水利基建實(shí)施會(huì)計(jì)報(bào)賬制思索

1、水利基建實(shí)施會(huì)計(jì)報(bào)賬制思索 1998年以后，我國(guó)很多地方進(jìn)行了會(huì)計(jì)委派制改革試點(diǎn)。2000年以來(lái)，隨著財(cái)政三項(xiàng)制度改革的不斷深入，各地先后建立了會(huì)計(jì)核算中心，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，單位實(shí)行“報(bào)賬制”。隨著近幾年大規(guī)模的水利建設(shè)，財(cái)政管理體制對(duì)水利基本建設(shè)資金和財(cái)務(wù)管理提出了新的要求。為適應(yīng)不斷發(fā)展的財(cái)政管理體制，加強(qiáng)資金監(jiān)管，規(guī)范會(huì)計(jì)工作行為，提高資金的使用效益，“報(bào)賬制”嫁入水利基本建設(shè)項(xiàng)目。安徽省水利廳治淮重點(diǎn)工程建設(shè)管理局率先實(shí)行報(bào)賬制后，廳直單位、各市及有關(guān)項(xiàng)目法人迅速推行，在2008年擴(kuò)大內(nèi)需的水利基本建設(shè)中普遍推廣。國(guó)家有關(guān)部門將此當(dāng)作基建財(cái)務(wù)管理的改革的一項(xiàng)重要舉措進(jìn)行了規(guī)范和推行。

2、 這些都是水利基建財(cái)務(wù)管理一次探索和創(chuàng)新，是完善我國(guó)公共財(cái)政體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的一項(xiàng)改革措施。對(duì)加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督和促進(jìn)水利基本建設(shè)的“四個(gè)安全”具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。 一、當(dāng)前會(huì)計(jì)報(bào)賬制的幾種模式及其利弊 1.完全集中型。資金及財(cái)務(wù)管理實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，資金專戶存儲(chǔ)，各現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)（建設(shè)單位）不論承建的建設(shè)內(nèi)容及其規(guī)模大小，都向項(xiàng)目法人統(tǒng)一報(bào)賬，由項(xiàng)目法人統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算。資金管理及會(huì)計(jì)核算類似于各市、縣建立的會(huì)計(jì)核算中心。實(shí)行集中核算模式下的優(yōu)點(diǎn)：一是嚴(yán)格按水利基建財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的方式操作，資金封閉運(yùn)行，撥付程序規(guī)范，在一定程度上保證了資金專款專用，項(xiàng)目資金的調(diào)度趨于合

3、理，提高了資金使用效益；二是配備業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專職會(huì)計(jì)，并采用會(huì)計(jì)電算化，從而提高了會(huì)計(jì)核算工作的質(zhì)量和效率，保證了會(huì)計(jì)核算資料的真實(shí)性、完整性、及時(shí)性和統(tǒng)一性；三是加強(qiáng)了會(huì)計(jì)監(jiān)督，便于監(jiān)管。 杜絕了截留、挪用資金等現(xiàn)象，減少了財(cái)務(wù)支出中可能發(fā)生的違規(guī)行為，保證了資金的安全。缺點(diǎn)是：一是增加了工作量。不但項(xiàng)目法人要進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，報(bào)賬單位還要建立輔助賬或備查賬。特別是項(xiàng)目法人財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)同志審核工作繁重，經(jīng)常面對(duì)若干個(gè)報(bào)賬單位，像簡(jiǎn)單再生產(chǎn)一樣不斷地重復(fù)同樣內(nèi)容的審核工作；二是不利于提高基層會(huì)計(jì)工作水平。取消建設(shè)單位會(huì)計(jì)和出納之后，有些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為報(bào)賬會(huì)計(jì)是打雜跑腿的，有無(wú)資格證、有無(wú)財(cái)務(wù)工作能力無(wú)

