當(dāng)前國(guó)防功能法律體系的改善

1、當(dāng)前國(guó)防功能法律體系的改善 本文作者：王喜民工作單位：西安政治學(xué)院 統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全利益的需要，也是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域做好國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備的重要措施?；A(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能是國(guó)防經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的前提，是軍民融合的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)軍民結(jié)合、寓軍于民的重要保障。在軍事行政法上，加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能法制建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員法制化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。 一、基礎(chǔ)設(shè)施的基本定義 基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)內(nèi)涵和外延十分寬泛的概念，最早用于軍事領(lǐng)域，稱(chēng)為“軍事基礎(chǔ)設(shè)施”，二戰(zhàn)后西方國(guó)家將這一概念廣泛用于軍事研究范疇。西方部分國(guó)家的詞典對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有如下的定義。(1)美國(guó)傳統(tǒng)詞典:基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)社會(huì)或團(tuán)體發(fā)

2、揮作用所必不可少的基本的設(shè)備、服務(wù)和裝置，比如交通和運(yùn)輸系統(tǒng)、水和能源管道以及學(xué)校、郵局、監(jiān)獄等公共機(jī)構(gòu)。(2)randomhouse全文詞典:服務(wù)于國(guó)家、城市或區(qū)域的基本的設(shè)施和系統(tǒng)，比如交通運(yùn)輸、發(fā)電站和學(xué)校。此外，世界銀行1994年世界發(fā)展報(bào)告對(duì)于基礎(chǔ)實(shí)施有一個(gè)比較權(quán)威的定義:基礎(chǔ)設(shè)施是永久性的成套的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和它們所提供的為所有企業(yè)生產(chǎn)和居民生活共同需要的服務(wù)。它的種類(lèi)繁多，其中占主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施主要有公共設(shè)施:電力、電信、自來(lái)水、衛(wèi)生設(shè)施和排污、固體廢棄物的收集和處理、管道煤氣等;公共工程:公路、大壩和灌溉、排水用的渠道工程等;其他交通部門(mén):鐵路、城市內(nèi)交通、港口、航道以

3、及機(jī)場(chǎng)等。本文主要分析研究能夠搭載國(guó)防功能的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，屬于狹義的基礎(chǔ)實(shí)施，是指受益可惠及全國(guó)、大都由中央投資(部分項(xiàng)目要求地方有配套資金)、隸屬中央有關(guān)部門(mén)管轄的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且在建設(shè)中能夠做到貫徹國(guó)防功能，通過(guò)一定的動(dòng)員可以轉(zhuǎn)為軍用或軍民兩用的基礎(chǔ)設(shè)施，其主要包括交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、信息產(chǎn)業(yè)、能源建設(shè)、原材料重大建設(shè)項(xiàng)目、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目以及與國(guó)防密切相關(guān)的重要產(chǎn)品。 二、國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的現(xiàn)實(shí)意義 1在平時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中貫徹國(guó)防動(dòng)員的需要?，F(xiàn)代信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)的迅猛發(fā)展，改變了以往傳統(tǒng)機(jī)械化戰(zhàn)爭(zhēng)的作戰(zhàn)模式，作戰(zhàn)時(shí)間短、強(qiáng)度高、消耗大的特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)提出了更高的動(dòng)員要求。遲浩田說(shuō)過(guò)

4、:動(dòng)員，戰(zhàn)爭(zhēng)之要，國(guó)之大事。在國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中搭載國(guó)防功能，是國(guó)家平時(shí)積蓄國(guó)防動(dòng)員潛力，戰(zhàn)時(shí)快速高效地將國(guó)防潛力轉(zhuǎn)化為國(guó)防實(shí)力的物質(zhì)保障基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)有限資源合理配置、寓軍于民的重要方式。 2實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)深入發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度很大，這對(duì)在平時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)難得的機(jī)遇期。但基礎(chǔ)設(shè)施具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益慢等特點(diǎn)，只有在建設(shè)中使其搭載國(guó)防功能，做到軍民融合、寓軍于民，避免以后為搭載國(guó)防功能的重復(fù)建設(shè)或改建，才能做到資源利用的最大化，進(jìn)而使我國(guó)的國(guó)防動(dòng)員建設(shè)邁入新起點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)新突破。 3促進(jìn)軍民融合、寓軍于民的現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施

