行政刑法的缺陷與改善

1、行政刑法的缺陷與改善 本文作者：蘇海健工作單位：山東工商學(xué)院 行政刑法的概念界定及法律屬性目前在我國(guó)學(xué)界尚存爭(zhēng)議,因此,欲就行政刑法立法上存在的問題進(jìn)行探討,首先需要厘清何謂行政刑法。 一、我國(guó)行政刑法的概念與性質(zhì) (一)我國(guó)行政刑法的概念界定行政刑法一詞源于德文verwaltungstrafrecht。由于德文strafe既可譯為刑罰,也可譯為處罰、懲罰,因此在字面上看,verwaltungstrafrecht譯為行政刑法、行政刑罰法、行政處罰法均無不可。正是語言翻譯上的因素,加之各國(guó)法律體系、法律文化、犯罪觀念存在不同,行政刑法在不同國(guó)家具有不同的內(nèi)容。受其影響,我國(guó)學(xué)者對(duì)行政刑法的概念也

2、有多個(gè)不同表述。筆者在此主要是從行政刑法的規(guī)制對(duì)象及學(xué)科定位的角度,對(duì)我國(guó)行政刑法概念的代表性觀點(diǎn)歸納為以下幾種:(1)行政刑法是國(guó)家基于社會(huì)防衛(wèi)的目的,以各種處遇措施對(duì)違反社會(huì)秩序的行為或傾向施以制裁或進(jìn)行矯治的法律體系。1(2)行政刑法是國(guó)家為維護(hù)社會(huì)秩序保證國(guó)家行政管理職能的實(shí)施而制定的有關(guān)行政懲戒的行政法律規(guī)范的總稱。2(3)所謂行政刑法就是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的,維護(hù)正常的行政管理秩序,規(guī)定行政犯罪及其刑罰的法律規(guī)范和勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范的總和。3(4)行政刑法就是國(guó)家為了維護(hù)正常的行政管理活動(dòng),實(shí)現(xiàn)行政管理目的,規(guī)定行政犯罪及其行政刑法責(zé)任的法律規(guī)范的總稱。4觀點(diǎn)一對(duì)行政刑法的界定,

3、規(guī)制范圍最廣。按該定義,行政刑法的規(guī)制對(duì)象違反社會(huì)秩序的行為或傾向,既包括一般的行政違法行為,又包括犯罪行為,甚至從字面表達(dá)上看,還可以將道德秩序等各種非法律秩序包括于內(nèi),此外,還包括違反社會(huì)秩序的傾向。行政刑法的規(guī)制手段各種處遇措施,既包括行政制裁,又包括刑事制裁以及特殊的矯正措施,乃至國(guó)家可以采取的其他任何處遇措施。該定義沒有明確界定一個(gè)可行且合理的行政刑法的規(guī)制對(duì)象和規(guī)制手段,是不妥當(dāng)和不現(xiàn)實(shí)的。觀點(diǎn)二將行政法中有關(guān)行政懲戒的部分定性為行政刑法,應(yīng)是借鑒了德國(guó)模式。在德國(guó),行政刑法是關(guān)于行政不法及其行政罰的法律規(guī)范,其地位類似于我國(guó)的行政處罰法。筆者認(rèn)為,行政刑法規(guī)制的是行政犯罪行為,我

4、國(guó)的犯罪觀與德國(guó)明顯不同,我國(guó)的犯罪概念由刑法典明文規(guī)定,犯罪行為由刑法予以規(guī)制,這已是成熟且成型的法律制度,這種條件下如采德國(guó)模式,將我國(guó)的行政刑法與現(xiàn)實(shí)中的行政處罰法等同起來,不僅沒有實(shí)際意義,亦恐有害。此外,行政懲戒在行政法上有其特定含義,通常是指對(duì)公務(wù)員的違法違紀(jì)行為依法給予行政處分。該定義將行政懲戒與行政制裁混同,顯為不妥。觀點(diǎn)三與觀點(diǎn)四相比,在行政刑法的范圍中包含了勞動(dòng)教養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定。僅就概念而言,采第四種觀點(diǎn)較為合理。勞動(dòng)教養(yǎng)制度作為當(dāng)下爭(zhēng)議極大的一種行政處罰制度急需改革,該制度是研究我國(guó)行政刑法無法回避的重要部分。但界定行政刑法的概念,是否有必要把勞動(dòng)教養(yǎng)單獨(dú)加于概念之中則值得

