公共服務(wù)民營(yíng)化中的政府角色問(wèn)題研究

1、公共服務(wù)民營(yíng)化中的政府角色問(wèn)題研究摘要：公共服務(wù)民營(yíng)化改革興起于上世紀(jì)80年代初的西方國(guó)家政府改革。近年來(lái)，我國(guó)政府也開始在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行民營(yíng)化的探索，并取得了不錯(cuò)的效果。通過(guò)對(duì)“政府失敗”的分析，指出公共服務(wù)民營(yíng)化是解決“政府失敗”問(wèn)題和提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的必然選擇，并已成為全球行政改革的主要取向和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，在民營(yíng)化改革的實(shí)踐中還存在著很多問(wèn)題，這些問(wèn)題如果不加以解決勢(shì)必要影響整個(gè)民營(yíng)化的過(guò)程、影響公共服務(wù)的質(zhì)量、影響服務(wù)型政府的建立。政府作為公共服務(wù)民營(yíng)化的主導(dǎo)，發(fā)揮著重要的作用即參與作用，監(jiān)督作用，引導(dǎo)作用。所以政府應(yīng)該積極主動(dòng)在充分完善自身的條件下，再

2、發(fā)揮對(duì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和對(duì)公眾的引導(dǎo)作用。關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；民營(yíng)化；政府； 角色the role of government in privatization of public service(guo xiao mei, graduates of administration management, 2010)abstract: it was in the early 80s of last century when the research on privatization of public service was inspired by the western government re

3、velation. in recent years, our government has started studying privatization in the field of public services, and has made some progress. through an analysis made to “government failure”, it is shown that the privatization of public service is an inevitable solution to government failure, thus impro

4、ving both the quality and effectiveness of public service. it has been a main orientation and irreversible trend of global administrative reform. however，we should realize that there are many problems in the process of public services privatizationif we can not resolve these problems，they will hold

5、back the process of privatization，lower the quality of public services and postpone the estabilishment of service-oriented government. a government, as the organization to lead the public service to privatization, plays an important role in this course, including participation, supervision and guida

6、nce. therefore the government should take the initiative in improving their conditions fully, then play on the private sector oversight and guiding role of the public.key words: public service; privatization; government; role 引言近年來(lái)，在眾多的民營(yíng)化問(wèn)題研究者中，當(dāng)以薩瓦斯為代表。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，他圍繞民營(yíng)化問(wèn)題相繼出版3本著作：公共部門的民營(yíng)化：如何縮小政府(

7、1980)，民營(yíng)化：改善政府的要徑(1987)，民營(yíng)化與公司部門的伙伴關(guān)系(2000)?？梢哉f(shuō)，在民營(yíng)化問(wèn)題研究領(lǐng)域中，薩瓦斯既是開拓者，也是系統(tǒng)研究者。在其最近的一本書中，作者對(duì)西方國(guó)家民營(yíng)化改革進(jìn)行了理論與實(shí)際相結(jié)合的系統(tǒng)闡述。首先，提出民營(yíng)化的歷史背景與現(xiàn)實(shí)需要，認(rèn)為市政府增長(zhǎng)與民眾需求之間的矛盾導(dǎo)致這一改革的產(chǎn)生；為了奠定民營(yíng)化的理論基礎(chǔ)，作者進(jìn)一步分析了公共物品與服務(wù)供給的制度形式，提出提供物品與服務(wù)的政府機(jī)制安排與市場(chǎng)機(jī)制安排及復(fù)合的制度形式等。其次，薩瓦斯重點(diǎn)從實(shí)證角度具體分析美國(guó)等西方國(guó)家民營(yíng)化的改革實(shí)踐。在研究途徑上，國(guó)內(nèi)對(duì)于民營(yíng)化問(wèn)題的研究可以區(qū)分為兩類不同觀點(diǎn)。一類以經(jīng)濟(jì)