5、搭載國(guó)防功能，是國(guó)防動(dòng)員建設(shè)貫穿“軍民融合、寓軍于民”方針，走平戰(zhàn)結(jié)合發(fā)展道路的重要內(nèi)容，有利于在經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)上獲得最大的國(guó)防效益，提高平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化速度和戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員的“轉(zhuǎn)換器”和“倍增器”作用。從經(jīng)濟(jì)上說(shuō)，既避免了重復(fù)投資和浪費(fèi)，又可利用國(guó)防技術(shù)提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，互為裨益的雙贏。 三、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能法律制度現(xiàn)狀 1法規(guī)制度不健全。主要表現(xiàn)為部分國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目搭載國(guó)防功能建設(shè)沒(méi)有明確具體的法律依據(jù)，缺少法規(guī)制約措施。如，就民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)來(lái)說(shuō)，民航基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能到底有哪些任務(wù)，該建立完善哪些設(shè)施，都沒(méi)有明確要求。由于項(xiàng)目、

6、標(biāo)準(zhǔn)都不夠明確，致使民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)審批、施工驗(yàn)收等工作上找不到具體政策法規(guī)依據(jù)，國(guó)防項(xiàng)目落實(shí)得不到保證。 2沒(méi)有相應(yīng)的配套標(biāo)準(zhǔn)。主要表現(xiàn)為相關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定具體的原則和籠統(tǒng)的要求，沒(méi)有具體的相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)。如，國(guó)防交通條例第十七條規(guī)定:建設(shè)其他交通工程設(shè)施或者研制重要交通工具，應(yīng)當(dāng)兼顧國(guó)防建設(shè)的需要。從法律概念上來(lái)看，此條中的其他交通工程設(shè)施、重要交通工具的含義就模棱兩可，就沒(méi)有相應(yīng)的法律含義，且現(xiàn)實(shí)中也沒(méi)有相應(yīng)的如何滿足國(guó)防需求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。 3部分基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的法律制度缺失。如，缺乏信息領(lǐng)域基礎(chǔ)建設(shè)搭載國(guó)防功能的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)目前就信息方面的立法主要有信息安全條例、信

7、息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例等，這些法律法規(guī)沒(méi)有就信息基礎(chǔ)設(shè)施中搭載國(guó)防需求進(jìn)行具體的明確，造成了國(guó)防信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)上重復(fù)浪費(fèi)。目前在執(zhí)行上主要依據(jù)國(guó)防法第四十六條的規(guī)定:國(guó)家建立戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度。戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)規(guī)模適度、儲(chǔ)存安全、調(diào)用方便、定期更換，保障戰(zhàn)時(shí)的需要。將信息基礎(chǔ)設(shè)施歸類(lèi)為戰(zhàn)略物資，造成了建設(shè)信息基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防需求根本沒(méi)有相關(guān)的法律依據(jù)。 四、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)搭載國(guó)防功能法律制度的完善 (一)建立完備的基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的法律系統(tǒng) 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能法律法規(guī)體系應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府部門(mén)以及軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)共同制定的法律、法規(guī)、條例和規(guī)章組成。第一層次為法律，如中

8、華人民共和國(guó)國(guó)防法;第二層次為法規(guī)，如交通運(yùn)輸，郵電通信基本建設(shè)貫徹國(guó)防要求規(guī)定;第三層次為規(guī)章，可按照基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)類(lèi)別劃分，用以規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)內(nèi)部貫徹國(guó)防要求的行為。如:可考慮制定基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能法，主要可以包括以下幾方面的內(nèi)容:(1)明確各行為主體在基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能體系中的職能與權(quán)限，以及基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的條件、程序和審批權(quán)限。賦予有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能決策委員會(huì)對(duì)編制規(guī)劃的責(zé)任和權(quán)限，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能規(guī)劃修改和批準(zhǔn)立項(xiàng)的程序。(2)規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能管理程序，明確管理職權(quán)。把基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等納入統(tǒng)一的法制軌道。(3)明