5、商酌。當(dāng)我們給一個(gè)法學(xué)分支部門下一個(gè)概念時(shí),應(yīng)當(dāng)是能夠通過概念就可以把握該法學(xué)部門區(qū)別于其他法學(xué)部門的基本特征,而不是能夠通過概念明了該法學(xué)部門學(xué)科當(dāng)下研究的最熱門問題是什么。所以將勞動(dòng)教養(yǎng)單獨(dú)列于概念之中是不妥當(dāng)?shù)?。綜上,所謂行政刑法,是指規(guī)定行政犯罪及其行政刑罰的法律規(guī)范的總稱。其中,行政犯罪是指違反國(guó)家行政管理法規(guī),破壞國(guó)家行政管理秩序,依照刑法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的行為(1);行政刑罰則指行政犯罪人實(shí)施行政犯罪行為后依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事強(qiáng)制性制裁方法。(2) (二)我國(guó)行政刑法的性質(zhì)關(guān)于行政刑法的性質(zhì)定位有行政法說、刑事法說及雙屬性說等三種觀點(diǎn)。行政法說認(rèn)為,行政刑法應(yīng)當(dāng)歸屬于行政法。其代表

6、人物為德國(guó)的行政刑法理論的奠基人郭特希密特,我國(guó)學(xué)者亦有持此說者。2刑事法說認(rèn)為,行政刑法應(yīng)當(dāng)屬于廣義的刑法范疇,如日本學(xué)者福田平認(rèn)為:行政刑法與固有刑法的指導(dǎo)原理相同。由于固有刑法的諸原則大多在行政刑法中是妥當(dāng)?shù)?故行政刑法并非只是與固有刑法的形式相同,而是形成統(tǒng)一的刑法的一個(gè)部門。,應(yīng)認(rèn)為行政刑法是作為刑法的特殊部門屬于刑法。(3)我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為:我國(guó)的行政刑法規(guī)范,是分散在刑法典、單行刑法與行政法律的刑事責(zé)任條款中,而刑法典、單行刑法與行政法律中的刑事責(zé)任條款都屬于廣義的刑法的范疇,因此,行政刑法自然也是廣義的刑法的一部分了。4雙屬性說認(rèn)為行政刑法同時(shí)具有行政法屬性和刑事法屬性,具體表

7、現(xiàn)為:(1)懲罰對(duì)象上的雙重性。行政刑法的懲罰對(duì)象是行政犯罪,行政犯罪具有違反行政法和違反刑事法的雙重違法性。(2)法律責(zé)任上的雙重性,即行政犯罪引起的法律責(zé)任包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。(3)法律淵源上的雙重性。無論是集中規(guī)定在刑法典中的行政刑法規(guī)范還是分散規(guī)定在單行刑法和行政法律法規(guī)中的行政刑法規(guī)范,均不同于一般意義上的行政法規(guī)范或一般意義上的刑法規(guī)范,而是兼顧行政法與刑法兩種性質(zhì)的特殊意義上的行政刑法規(guī)范。(4)指導(dǎo)原理上的雙重性。行政刑法在立法與司法活動(dòng)中,應(yīng)當(dāng)兼顧行政法與刑法的基本原理。5筆者認(rèn)為我國(guó)行政刑法不是行政法屬性。前已述及,德國(guó)的行政刑法與我國(guó)的行政處罰法相若。在我國(guó),行政處罰