8、學(xué)界的專家學(xué)者為代表，主張?jiān)趪?guó)內(nèi)大力推進(jìn)民營(yíng)化改革，認(rèn)為民營(yíng)化是改變當(dāng)前公共服務(wù)供給效率不高、政府財(cái)政緊張的現(xiàn)狀，從而為積極發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的最佳選擇。然而，他們卻忽視了政府管理與設(shè)計(jì)，因此具有一定的片面性。國(guó)內(nèi)對(duì)于民營(yíng)化問(wèn)題的研究還有另一類觀點(diǎn)，那就是在認(rèn)識(shí)到民營(yíng)化改革對(duì)于我國(guó)政府治理的必要性之后，很清晰地對(duì)這種“化公為私的改革舉措表示了某些擔(dān)心。這些觀點(diǎn)體現(xiàn)在下列作品中：原飚的論文公用企業(yè)民營(yíng)化質(zhì)疑：兼論公用企業(yè)管制改革出路，定明捷的論文公共服務(wù)民營(yíng)化中的政府責(zé)任，鐘明霞的論文公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)研究及王俊豪的論文我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革的若干思考，如此等等。這些作者認(rèn)為，民營(yíng)化的基本內(nèi)容是

9、國(guó)家對(duì)企業(yè)的所有權(quán)部分地向私人轉(zhuǎn)移，它本身不必然導(dǎo)致效率的提高，真正對(duì)經(jīng)濟(jì)效率發(fā)生作用的是有關(guān)制度的安排，如監(jiān)督制度、破產(chǎn)制度等。民營(yíng)化于我國(guó)不是越快越好，而必須是漸進(jìn)的過(guò)程，在原有制度沒(méi)有改變的條件下，盲目民營(yíng)化將不利于改革的順利推進(jìn)。民營(yíng)化需要政府承擔(dān)起重要責(zé)任，如監(jiān)督、鼓勵(lì)、引導(dǎo)乃至服務(wù)責(zé)任等。相對(duì)于對(duì)我國(guó)推行民營(yíng)化改革一片贊揚(yáng)之詞來(lái)說(shuō)，這部分學(xué)者的觀點(diǎn)較為理性和保守，但卻引出筆者對(duì)民營(yíng)化研究的另一種路徑，那就是從政府管理的立場(chǎng)出發(fā)，以公共利益是否得到滿足為標(biāo)準(zhǔn)，客觀評(píng)價(jià)民營(yíng)化功過(guò)是非，并積極尋找建設(shè)性對(duì)策，以便更好地推動(dòng)民營(yíng)化進(jìn)程。一、 民營(yíng)化產(chǎn)生的必然性（一）相關(guān)概念1、“政府失敗”

10、，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率低下，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。薩瓦斯列舉了政府失敗的種種表現(xiàn)：無(wú)效率，人浮于事，生產(chǎn)率低下；產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低劣；營(yíng)利性政府企業(yè)持續(xù)虧損和債務(wù)增加；缺乏管理技能或足夠的管理權(quán)限；對(duì)公眾缺乏回應(yīng)性；設(shè)備維護(hù)質(zhì)量低下；資本投入不足；過(guò)度的垂直一體化；管理方法或產(chǎn)品過(guò)時(shí)，缺乏營(yíng)銷能力；目標(biāo)多樣化且相互矛盾；機(jī)構(gòu)使命缺乏相關(guān)性甚至誤導(dǎo)；資產(chǎn)未充分利用或使用效益不佳；存在違法經(jīng)營(yíng)行為；存在盜竊和腐敗現(xiàn)象。2、公共服務(wù)，是政府提供的服務(wù)形式存在的公共物品，是

11、公共物品的具體表現(xiàn)形式。公共服務(wù)具有以下兩個(gè)特征：一是排他性。排他性是指一個(gè)人消費(fèi)了一單位某種產(chǎn)品就排除了其他人來(lái)消費(fèi)同一單位的產(chǎn)品。二是競(jìng)爭(zhēng)性。競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人消費(fèi)了某種產(chǎn)品就減少了這種產(chǎn)品其他人消費(fèi)的數(shù)量。根據(jù)以上兩個(gè)特點(diǎn)可將公共服務(wù)分為以下三類：1. 純公共服務(wù)。這類服務(wù)不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，主要是指一些政府機(jī)關(guān)的基本職能，國(guó)家的行政管理職能。例如：制定執(zhí)行法律規(guī)章制度，行政協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)科學(xué)研究等，由此為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和支持。2. 準(zhǔn)公共服務(wù)。這種公共服務(wù)不同時(shí)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，一般涉及公共基本利益，例如公共圖書館，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)建設(shè)等等。3. 競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)。這種公共服務(wù)同

