lián)

8、度的行政法律體系。 其次，“責(zé)任政府”的建設(shè)為誠信原則的“私法公法化”提供了可能。誠信原則之所以在民法中確立并被公法吸收，在于其具有契約履行的責(zé)任保障功能。作為維系社會(huì)秩序穩(wěn)定運(yùn)作的重要標(biāo)準(zhǔn)，不純粹是對平等民事法律關(guān)系主體所提出的要求，更是政府及其工作人員行使職權(quán)，履行社會(huì)事務(wù)管理責(zé)任的客觀需要。我國法律雖然對此沒有統(tǒng)一規(guī)定，但是從憲法和法律的相關(guān)規(guī)定中可以引申出這個(gè)原則。如1982 年憲法規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。這要求行政機(jī)關(guān)必須對人民群眾守信義。 第三，公法與私法均以秉持社會(huì)公義、維

9、持社會(huì)秩序?yàn)楦灸繕?biāo)。誠信原則體現(xiàn)了國家和社會(huì)所崇尚的維護(hù)公共利益的社會(huì)追求，彰顯了公法與私法所推崇的社會(huì)公平、穩(wěn)定、和諧的法律價(jià)值。因此，誠信原則的“私法公法化”具有國家、社會(huì)、法律普遍認(rèn)可的現(xiàn)實(shí)可能。 三、誠信原則在行政法體系中確立的路徑選擇 西方發(fā)達(dá)國家誠信原則的“私法公法化”存在兩種形式：一是以立法條文確立肯定誠信原則；一是通過具體制度將誠信原則加以具體化。我國誠信原則在行政法中的確立可在行政立法、執(zhí)法、司法三個(gè)方面，采用這兩種形式。 （一）確立行政立法的誠信原則 首先，完善立法中的誠信制度。行政法律規(guī)范中的誠信問題根本上說是一個(gè)憲法問題，有待于在我國憲法性文件如憲法、立法法、中央政府

10、組織法、地方政府組織法等中予以確立。現(xiàn)實(shí)中更為迫切的是在作為抽象行政行為的行政程序法中作出規(guī)定。對于行政法規(guī)、規(guī)章而言，通過行政程序立法確立其中的誠信原則，不僅是行政程序立法的神圣責(zé)任，也具有現(xiàn)實(shí)可能。 要建立健全各項(xiàng)行政流程制度，比較典型的有社會(huì)聽證制度、信息公示制度、告知制度等。此外，行政流程的完善迫切要求每一項(xiàng)流程銜接得當(dāng)、協(xié)調(diào)縝密，而不得出現(xiàn)相互脫節(jié)、重疊或矛盾的現(xiàn)象。 （二）確立行政執(zhí)法的誠信原則 要確認(rèn)強(qiáng)制性行政行為中的誠信原則。強(qiáng)制性行政行為如行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可等是行政機(jī)關(guān)在具體行政行為過程中，就特定對象的具體事項(xiàng)所作的具有法律后果的單方行政行為。強(qiáng)制性行政行為一經(jīng)作出

11、，即發(fā)生效力，在沒有法定事由和法定程序的情況下，不得撤銷、廢止或變更。因而，從其“準(zhǔn)法律”的強(qiáng)制性考慮，必須依照誠信原則作出。 要確認(rèn)非強(qiáng)制性行政行為中的誠信原則。行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性行政行為雖然不對行政相對方法律上的權(quán)利義務(wù)作直接規(guī)定，但會(huì)對其實(shí)際利益產(chǎn)生影響。出于行政相對方對政府行為信賴的保護(hù)，政府必須恪守誠信原則。 （三）確立行政司法的誠信原則 首要任務(wù)是國家賠償制度的完善和行政補(bǔ)償制度的建立。依照“有損害即有賠償”的法治精神，行政機(jī)關(guān)在作出、修正和終止行政行為的過程中，若背離了誠信原則，有損害民眾利益的行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。健全行政賠償機(jī)制，也成為保障行政行為依法落實(shí)

12、的必要前提。同樣，行政主體執(zhí)行不當(dāng)行政行為使相對人權(quán)益受到侵害時(shí)，也應(yīng)做出適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償?？傮w而言，制度層面誠信原則的確立，將從根本意義上為誠實(shí)信用原則在我國行政法中的確立提供有力的保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政行為整合整體利益和部分利益，達(dá)到統(tǒng)籌兼顧的行政管理目的。 四、結(jié)語 綜上所述，確立誠信原則為我國行政法體系的基本原則之一，既是現(xiàn)代行政法治的必然，也是我國行政法治發(fā)展的必然。隨著十八大以后“責(zé)任政府”建設(shè)步伐的加快，我們有理由相信，誠信原則將沿著立法和制度兩條路徑，在我國行政法體系中最終得以確立。c29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced

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