8、法毫無疑問是行政法屬性,因此,我國(guó)學(xué)者采行政法說將行政刑法界定為行政法屬性,實(shí)際上是將德國(guó)行政刑法的定義移植于我國(guó)的行政處罰法之上,此種作法有害無益,筆者并不贊同這一觀點(diǎn)。就我國(guó)目前而言,行政刑法具有刑法屬性,雙屬性說不能成立。這是因?yàn)?(1)從規(guī)制對(duì)象看,行政刑法的規(guī)制對(duì)象是行政犯罪而不是行政違法。雖然行政犯罪同時(shí)具有行政違法屬性,但行政刑法關(guān)注的是行為的犯罪屬性,行政法關(guān)注的才是行為的行政違法屬性。(2)從淵源來看,行政刑法的淵源有刑法典、單行刑法中涉及行政犯罪與刑罰的規(guī)范、以及行政法中的附屬刑法規(guī)范,上述淵源均為刑法淵源,附屬刑法也不例外。(3)從調(diào)整方法看,行政刑法主要追究行政犯罪人的

9、刑事責(zé)任,以刑罰作為主要制裁手段。(4)從適用程序看,追究行政刑法責(zé)任適用的程序法主要是5刑事訴訟法6,只能通過刑事訴訟程序由法院進(jìn)行。 二、我國(guó)行政刑法的立法不足 我國(guó)的行政刑法存在于刑法典、單行刑法與附屬刑法中,屬于刑法性質(zhì)。但從與行政法銜接的角度考查,我國(guó)行政刑法的立法目前存在諸多問題。 (一)行政法條款與行政刑法條款銜接不力,存在矛盾行政違法行為多種多樣,如果情節(jié)嚴(yán)重,則可能觸犯行政刑法,構(gòu)成行政犯罪。從行政違法與行政犯罪的銜接關(guān)系而言,行政法條款與行政刑法條款應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào),從而在處理行政違法與犯罪時(shí)能夠共同發(fā)力,打擊違法犯罪行為。但現(xiàn)實(shí)情況不容樂觀,行政法上規(guī)定的行政違法行為與一些行

10、政犯罪的刑法規(guī)定缺乏協(xié)調(diào)性。如我國(guó)5刑法6第353條第1款規(guī)定:引誘、教唆、欺騙他人吸食、注射毒品的,處3年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的,處3年以上7年以下有期徒刑,并處罰金。5治安管理處罰法6第73條則規(guī)定:教唆、引誘、欺騙他人吸食、注射毒品的,處十日以上十五日以下拘留,并處五百元以上二千元以下罰款。引誘、教唆、欺騙他人吸毒行為,根據(jù)刑法規(guī)定構(gòu)成犯罪,根據(jù)治安管理處罰法規(guī)定則為一般的行政違法行為,必然會(huì)造成司法實(shí)踐上的混亂。再如根據(jù)5稅收征收管理法6第82條第4款規(guī)定,稅務(wù)人員違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,故意高估或者低估農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅產(chǎn)量,致使多征或者少征稅款,侵犯農(nóng)民合法權(quán)益

11、或者損害國(guó)家利益,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予行政處分。但5刑法6第44條僅規(guī)定了徇私舞弊不征、少征稅款罪,對(duì)超征稅款卻無相應(yīng)規(guī)制。 (二)對(duì)行政違法責(zé)任和行政犯罪責(zé)任的競(jìng)合缺乏系統(tǒng)的規(guī)定行政犯罪行為必然是行政違法行為,該行為性質(zhì)上的競(jìng)合導(dǎo)致法律后果上行政違法責(zé)任與行政犯罪責(zé)任的競(jìng)合。就行政犯罪行為行政責(zé)任與刑事責(zé)任競(jìng)合的情況,我國(guó)執(zhí)法與司法實(shí)踐中做法如下:(1)單處刑罰。即行政違法行為己構(gòu)成犯罪的,只由司法機(jī)關(guān)給以刑事處罰,行政機(jī)關(guān)不得就同一事實(shí)重復(fù)處罰。(2)刑罰與行政處罰雙重適用。即對(duì)行為人除由司法機(jī)關(guān)予以刑罰處罰外,有關(guān)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)予以行政處罰。如虛報(bào)注冊(cè)資本