4、關(guān)緊要，隨意任命，對(duì)報(bào)賬員的地位不予肯定，報(bào)賬員的工作積極性得不到充分發(fā)揮，報(bào)賬員變成“郵遞員”，弱化了財(cái)務(wù)管理職能。這種管理上的低要求必然造成報(bào)賬人員的業(yè)務(wù)水平參差不齊，也不利于項(xiàng)目法人加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理；三是報(bào)賬不及時(shí)，影響價(jià)款結(jié)算進(jìn)度。項(xiàng)目法人根據(jù)工程進(jìn)度報(bào)賬，再撥付資金，有的建設(shè)單位因項(xiàng)目實(shí)施后手續(xù)不完善，遲遲不予報(bào)賬，形成工程進(jìn)展和財(cái)務(wù)支出進(jìn)度脫節(jié)，會(huì)計(jì)信息不真實(shí)；四是部分資產(chǎn)管理賬實(shí)分離。項(xiàng)目法人只管固定資產(chǎn)及物資賬，財(cái)產(chǎn)物資由現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)使用管理。 這種固定資產(chǎn)管理與會(huì)計(jì)核算相分離的情況如果不加以解決，既違背了集中核算的初衷，又容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。 二是財(cái)政核算型。指向財(cái)政部門報(bào)賬

5、，會(huì)計(jì)核算在會(huì)計(jì)核算中心。項(xiàng)目單位根據(jù)批復(fù)的投資計(jì)劃和項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度，提出用款計(jì)劃并附有效報(bào)賬憑據(jù)，按規(guī)定程序向財(cái)政部門申請(qǐng)撥款和報(bào)賬，等同于預(yù)算單位向會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬的模式。比如安全飲用水、小流域治理、小水庫(kù)除險(xiǎn)加固及水庫(kù)移民項(xiàng)目等。采用此種模式進(jìn)行會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算，會(huì)計(jì)核算中心及財(cái)政有關(guān)部門有權(quán)對(duì)各單位的支出事項(xiàng)和憑證的合理性、合規(guī)性進(jìn)行審查，規(guī)范了支出手續(xù)。不但在一定程度上具備完全集中核算的優(yōu)點(diǎn)，還有利于財(cái)政部門加強(qiáng)監(jiān)管，確保了項(xiàng)目資金的安全。缺點(diǎn)是：1、單位的財(cái)權(quán)與事權(quán)管理脫節(jié)。由于項(xiàng)目資金納入會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行統(tǒng)一核算，財(cái)務(wù)管理的權(quán)限形式上發(fā)生了轉(zhuǎn)移，使單位在管理上的積極性逐步喪失，導(dǎo)致

6、單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理力度弱化，然而單位仍需對(duì)本單位的事權(quán)負(fù)責(zé)；2、核算和管理存在盲區(qū)，放松了審核把關(guān)。收支業(yè)務(wù)全部納入會(huì)計(jì)核算中心管理后，一改過(guò)去的“單位批單位”為“單位批中心”，即“單位用錢，財(cái)政管理”。報(bào)賬制推行前，支出只要單位領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”就可報(bào)銷，集中核算后，單位領(lǐng)導(dǎo)簽了字還須會(huì)計(jì)核算中心審核后才能報(bào)銷。有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為審批權(quán)沒(méi)了，自己說(shuō)了不算數(shù)，產(chǎn)生抵觸情緒，放松了財(cái)務(wù)管理。由于會(huì)計(jì)責(zé)任主體不清，報(bào)賬員對(duì)自己的崗位職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，放松了對(duì)支出的審核；3、項(xiàng)目資金在財(cái)政部門，未專戶管理，容易與其他資金混戶，造成資金擠占現(xiàn)象，甚至有被平衡預(yù)算的可能；4、會(huì)計(jì)信息傳遞渠道不暢，影響決策。資金支付