12、時(shí)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，主要是針對(duì)社會(huì)個(gè)體和特殊群體所提供，個(gè)人受益大于公眾受益。如非義務(wù)教育，污水處理，垃圾收集，中介性服務(wù)機(jī)構(gòu)等等。3、民營(yíng)化，是指政府利用市場(chǎng)或私人部門來(lái)執(zhí)行公共項(xiàng)目，參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過(guò)程。其中包括：政府部門通過(guò)契約外包，業(yè)務(wù)分擔(dān)，共同生產(chǎn)或解除管制等方式，將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門經(jīng)營(yíng)，政府只需承擔(dān)財(cái)政籌措，業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績(jī)效成敗責(zé)任。（二）公共服務(wù)民營(yíng)化產(chǎn)生的必然性傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為：市場(chǎng)組織存在著重大的弊端，如公共物品供給缺乏，壟斷，外部經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)等，統(tǒng)稱為“市場(chǎng)失靈”所以私人提供公共物品將導(dǎo)致資源配置的損失，從而為政府以壟斷的方式供給公共服務(wù)提供了理論依據(jù)。然而

13、由于政府失敗現(xiàn)象的存在，公眾對(duì)政府的服務(wù)怨聲載道，從而導(dǎo)致了政府的信任危機(jī)，財(cái)政危機(jī)和管理危機(jī)。公共選擇理論認(rèn)為政府失靈的原因在于：政府官員和政府組織都是理性自私的經(jīng)濟(jì)人，他們以追求自身效用最大化為出發(fā)點(diǎn)，追求預(yù)算的最大化，并不斷擴(kuò)張組織規(guī)模，所以政府并不能通過(guò)“有形的手”實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。顯然，絕對(duì)的市場(chǎng)化和絕對(duì)的政府提供公共產(chǎn)品都會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈和政府失靈，且都不可能滿足公眾日益多樣化的社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的多元化成為必然選擇，公共服務(wù)民營(yíng)化也就應(yīng)運(yùn)而生。公共服務(wù)民營(yíng)化是以政府為主導(dǎo)，以市場(chǎng)化和社會(huì)化為主體，以公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，打破政府壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建政府，私營(yíng)部門相

14、互合作的公共服務(wù)體系，政府為安排者，私營(yíng)部門為生產(chǎn)者，公眾為消費(fèi)者，其實(shí)質(zhì)在于給予公眾更多的選擇空間，即“用腳投票的機(jī)會(huì)”，使公眾自主選擇公共服務(wù)主體，通過(guò)刺激競(jìng)爭(zhēng)提高公共服務(wù)質(zhì)量。所以，公共服務(wù)民營(yíng)化的問(wèn)題不在于公營(yíng)對(duì)私營(yíng)，而是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)壟斷。公共服務(wù)民營(yíng)化是手段，而不是目的。其目的是在不擴(kuò)大政府規(guī)模，不增加公共財(cái)政支出的情況下，改善公共服務(wù)的提供，提高行政效率，增強(qiáng)政府能力。在民營(yíng)化過(guò)程中，政府的生產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)向民間部門，使民間力量得到有效的釋放和發(fā)揮，并納入國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的體系，使政府的單中心治理模式變?yōu)檎鐣?huì)，市場(chǎng)的多中心互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到善治的目的。二、公共服務(wù)民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)（一

15、）降低公共服務(wù)的成本，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量過(guò)去，政府是以壟斷的方式為公眾提供公共服務(wù)，政府可以任意決定服務(wù)的種類、質(zhì)量、時(shí)間等且不用擔(dān)心公眾會(huì)不接受，因此政府沒(méi)有壓力擔(dān)心做得不好，也沒(méi)有動(dòng)力要去做得更好，只是在自己的貪欲下隨便做完，敷衍了事，即便這樣他們也不會(huì)受到任何的懲罰。而公眾卻沒(méi)有選擇，他們只是付出越來(lái)越多的金錢而得到質(zhì)量更差的服務(wù)。無(wú)形之中，政府的成本上漲了，社會(huì)資源遭到極大浪費(fèi)。實(shí)施民營(yíng)化之后，打破了政府壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。企業(yè)是以盈利為目的，消費(fèi)者就是上帝，消費(fèi)者可以選擇這家企業(yè)，對(duì)它不滿意馬上就可以換另外一家，這對(duì)企業(yè)之間造成了一定的壓力性競(jìng)爭(zhēng)，他們努力為消費(fèi)者著想，根據(jù)市場(chǎng)