12、構(gòu)成犯罪,依5刑法6第158條規(guī)定應(yīng)處3年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。如果該虛報(bào)注冊(cè)資本的行為根據(jù)我國(guó)5企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例6及實(shí)施細(xì)則的規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的,在追究刑事責(zé)任的同時(shí)對(duì)該行為還可以處以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰。(3)對(duì)已經(jīng)先給予行政處罰后又追究刑事責(zé)任的情形下,行政拘留和罰款應(yīng)當(dāng)相應(yīng)折抵刑期和罰金。需要指出的是:上述三種做法中,除第三種情形下5行政處罰法6第28條有刑期和罰金折抵的規(guī)定外,其他情況均無明確法律規(guī)定。(4)這必然導(dǎo)致執(zhí)法中的不統(tǒng)一以及處理相應(yīng)情形時(shí)程序上的混亂。而5行政處罰法6第28條關(guān)于刑期和罰金折抵的規(guī)定亦不具體,未對(duì)判處管制時(shí)已先處行政拘留、刑罰

13、上的沒收財(cái)產(chǎn)和行政罰款同處等情形作出規(guī)定。 (三)勞動(dòng)教養(yǎng)制度急需改革我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度始于2世紀(jì)5年代,國(guó)務(wù)院1957年5關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定6及1979年5關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定6、公安部1982年5勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法6及22年5公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定6是我國(guó)目前關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的主要法律規(guī)定。勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)理論界有不同認(rèn)識(shí),存在行政處罰說、行政強(qiáng)制措施說、刑事處罰說、保安處分說、雙屬性說等多種學(xué)說。從勞動(dòng)教養(yǎng)的法律依據(jù)、規(guī)制對(duì)象、適用程序、救濟(jì)方式等各方面分析,筆者認(rèn)為,毫無疑問勞動(dòng)教養(yǎng)是行政法上的制度而不是刑罰的一種,應(yīng)屬于最嚴(yán)厲的行政處罰。目前,我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度作為行政法上的一項(xiàng)

14、制度存在諸多問題:(1)勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象不明確。根據(jù)公安部22年5公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定6,大量危害社會(huì)尚不夠刑事處罰的行為可以被勞動(dòng)教養(yǎng),勞動(dòng)教養(yǎng)成了一個(gè)大口袋。(2)處罰強(qiáng)度過于嚴(yán)厲。勞動(dòng)教養(yǎng)期限可以長(zhǎng)達(dá)一至三年,甚至四年,人身自由的剝奪接近徒刑,比管制、拘役等刑罰還要嚴(yán)厲。(3)勞動(dòng)教養(yǎng)程序不正當(dāng)。22年5公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件6中雖規(guī)定了聆詢程序,但僅適用于部分勞動(dòng)教養(yǎng)案件,且不是必經(jīng)程序,聆詢程序中也未規(guī)定辯護(hù)制度。(4)勞動(dòng)教養(yǎng)立法滯后。5立法法6出臺(tái)以后,只有全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)以制定法律的方式設(shè)定限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。而勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法律依據(jù)僅僅是行政法規(guī)與部

15、門規(guī)章,其合法性值得考慮?？梢哉f,勞動(dòng)教養(yǎng)制度已經(jīng)成為中國(guó)法治建設(shè)的障礙,改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度具有緊迫性與必要性。 (四)缺乏完善的保安處分制度保安處分是指以特殊預(yù)防為目的,以人身危險(xiǎn)性為適用基礎(chǔ),對(duì)符合法定條件的特定人所采用的,以矯正、感化、醫(yī)療等方法,改善適用對(duì)象,預(yù)防犯罪的特殊措施。在我國(guó)已有不少類似保安處分的保安措施,如勞動(dòng)教養(yǎng)、強(qiáng)制醫(yī)療與強(qiáng)制治療、強(qiáng)制戒毒、工讀教育、留場(chǎng)就業(yè)、沒收處分、剝奪資格等,但尚無系統(tǒng)的保安處分制度。勞動(dòng)教養(yǎng)、強(qiáng)制醫(yī)療、強(qiáng)制戒毒、沒收處分、剝奪資格等保安措施絕大部分由行政法予以規(guī)定,只有少部分規(guī)定在刑法典和單行刑法中。隨著5立法法6的出臺(tái),限制人身自由的處罰由法律