9、確基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、形式和要求，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能建設(shè)單位內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)制度，以保證規(guī)劃的正確執(zhí)行。(4)規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的法律責(zé)任，基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能法應(yīng)該具有強(qiáng)制性的法律約束力。基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法律效力，必須認(rèn)真執(zhí)行;未經(jīng)法定程序，不得擅自更改。(5)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能法還應(yīng)該制定一系列相關(guān)的法規(guī)和條例，形成一個(gè)層次分明、完整配套的基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的法律體系。例如:道路交通貫徹國(guó)防要求條例、通信設(shè)施貫徹國(guó)防要求條例、港口建設(shè)貫徹國(guó)防要求條例等。 (二)完善基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的軍民兼容 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化法律制度科學(xué)的、

10、具備可操作性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能的技術(shù)前提。這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不僅建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，還要具有一定的法律效力。制定貫徹國(guó)防要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化法律制度既要考慮滿足國(guó)防技術(shù)水平發(fā)展的要求，也要考慮民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的承受能力;既要考慮未來(lái)軍隊(duì)作戰(zhàn)的需要，也要考慮部隊(duì)日常訓(xùn)練生活;既要處理平時(shí)保障與戰(zhàn)時(shí)保障的關(guān)系，也要處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)費(fèi)可能的關(guān)系。特別是貫徹國(guó)防要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要主動(dòng)向民用標(biāo)準(zhǔn)靠攏，既有利于充分發(fā)揮民用基礎(chǔ)設(shè)施的兼容性，又可以節(jié)省建設(shè)和維護(hù)的費(fèi)用。為盡快適應(yīng)現(xiàn)代高技術(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)以及軍民一體化發(fā)展的需求，避免我軍各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)之間的互不兼容的情況，需要在研究國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)

11、施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合我軍的實(shí)際情況，制定我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能標(biāo)準(zhǔn)化的總體規(guī)范。基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)充分發(fā)揮軍民兩方面的積極性，適應(yīng)軍事技術(shù)發(fā)展的需要，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的科研、生產(chǎn)、使用中的軍民結(jié)合，使軍事技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)接軌，制定符合我軍軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化法律制度;同時(shí)，我們還應(yīng)借鑒采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，既滿足部分進(jìn)口、引進(jìn)武器裝備的基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)需求，又兼顧了戰(zhàn)時(shí)因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來(lái)的麻煩。另外，我們以往對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定多是方向性的原則規(guī)定，下一步要將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行細(xì)化，滿足不同類(lèi)別的基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國(guó)防要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要。標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范

12、的制定可由國(guó)務(wù)院基礎(chǔ)設(shè)施主管部門(mén)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主管部門(mén)和部隊(duì)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合研究制定各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，形成完整、清晰和具體的貫徹國(guó)防要求的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。要明確軍方參與規(guī)劃和制定標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)，改變目前我國(guó)不同軍事部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的意見(jiàn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主管部門(mén)在不同軍事部門(mén)意見(jiàn)之間搖擺、左右為難的現(xiàn)象。 (三)完善基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能評(píng)估法律制度 建國(guó)以來(lái)，國(guó)家先后制定出臺(tái)了工程建設(shè)管理?xiàng)l例、中華人民共和國(guó)工程設(shè)施保護(hù)法等多部法律法規(guī);國(guó)務(wù)院也陸續(xù)出臺(tái)了工程建設(shè)項(xiàng)目投資責(zé)任制試行辦法、關(guān)于深化工程建設(shè)投資包干的若干規(guī)定等法規(guī)文件，其內(nèi)容幾乎全部涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的評(píng)估領(lǐng)域。但令人遺憾的是，迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有一部系統(tǒng)和完整的規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施搭載國(guó)防功能評(píng)估的法律。因?yàn)?，“無(wú)法可依”，在實(shí)際工作中，部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利益主體出于自身利益的考慮，對(duì)項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求推諉拖延的現(xiàn)象和評(píng)價(jià)失控、項(xiàng)目先天不足、質(zhì)量得不到保證、工期無(wú)限拖延的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