7、有時(shí)不能及時(shí)到位，給施工單位帶來(lái)影響；5、很難按會(huì)計(jì)法和國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度核算?！皥?bào)賬員”的設(shè)立，使原來(lái)分別由會(huì)計(jì)、出納承擔(dān)的不相容職務(wù)變?yōu)橐蝗素?fù)責(zé)，“報(bào)賬員”等同于“傳遞員”。 此外，會(huì)計(jì)核算中心一般按事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，與國(guó)有建設(shè)會(huì)計(jì)制度銜接存在一定問(wèn)題；6、存在票據(jù)內(nèi)容不真實(shí)現(xiàn)象。為了套取資金和填補(bǔ)招待費(fèi)以及跑項(xiàng)目支出等，有些項(xiàng)目單位不惜編造假單據(jù)、假名單、假簽字，從會(huì)計(jì)憑證上很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而財(cái)政部門未按規(guī)定到現(xiàn)場(chǎng)了解和查勘，僅僅履行資金的報(bào)批程序、簡(jiǎn)單的形式審核就辦理手續(xù)，存在風(fēng)險(xiǎn)；7、資產(chǎn)缺乏管理。固定資產(chǎn)管理賬物分離，資產(chǎn)有流失可能，一些基建收入有的甚至體外運(yùn)作；8、工

8、程成本核算不完整，影響竣工決算的完整性。由于會(huì)計(jì)核算中心基本采取收付實(shí)現(xiàn)制，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)留費(fèi)用及未完工程認(rèn)定與基建制度銜接還有一些問(wèn)題，影響項(xiàng)目竣工決算審計(jì)及決算的完整性。 三是主體平移型。項(xiàng)目法人一般不承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的具體任務(wù)。工程建設(shè)由各現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)照承建的內(nèi)容負(fù)責(zé)，如安徽省駟馬山灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目，項(xiàng)目法人為駟馬山灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目建管處，但實(shí)際上由工程所在地的市（縣）實(shí)施，即“大法人”、“小法人”之說(shuō)。實(shí)踐中一般是資金由“大法人”撥付到“小法人”。項(xiàng)目法人一般只核算本級(jí)發(fā)生建管費(fèi)、勘測(cè)設(shè)計(jì)等獨(dú)立費(fèi)用，各個(gè)現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，開(kāi)設(shè)基建專戶，按照承建的內(nèi)容進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，工

9、程主體支出等大部分會(huì)計(jì)工作在現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，日常只以表格形式向“大法人”反映財(cái)務(wù)情況。項(xiàng)目竣工后，現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)編制單項(xiàng)竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表，最終由項(xiàng)目法人編制匯總竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表。實(shí)行此種模式優(yōu)點(diǎn)是：1、有利于調(diào)動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的積極性，也便于明確責(zé)任；2、資產(chǎn)管理賬實(shí)、權(quán)責(zé)一致；3、有利于提高基層會(huì)計(jì)工作水平； 4、減輕了項(xiàng)目法人工作量。缺點(diǎn)是： 1、資金管理和會(huì)計(jì)核算不全面，不利于項(xiàng)目法人及時(shí)掌握完整的財(cái)務(wù)信息； 2、多頭開(kāi)戶，資金有風(fēng)險(xiǎn)； 3、各現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)管理水平參差不齊，有的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不統(tǒng)一； 4、不利于項(xiàng)目法人控制。由于項(xiàng)目法人對(duì)各現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的建管情況不完全掌握，對(duì)其往來(lái)款項(xiàng)和基建收入

10、難以控制，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。這種會(huì)計(jì)核算模式實(shí)質(zhì)上是報(bào)表制，只所以在本文中提出，因?yàn)轫?xiàng)目法人只要加強(qiáng)監(jiān)管，完備制度，此種模式不失為一種比較合理的建管方式。 二、幾點(diǎn)建議 上述三種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，項(xiàng)目法人可根據(jù)有關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目管理的實(shí)際情況采用不同核算方式，不搞“一刀切”。對(duì)第三種模式建議在多個(gè)跨行政區(qū)域的現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)采用，第二種方式在小型項(xiàng)目及非生產(chǎn)性項(xiàng)目中采用。當(dāng)前，推行會(huì)計(jì)報(bào)賬制是規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)作的重要措施。2010年11月，水利部以財(cái)建2010414號(hào)文件對(duì)重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算也作了明確規(guī)定。就此，提出如下建議： 一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任。報(bào)賬單位的費(fèi)用控制和管理，是報(bào)