16、絕對(duì)保留,而上述保安措施大多由行政法規(guī),甚至規(guī)章來規(guī)定,其合法性存在疑問。 三、我國(guó)行政刑法的立法完善 (一)協(xié)調(diào)行政法與行政刑法條款,完善行政責(zé)任與刑事責(zé)任競(jìng)合的相關(guān)立法行政犯罪與行政違法既有共同點(diǎn),也有不同點(diǎn)。行政違法行為隨著違法程度加大,危害性增加,就會(huì)轉(zhuǎn)化為行政犯罪,因此,規(guī)制行政違法行為的行政法與規(guī)制行政犯罪行為的行政刑法必須相互協(xié)調(diào)。凡行政違法行為危害性增加轉(zhuǎn)化為行政犯罪時(shí),都能有恰當(dāng)?shù)男姓谭l款予以規(guī)制;凡行政刑法規(guī)制的行政犯罪行為當(dāng)危害性減輕不足以構(gòu)成犯罪時(shí),都能有恰當(dāng)?shù)男姓l款予以規(guī)制;不要出現(xiàn)行政法條款規(guī)定的行政違法行為內(nèi)容與行政刑法條款規(guī)定的行政犯罪的罪狀完全相同的矛

17、盾規(guī)定。行政犯罪行為不可避免會(huì)出現(xiàn)行政責(zé)任與刑事責(zé)任的競(jìng)合,解決這一問題有三種選擇方案:一是采單罰制,刑事責(zé)任吸收行政責(zé)任;二是采雙罰制,分別處以刑罰和行政處罰;三是采限制性的雙罰制。我們認(rèn)為,采完全的單罰制會(huì)導(dǎo)致刑罰中附加刑的種類過于繁瑣,可操作性差;完全意義的雙罰制會(huì)導(dǎo)致行政犯罪的處理過于繁瑣,同樣不具可操作性。行政責(zé)任和刑事責(zé)任是不同性質(zhì)的兩種法律責(zé)任,理論上說完全可以并處,但并不是所有的行政犯罪都需要采雙罰制追究其法律責(zé)任,易言之,我們認(rèn)為可以采限制性雙罰制即必要的雙罰制,這也是我國(guó)目前實(shí)際上的做法。采必要的雙罰制,在立法上應(yīng)改進(jìn)兩點(diǎn):(1)完善刑罰與行政處罰的折抵方法。如在5行政處罰

18、法6中明確規(guī)定,行政拘留一天,折抵管制刑期兩天。目前我國(guó)立法上未明確規(guī)定刑罰中的沒收財(cái)產(chǎn)與行政處罰中的沒收違法所得、沒收非法財(cái)物并處時(shí)的執(zhí)行順位排列次序,應(yīng)當(dāng)在立法中予以完善。(2)完善對(duì)行政犯罪行為處以行政處罰的程序。目前我國(guó)行政法中一般僅僅只規(guī)定行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法行為構(gòu)成犯罪時(shí),應(yīng)將案件移送司法機(jī)關(guān),依法追究刑事責(zé)任,而這種情況下除追究刑事責(zé)任外,有時(shí)還需追究行為人的行政責(zé)任。目前立法上對(duì)此時(shí)行政責(zé)任是否追究及如何追究未有明確規(guī)定。對(duì)該情形的處理應(yīng)當(dāng)加以細(xì)化,如可以規(guī)定為:行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為構(gòu)成犯罪時(shí),應(yīng)將案件移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任,如有必要處以行政處罰(此處可規(guī)定具體的行政處罰種類,如吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照)時(shí),移送之時(shí)一并作出行政處罰。 (二)在刑法典中專設(shè)保安處分一節(jié),并于該節(jié)中吸收勞動(dòng)教養(yǎng)制度從理論上,在西方國(guó)家仍有刑法意義上的保安處分和行政法意義上的保安處分之分。正如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者所指出的那樣:凡行使保安警察權(quán)而對(duì)特定人或特定物所施之特定處分,皆屬行政法上保安處分之范疇;而所謂刑法上的保安處分,乃國(guó)家基于公權(quán)力并據(jù)法律,對(duì)于犯罪行為或其他類似行為而具有一定危險(xiǎn)之人,以特別預(yù)防犯罪為目的所施矯治、教育、醫(yī)療或保護(hù)等方法