16、的變化和消費(fèi)者需求的變化及時(shí)做出調(diào)整，盡全力的在保證自己收益的情況下去提供最高效率和質(zhì)量的服務(wù)，雖然它以自己的盈利為目的但是卻從客觀上提高了居民享受公共服務(wù)的質(zhì)量。（二）吸收民間資本，整合國(guó)家資源改革開放以來(lái)，人們的生活水平得到很大提高，對(duì)公共服務(wù)的要求也隨之越來(lái)越高，不僅體現(xiàn)在數(shù)量上也體現(xiàn)在質(zhì)量上。可是政府提供公共服務(wù)的能力是有限的，政府財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的支出比例也是有限度的，不可能完全滿足公眾的需求，反而，如果強(qiáng)求則會(huì)降低公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)而影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成一個(gè)惡性循環(huán)。在這種情況下，政府公共服務(wù)的民營(yíng)化則可以解決這個(gè)問(wèn)題，不僅可以吸收民間資本為國(guó)家服務(wù)，減輕公共服務(wù)膨脹的壓力，節(jié)省國(guó)

17、家財(cái)政支出，也為民間資本自身提供了資本獲利的機(jī)會(huì)。此外，政府在某些公共服務(wù)上缺乏專業(yè)人才，技術(shù)和管理也比較老化，而企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)則可以彌補(bǔ)這些方面，通過(guò)籠絡(luò)專業(yè)人才、創(chuàng)新方法和技術(shù)、提供更好的公共服務(wù)，減少政府服務(wù)的壟斷，減輕政府的腐化現(xiàn)象，使國(guó)家資源得到更優(yōu)的配置，促進(jìn)政府公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)的雙重發(fā)展。盡管民營(yíng)化取得了一些成效，但綜觀這些成效，可能并沒(méi)有像改革者預(yù)料的那樣可以解決許多目前存在的社會(huì)治理問(wèn)題。三、 公共服務(wù)民營(yíng)化對(duì)政府管理提出的難題（一）民營(yíng)化可能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失所謂經(jīng)濟(jì)損失，指民營(yíng)化造成國(guó)有資產(chǎn)的損失，它既可以直接指政府財(cái)產(chǎn)的損失，也可以表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)的虧損，最終它是公共利益的損失。

18、以公私合營(yíng)方式為例，一般情況下，政府會(huì)把一些公共服務(wù)項(xiàng)目如供水、污水處理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等拿來(lái)與非國(guó)有資金合作，雙方各占一定比例。由于政府國(guó)有資金短缺，所以只能以固定資產(chǎn)折價(jià)來(lái)抵充合資比例，形成外資實(shí)際出資，國(guó)有固定資產(chǎn)“以產(chǎn)抵資”的合作形式。在這種常見(jiàn)的民營(yíng)化方式中，由于改革者缺少必要的知識(shí)和技能、沒(méi)有完善的監(jiān)督制約機(jī)制、缺乏科學(xué)的評(píng)估方法等，使得國(guó)有資產(chǎn)要么因?yàn)楣芾碚叩母瘮⌒袨槎苯恿魇?，要么因?yàn)檫^(guò)低的估價(jià)而間接流失。（二）民營(yíng)化沒(méi)有完全體現(xiàn)公共性公共服務(wù)的最初出發(fā)點(diǎn)就是體現(xiàn)公共性，要求公共服務(wù)供給做到公平與公正。然而引入市場(chǎng)機(jī)制以后，生產(chǎn)者以盈利為目的，它會(huì)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則去選擇有利于其獲

19、利的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)于那些不能很好獲利但又不能不提供的服務(wù)，則有可能消極供給。對(duì)于消費(fèi)者而言，它無(wú)需集體性統(tǒng)一地消費(fèi)，因而可以選擇不同服務(wù)或不同層次的服務(wù)，但對(duì)于那些生活困難者來(lái)說(shuō)卻是沒(méi)有選擇權(quán)的。當(dāng)一部分人被剝奪了某些選擇權(quán)時(shí)，很難說(shuō)是社會(huì)公正的表現(xiàn)。以公共交通為例，公交是市民上班出行必不可少的交通工具，在這方面，住在市區(qū)的人和郊區(qū)的人不應(yīng)該有所差別。國(guó)有公交不能因?yàn)樽羯?、地方偏、不掙錢而不開通郊區(qū)線路。但民營(yíng)化后，私營(yíng)公司出于效益考慮不會(huì)去積極主動(dòng)開辟“冷線”，相反卻爭(zhēng)先恐后的去搶“熱線”。特別是不能享受補(bǔ)貼的民營(yíng)公司都從謀利出發(fā)，爭(zhēng)奪財(cái)源，置百姓生活而不顧。公共交通是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，必須