11、賬制核算中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項(xiàng)目法人對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用支出、工資發(fā)放等要統(tǒng)一控制標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)賬單位要建立輔助賬，對(duì)所提供資料的完整性、真實(shí)性、合法性、有效性負(fù)責(zé)。實(shí)行向財(cái)政部門報(bào)賬的項(xiàng)目，財(cái)政部門要設(shè)立臺(tái)賬，按國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，規(guī)范預(yù)付款、工程質(zhì)量保證金制度。不得擠占、挪用項(xiàng)目資金。不但要明確資金使用單位責(zé)任，也要明確財(cái)政部門的監(jiān)督責(zé)任。 二是嚴(yán)格把關(guān)，規(guī)范程序。報(bào)賬員受理支出票據(jù)時(shí)，對(duì)報(bào)賬憑證應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，審核檢查經(jīng)辦人、審批人的簽字是否完備，報(bào)賬時(shí)提供承包合同、工程決算和稅務(wù)發(fā)票、竣工驗(yàn)收資料等是否真實(shí)完整。健全手續(xù)，規(guī)范管理，明確責(zé)任，當(dāng)好守門員。三是加強(qiáng)監(jiān)督，提高效益。 核算單位要強(qiáng)化財(cái)務(wù)

12、監(jiān)督，不能以為“一統(tǒng)就靈”。 實(shí)行事前審查，事中嚴(yán)格手續(xù)、事后跟蹤的監(jiān)督檢查制度，還應(yīng)與政府稽查、檢查及審計(jì)積極配合，對(duì)無(wú)視財(cái)經(jīng)紀(jì)律，截留、擠占、挪用資金的，嚴(yán)肅查處責(zé)令整改，規(guī)范報(bào)賬行為，提高資金使用效益。項(xiàng)目法人或財(cái)政部門要不斷完善會(huì)計(jì)集中核算實(shí)際操作過(guò)程中的規(guī)章制度和運(yùn)行細(xì)則，健全內(nèi)控制度，以充分發(fā)揮集中核算的監(jiān)督與服務(wù)職能。對(duì)報(bào)賬單位的支出必須嚴(yán)格審核，不合規(guī)的票據(jù)不予受理、不合理的開(kāi)支不予報(bào)銷，對(duì)超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、變相搞福利的違紀(jì)、違規(guī)支出堅(jiān)決拒付，對(duì)單位與單位之間的待遇攀比堅(jiān)決遏制，努力提高了資金使用效益。 四是強(qiáng)化管理，搞好培訓(xùn)。實(shí)行報(bào)賬制不改變會(huì)計(jì)責(zé)任主體，不減少報(bào)賬單位財(cái)務(wù)職能，而且報(bào)賬員的紐帶和橋梁作用還需更進(jìn)一步加強(qiáng)，因此，報(bào)賬單位應(yīng)更加重視財(cái)務(wù)工作。報(bào)賬制搞的好壞與報(bào)賬員的素質(zhì)有著很大的關(guān)系，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，為實(shí)行報(bào)賬制奠定良好基礎(chǔ)。報(bào)賬員要吃透政策，做好宣傳員，使包括單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有人改變“沒(méi)有會(huì)計(jì)、無(wú)需報(bào)賬”的觀念，認(rèn)真學(xué)習(xí)財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)及制度，深刻認(rèn)識(shí)到實(shí)行集中核算是財(cái)政體制改革的必然要求。 五是完善制度，管好資產(chǎn)。完善各項(xiàng)制度是做好財(cái)務(wù)