世界主要產(chǎn)煤國家煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)分析及對我國啟示

1、 世界主要產(chǎn)煤國家煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)分析及對我國啟示 摘要：隨著世界煤炭產(chǎn)量不斷上升，煤炭開采過程中產(chǎn)生的安全問題一直受到世界各國的普遍重視。通過對世界主要產(chǎn)煤國家在安全監(jiān)管監(jiān)察方面取得成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析與總結(jié)，結(jié)合我國現(xiàn)階段煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察的現(xiàn)狀，從煤礦安全法律法規(guī)體系建立，擴(kuò)大監(jiān)察職權(quán)，獨(dú)立監(jiān)管部門職能，強(qiáng)化構(gòu)建科學(xué)的職業(yè)培訓(xùn)模式，加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍成員專業(yè)化，科學(xué)銜接煤礦監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法以及推進(jìn)煤礦監(jiān)管監(jiān)察的技術(shù)進(jìn)步等方面，提出對我國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察方面的啟示，為完善我國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制提供建議。關(guān)鍵詞：煤礦，監(jiān)管監(jiān)察，安全培訓(xùn)，法律法規(guī)，安全技術(shù)1世界主要產(chǎn)煤國家安全監(jiān)管監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)

2、1.1美國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)1.1.1健全的法律體制，執(zhí)法嚴(yán)格美國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦立法和州立法相對獨(dú)立，州立法在不違背聯(lián)邦立法的情況下制定更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。美國的礦山安全監(jiān)察執(zhí)法主要經(jīng)驗(yàn)在于監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性與強(qiáng)制性，美國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，包括聯(lián)邦監(jiān)察機(jī)構(gòu)與州監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，監(jiān)察人員與礦主、地方政府之間的獨(dú)立。1.1.2擁有完善安全培訓(xùn)體系美國礦山安全與健康管理局有十分完善的安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理系統(tǒng)。秉承著監(jiān)管監(jiān)察與安全培訓(xùn)相結(jié)合，以保證礦山生產(chǎn)和礦工人身安全。美國煤礦主要法律法規(guī)礦山法第115條和聯(lián)邦法典“礦產(chǎn)資源卷”的第48部分，明確規(guī)定礦山工作人員應(yīng)接受健康和安全培訓(xùn)；并于“

3、礦山安全與健康監(jiān)察局系列手冊”中的“教育和培訓(xùn)規(guī)程”明確規(guī)定由礦山安全與健康管理局負(fù)責(zé)貫落實(shí)安全技術(shù)培訓(xùn)的法規(guī)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任主體。美國礦山安全與健康管理局強(qiáng)制規(guī)定，從管理源頭進(jìn)行管控，不僅礦山工作人員，礦山安全監(jiān)察員也要接受專業(yè)培訓(xùn)8。培訓(xùn)的形式包括初步培訓(xùn)、定期培訓(xùn)和地下煤礦安全監(jiān)察培訓(xùn)。同時(shí)強(qiáng)制要求礦山安全監(jiān)察員必須至少有5年以上采礦經(jīng)驗(yàn)9。1.1.3先進(jìn)的技術(shù)支持美國礦山安全與健康監(jiān)察局下設(shè)技術(shù)保障司，專門負(fù)責(zé)向礦山安全與健康管理局提供技術(shù)支持，通過現(xiàn)場調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室研究幫助釆礦行業(yè)解決礦山安全和健康方面的技術(shù)問題。同時(shí)評估和批準(zhǔn)礦山使用的設(shè)備和材料。技術(shù)中心的員工擁有關(guān)于采礦業(yè)目前在礦山安全

4、與健康等方面的先進(jìn)信息。定期主辦講座、研討會、培訓(xùn)課程，并發(fā)布最新煤礦科學(xué)技術(shù)信息報(bào)告。1.2澳大利亞煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)1.2.1擁有健全的安全法規(guī)與制度澳大利亞煤礦安全方面有職業(yè)安全健康法和礦山安全健康法兩部主要法律法規(guī)。其各州根據(jù)自身情況制定相應(yīng)的規(guī)章制度，在執(zhí)行時(shí)更加具體并更加符合自身實(shí)際情況。例如，新南威爾士州先后頒布了煤礦管理法、煤礦監(jiān)督員資格管理?xiàng)l例、煤礦監(jiān)督監(jiān)察員、地區(qū)監(jiān)督監(jiān)察員和電氣監(jiān)督監(jiān)察員選舉管理?xiàng)l例以及煤礦規(guī)程法等法律法規(guī)，并且在制定時(shí)，將采礦安全的每一個(gè)細(xì)微環(huán)節(jié)都納入法律的制約范疇，以確保安全。1.2.2簡明有效的管理體制澳大利亞實(shí)行三級政府體制，分別是聯(lián)邦政府、州/