20、從機(jī)制安排上保證公共利益得到維護(hù)，才能考慮如何提高運(yùn)行效率。（三）民營(yíng)化可能引發(fā)腐敗和私人壟斷現(xiàn)象公共選擇理論認(rèn)為，政府公共部門管理中出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，本質(zhì)在于政府也是由“經(jīng)濟(jì)人”組成的，其趨利避害的本性與市場(chǎng)制度的行為主體的本性并元差別。民營(yíng)化使公與私廣泛接觸，腐敗最容易發(fā)生。例如在我國(guó)許多服務(wù)項(xiàng)目民營(yíng)化改革中，政府部門與私營(yíng)公司在幕后達(dá)成協(xié)議，企業(yè)以較低的價(jià)格，較好的讓利及政策優(yōu)惠取得某些服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府官員則從中獲得私利；還有一種腐敗更具危害性，即企業(yè)因?yàn)樾匈V而以較高代價(jià)取得經(jīng)營(yíng)后，為了收回本錢會(huì)不惜抬高服務(wù)價(jià)格，最終使服務(wù)的享受者利益受損失。以這幾年盛行的政府采購(gòu)為例，由于監(jiān)督不力，一些

21、單位或個(gè)人為了自身利益把公開、公正、透明的政府采購(gòu)制度變成暗中規(guī)定，在招標(biāo)中出現(xiàn)行政首長(zhǎng)干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)，供應(yīng)商與評(píng)委互相勾結(jié)，供應(yīng)商之間互相聯(lián)手操縱招標(biāo)等問(wèn)題。本來(lái)希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使公共服務(wù)民營(yíng)化給消費(fèi)者帶來(lái)更多更好的服務(wù)，但實(shí)際上采購(gòu)物品或服務(wù)并非同行業(yè)中的優(yōu)秀者，而是那些在暗操作活動(dòng)中的獲勝者，其結(jié)果是可想而知的。與公共服務(wù)民營(yíng)化所產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題相伴而來(lái)的可能就是民營(yíng)化之后形成的新的私人壟斷現(xiàn)象。人們擔(dān)心公共服務(wù)由政府壟斷會(huì)損害消費(fèi)者利益，主張通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使服務(wù)的供給更有效率，也更加公平。但由于企業(yè)在民營(yíng)化中因腐敗問(wèn)題留下的巨額利潤(rùn)空缺，使一些企業(yè)挖空心思去掘取壟斷利潤(rùn)；同時(shí)，由于民營(yíng)化沒(méi)有形成

22、真正的競(jìng)爭(zhēng)局面，使企業(yè)具有了取得壟斷利潤(rùn)的現(xiàn)實(shí)件。于是，新的私人壟斷就會(huì)產(chǎn)生。這樣，對(duì)于公眾而言，民營(yíng)化就是用私人壟斷代替政府壟斷。（四）民營(yíng)化帶來(lái)公共責(zé)任缺失許多地方政府在進(jìn)行民營(yíng)化改革過(guò)程中，直接考慮更多的是解決財(cái)政與投資問(wèn)題以及減少政府管理職能，減少人員編制等，而對(duì)于民營(yíng)化后可能存在的公共責(zé)任空白卻估計(jì)不足，也或許主觀上就希望能夠減少政府責(zé)任，如此等等。這都會(huì)引發(fā)公共部門的責(zé)任危機(jī)，最終損害公共利益。無(wú)論是承包還是特許經(jīng)營(yíng)，民營(yíng)化之后政府都不應(yīng)該把公共服務(wù)當(dāng)成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。即使國(guó)外民營(yíng)化比較徹底的地方，政府也沒(méi)因?yàn)榉?wù)外包而推卸責(zé)任，畢竟，公共服務(wù)可以民營(yíng)化，但公

23、共責(zé)任不能民營(yíng)化。（五）民營(yíng)化可能引發(fā)政府管理危機(jī)對(duì)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，實(shí)施民營(yíng)化是一種公共決策的過(guò)程，它要求決策者對(duì)決策對(duì)象有充分的認(rèn)識(shí)與準(zhǔn)備，包括具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)技能。要注意，在我國(guó)行政管理決策科學(xué)化程度不高的情況下，任何輕率的民營(yíng)化措施都可能會(huì)發(fā)生問(wèn)題。事實(shí)上，公共服務(wù)民營(yíng)化是個(gè)復(fù)雜的改革進(jìn)程，改革者既要有公共管理知識(shí)與技能又要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的專門技術(shù)，才有利于確保改革不會(huì)漏洞百出，反復(fù)無(wú)常。比如，在民營(yíng)化中，給公開拍賣的公共服務(wù)項(xiàng)目定價(jià)就是非常科學(xué)的過(guò)程，絕非靠拍腦袋就能做出決定的。如果把價(jià)格定低了，企業(yè)沒(méi)有盈利，則有可能會(huì)使民營(yíng)化方案流產(chǎn)；如果定高了，則政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過(guò)重，如此等等。如何協(xié)調(diào)

24、雙方利益，需要認(rèn)真對(duì)待。從本質(zhì)上講，公共服務(wù)民營(yíng)化引發(fā)管理危機(jī)的根本原因在于信息不對(duì)稱。由于政府部門和私營(yíng)企業(yè)之間的信息不對(duì)稱，政府部門不能完全了解私人企業(yè)的具體活動(dòng)，從而政府部門就往往缺乏對(duì)被委托者的監(jiān)管，在這種情況下，便容易出現(xiàn)“逆向選擇”問(wèn)題和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。四、 政府應(yīng)如何做以幫助民營(yíng)化成功運(yùn)行公共服務(wù)民營(yíng)化是政府治理改革的表現(xiàn)形式和主要內(nèi)容，它的成敗也受到政府治理變革的直接影響，政府改革的成敗對(duì)民營(yíng)化有時(shí)甚至起決定作用。政府治理變革的成功，往往是消除民營(yíng)化所產(chǎn)生的問(wèn)題的重要基礎(chǔ)。（一）政府內(nèi)部的自我完善1、政府決策民主化政府決策的質(zhì)量高低制約著民營(yíng)化的成敗。從理論上分析，政府決策就

25、是公共決策，公共決策涉及到兩個(gè)基本問(wèn)題，一是公共決策的科學(xué)化問(wèn)題；二是公共決策的民主化問(wèn)題。隨著現(xiàn)代政府管理發(fā)展的需要，人們更加關(guān)心一個(gè)基本點(diǎn)，即公共決策因何而來(lái)，為何而定?所以，相對(duì)而言，公共決策的民主更加重要，因?yàn)闆](méi)有為公眾服務(wù)的宗旨，即使是科學(xué)的政策也失去了意義。首先，公共決策應(yīng)體現(xiàn)出“公共精神”。公共決策是公共部門提出的原則性規(guī)定，他的決策權(quán)力來(lái)源于人民授權(quán)或法律規(guī)定，因?yàn)楣矝Q策必須得到人民的認(rèn)可并且符合法律法規(guī)；公共決策是以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和最終目的的，他應(yīng)該從民眾的基本需求而不是個(gè)人或組織團(tuán)體利益出發(fā)。其次，公共決策的參與機(jī)制應(yīng)逐步完善，社會(huì)化程度應(yīng)越來(lái)越高。公共決策能否代表

26、民意，其主要渠道之一是擴(kuò)大公眾參與決策逐步實(shí)現(xiàn)決策社會(huì)化或多元化。哈貝馬斯認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)里公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域出現(xiàn)由分離到融合的趨勢(shì)，社會(huì)公眾對(duì)公共領(lǐng)域內(nèi)自身利益的事務(wù)表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的參與意識(shí)。因而公共決策若能擴(kuò)大公眾參與度，就是其民主化的表現(xiàn)。例如，在進(jìn)行民營(yíng)化設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)立專門的決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，范圍廣泛的聽證制度，甚至行使立法機(jī)構(gòu)的否決權(quán)等。通過(guò)電子政府實(shí)現(xiàn)決策方案透明化，積極吸收來(lái)自制度外的建議；通過(guò)舉行聽證會(huì)，把人民心聲融人政府決策之中；通過(guò)專家咨詢，提高決策的科學(xué)化的同時(shí)也使其民化程度得到提高。最后，公共決策應(yīng)越來(lái)越強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)公共權(quán)力的限制更加具體、明確。在維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)

27、效率與效益同等機(jī)制選擇上，政府公共部門可能不是完美的，但卻是最佳的。在政府與市場(chǎng)的博弈中，人們選擇公共政策，就是希望他能夠給公眾的結(jié)果，但這有一個(gè)前提，就是必須對(duì)政府公共決策實(shí)施監(jiān)督制約。我國(guó)目前強(qiáng)化了原有的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督及社會(huì)制約。這對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期需要大量公共決策出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)是十分有利的。此外，還應(yīng)在行政機(jī)關(guān)推行公共決策責(zé)任追究制，即對(duì)于違反憲法的決策行為，決策人必須承擔(dān)違憲的政治責(zé)任；對(duì)于決策人憑主觀臆斷，不遵循科學(xué)的論證與合法程序出臺(tái)公共政策，決策者須承擔(dān)由此造成后果的行政與法律責(zé)任；對(duì)于決策時(shí)從部門利益出發(fā)，從管理者狹隘的管理本位出發(fā)而制定的公共政策，除明令廢除外，還必須

28、使決策人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。民營(yíng)化的決策也應(yīng)該納入這一監(jiān)督體系，如此，對(duì)政府推動(dòng)民營(yíng)化將有很大幫助。2、政府行為法治化法治化是個(gè)綜合體，他包括政府工作人員法的意識(shí)，合乎法規(guī)的行為，對(duì)自己行為負(fù)法律的責(zé)任乃至于達(dá)到法的精神理念。依法治國(guó)的理念要求：有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。法治一方面要求政府的管理行為在程序、內(nèi)容、結(jié)果及管理者意識(shí)上都以法律為準(zhǔn)則；另一方面，法治行政必須使政府在一些方面加強(qiáng)規(guī)范性管理，如引導(dǎo)企業(yè)更好地遵循與適應(yīng)有關(guān)民營(yíng)化的規(guī)則與機(jī)制，在另外一些方面則要放松規(guī)制，如減少行政審批內(nèi)容和簡(jiǎn)化審批程序等。因此，建立規(guī)制型政府實(shí)際是對(duì)法治行政的具體化，也是政府今后改革的重要取向。3

29、、政府職能有限化民營(yíng)化改革同樣要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，改革本身也能夠?qū)е抡毮芨用鞔_。明確哪些是政府的天然職責(zé)，例如監(jiān)督與服務(wù)；哪些是可以市場(chǎng)化、社會(huì)化，通過(guò)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量來(lái)完成任務(wù)，例如公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)某些具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目；哪些又可以通過(guò)培育社會(huì)中介組織來(lái)實(shí)現(xiàn)供給，例如某些服務(wù)可以由自愿者提供。如此等等。要實(shí)現(xiàn)政府職能有限化，就面臨重新界定政府職能的任務(wù)，具體說(shuō)就是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和社會(huì)市場(chǎng)化程度確定政府公共事務(wù)總體范圍，要依據(jù)公共事務(wù)屬地化原則確定中央和地方政府的職能范圍，要通過(guò)對(duì)政府公共事務(wù)進(jìn)行合理劃分確定或者重新調(diào)整政府部門間職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。按照彼得德魯克的觀點(diǎn)，政府必

30、須重新獲得一些能力，放棄那些不起作用的事情、從未起作用的事情、已失去效用以及無(wú)法起作用的事情。集中精力于那些起作用的事情、確實(shí)產(chǎn)生效果的事情以及改進(jìn)組織工作能力的事情。通過(guò)對(duì)各級(jí)政府職能的重新梳理，才有可能實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，才有可能從根本上解決因職能擴(kuò)張導(dǎo)致的政府規(guī)模擴(kuò)張，才有利于政府以外的其他力量參與社會(huì)治理，參與公共服務(wù)供給。4、政府信息公開化公共信息由政府壟斷，政府工作暗箱操作，信息公開不夠是制約我國(guó)政府治理變革的重要因素，這與當(dāng)前信息社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)格格不入。往往一項(xiàng)決策，比如拍賣國(guó)有資產(chǎn)，出租某些公共服務(wù)，都應(yīng)該遵循公開、公正原則，讓所有參與者都知情。但是一些部門出于私利或不便公開的意圖而

31、有意掩蓋信息，搞幕后交易，這樣一來(lái)，企業(yè)沒(méi)有獲得公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，公眾沒(méi)有獲得監(jiān)督的權(quán)力，民營(yíng)化可能成為部門謀利、國(guó)家利益受損的工具。這樣的民營(yíng)化改革，不僅不能提高效率，反而助長(zhǎng)了不正之風(fēng)。此外，政府還應(yīng)積極完善法律制度，加強(qiáng)法制建設(shè)，使政府能夠有法可依。在我國(guó)現(xiàn)階段，政府在法規(guī)、政策層面的應(yīng)有作用還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)，主要體現(xiàn)為：一方面，法規(guī)、政策不到位，滯后現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化方面的政策法規(guī)主要有：關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知， 外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)，關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)，電力法，郵政法，鐵路法，航空法等，很多相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)仍然缺乏，并且現(xiàn)有的這些法律法規(guī)尚不完善，

32、仍需修改與補(bǔ)充，與民營(yíng)化實(shí)踐過(guò)程相比有一定程度的落后。另一方面，法規(guī)、政策比較寬泛，操作性不強(qiáng)。從我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)政策法規(guī)來(lái)看，主要是一些部門制定的規(guī)章及相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。比如建設(shè)部就有10多個(gè)規(guī)定，國(guó)家計(jì)委、工商行政管理總局也有不少規(guī)定。在地方層面雖然也有一些規(guī)定出臺(tái)，但是對(duì)于具體的民營(yíng)化操作來(lái)說(shuō)，仍顯不夠。這在某種程度上影響到了我國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化的推進(jìn)。所以，為了進(jìn)一步推進(jìn)民營(yíng)化改革，政府作為法律政策支持者的角色還需要加強(qiáng)。（二）政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行必要的監(jiān)督并為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境1、一般政府的監(jiān)管 關(guān)于政府監(jiān)管的內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：第一，企業(yè)進(jìn)入監(jiān)管。這是指在眾多的想進(jìn)入某一公共服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)中

33、，要通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管而最終選擇優(yōu)秀的企業(yè)。第二，價(jià)格監(jiān)管。價(jià)格監(jiān)管直接涉及到被監(jiān)管企業(yè)和消費(fèi)者的利益，所以價(jià)格監(jiān)管是政府監(jiān)管工作的中心部分。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過(guò)專家論證，召開價(jià)格聽證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。第三，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量和安全的監(jiān)管。關(guān)于這方面的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)包括數(shù)量控制(環(huán)境污染排放量)、安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、檢查和鑒定(進(jìn)入檢查、定期檢查、產(chǎn)品質(zhì)量等)、專業(yè)資格制度(認(rèn)可具有一定資格的從業(yè)者從事特定領(lǐng)域的業(yè)務(wù))等。這還可以通過(guò)建立和完善公共服務(wù)民營(yíng)化的績(jī)效評(píng)估制度來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管。即通過(guò)設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織定期對(duì)民營(yíng)

34、化所表現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對(duì)民營(yíng)化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足，質(zhì)量低劣，漫天要價(jià)等損害公共利益的行為進(jìn)行整改。2、合同監(jiān)管合同監(jiān)管是一種新的監(jiān)管模式，通過(guò)監(jiān)管者和被監(jiān)管者訂立合同的方式，將雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的事項(xiàng)都進(jìn)行事前詳細(xì)的規(guī)定。這也是一種雙方互相監(jiān)督約束的機(jī)制。例如，法國(guó)和德國(guó)在合同監(jiān)管方面就是比較具體、精細(xì)的確立合同權(quán)利和責(zé)任義務(wù)關(guān)系以保證既定的績(jī)效目標(biāo)。事實(shí)上，合同監(jiān)管給監(jiān)管者提出的是更專業(yè)化的要求。監(jiān)管者不僅要熟悉具體公共服務(wù)的技術(shù)與市場(chǎng)情況、經(jīng)營(yíng)特許和合同等方面的知識(shí)，還要有一定的談判能力。合同監(jiān)管者必須從選擇合作伙伴開始，以及招標(biāo)、合同訂立、

35、執(zhí)行過(guò)程和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估的全過(guò)程，通過(guò)合同所確立的監(jiān)督控制權(quán)和責(zé)任條款以及公共服務(wù)的交付要求和質(zhì)量要求，來(lái)監(jiān)督私人部門的各種經(jīng)營(yíng)行為。此外，市場(chǎng)的發(fā)育程度是民營(yíng)化的前提條件，如果沒(méi)有健全的市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，公共服務(wù)民營(yíng)化也只能是空中樓閣，因此完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就顯得尤為重要。在培育市場(chǎng)中政府起著核心的作用，政府應(yīng)該充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的能力，為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)氛圍。（三）政府對(duì)非政府組織的培育發(fā)展和對(duì)公眾的引導(dǎo)非政府組織既不同于作為政府的公營(yíng)部門，也不同于作為企業(yè)的私營(yíng)部門，它的典型特征就是非營(yíng)利性，也就是其盈余不能夠分配。在現(xiàn)代社會(huì)，非政府組織在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要力量。它主要是向社會(huì)提供眾多的公共服務(wù)，在政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)當(dāng)中進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，因此積極發(fā)展非政府組織既是社會(huì)發(fā)展的需要，也是政府