5、領(lǐng)地政府和地方政府。國內(nèi)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)都掌握在州/領(lǐng)地政府手中，減少了多層審批和多重管理環(huán)節(jié)，資源管理和利用效率得到最大程度的提高。1.2.3健全可靠的安全體系澳大利亞將英國羅本斯勛爵的“關(guān)愛責(zé)任”理論融入其法律體系，逐步形成了“風(fēng)險(xiǎn)評估和參與式安全管理”新模式。以風(fēng)險(xiǎn)控制為基礎(chǔ)，以“零傷亡”為目標(biāo)，礦主、礦工和工會共同制定規(guī)章制度，并參與對風(fēng)險(xiǎn)的評估、控制和管理，因?yàn)榈V主、礦工和工會對現(xiàn)場生產(chǎn)情況十分了解，這種模式更能夠切合實(shí)際生產(chǎn)，更具有針對性的制定相應(yīng)的法律法規(guī)。1.3印度煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)1.3.1建立獨(dú)特的監(jiān)管模式和煤礦安全規(guī)制機(jī)構(gòu)印度在70年代實(shí)行煤礦行業(yè)國有化之后，煤

6、礦行業(yè)集中度接近100%。在“國企管理為主、政府監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式下，國有企業(yè)在保障煤礦安全方面起到了極其重要作用。其建立的獨(dú)特監(jiān)管模式表現(xiàn)如下：1. 印度在煤礦安全方面設(shè)立綜合的礦山安全健康監(jiān)察部門，礦山安全實(shí)行垂直規(guī)制，無交叉管理現(xiàn)象。（2）礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)、權(quán)力大，有訴權(quán)。（3）礦山監(jiān)察部門與其他機(jī)構(gòu)密切合作，且有健全的再監(jiān)督機(jī)構(gòu)。（4）礦山安全規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)法有明確的法律依據(jù)。（5）印度政府重視礦山的法規(guī)建設(shè)。礦山法和各種規(guī)程、條例等法規(guī)較完備，礦山各項(xiàng)安全工作有法可依，有章可循，而且有健全的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。1.3.2建立全新管理體系，提升煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察軟實(shí)力現(xiàn)階段印度礦山安全

7、管理的工作重點(diǎn)是對不同地區(qū)現(xiàn)行的安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，并根據(jù)各地區(qū)的特點(diǎn)制定新的安全標(biāo)準(zhǔn)；在引進(jìn)發(fā)達(dá)國家煤礦安全管理技術(shù)的同時(shí)，計(jì)劃逐步建立一種全新的煤礦安全生產(chǎn)管理體系。這種全新的管理體系，除包括礦山災(zāi)害控制、分析防范災(zāi)害和實(shí)施安全工程項(xiàng)目外，還包括安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法行為規(guī)范和開展全新安全文化活動。通過以上對世界主要產(chǎn)煤國家煤礦監(jiān)管監(jiān)察特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與分析，對我國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作建設(shè)的啟示如下：2對我國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作建設(shè)的啟示2.1健全煤礦安全法律法規(guī)體系煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管不僅需要合理的組織機(jī)構(gòu)、高效率的監(jiān)察監(jiān)管隊(duì)伍和成熟有效的運(yùn)行機(jī)制，還需要有健全完善的法律法規(guī)體系作保障。發(fā)達(dá)國家普遍

8、擁有健全的礦山安全法律法規(guī)，實(shí)行職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法，體現(xiàn)了從事故高發(fā)期重視安全到后期健康與安全并重的理念轉(zhuǎn)變。我國實(shí)行安全生產(chǎn)與職業(yè)健康分別立法的模式。煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管法律體系已經(jīng)形成了以憲法、勞動法為根基，以煤礦安全監(jiān)察條例、礦山安全法、安全生產(chǎn)法為主干，以煤炭法、礦產(chǎn)資源法、刑法、工會法相關(guān)條款及其他行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)為一體的法律法規(guī)體系。2.1擴(kuò)大監(jiān)察職權(quán)，強(qiáng)化獨(dú)立監(jiān)管部門職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)職責(zé)法定化國外職業(yè)安全健康發(fā)展的歷程，也是職業(yè)安全健康監(jiān)管部門職權(quán)不斷完善和逐步細(xì)化的過程。美國、澳大利亞等國煤礦安全監(jiān)察在改革中將安全監(jiān)察的范圍逐步擴(kuò)大到了煤礦安全生產(chǎn)全過程。在提升監(jiān)察執(zhí)

9、法地位與權(quán)限的同時(shí)，有利于政府全方位掌握與部署安全生產(chǎn)相關(guān)工作，極大地提升了煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察的效率和水平。2.3加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)煤礦監(jiān)管監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)的教育培訓(xùn)對于實(shí)現(xiàn)煤礦監(jiān)管監(jiān)察目標(biāo)具有關(guān)鍵作用。美國國家礦山安全健康學(xué)院是專門從事采礦安全健康培訓(xùn)的機(jī)構(gòu),擔(dān)負(fù)對聯(lián)邦礦山安全監(jiān)察員和其他政府機(jī)構(gòu)等安全專業(yè)人員的培訓(xùn)。美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)采礦國家還對監(jiān)察員的任職資格及行業(yè)經(jīng)歷進(jìn)行了明確規(guī)定。中國有關(guān)煤礦（礦山）安全法規(guī)也對煤礦從業(yè)人員在安全生產(chǎn)知識、安全生產(chǎn)規(guī)章制度、安全生產(chǎn)操作規(guī)程、安全操作技能、安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)能力等方面的培訓(xùn)作出了具體規(guī)定，要求達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并取得相應(yīng)證書才能上崗。但總體上，我國煤礦安全監(jiān)察隊(duì)伍通風(fēng)安全工程、地質(zhì)工程、法律等專業(yè)人員嚴(yán)重不足，人員機(jī)構(gòu)不合理，非專業(yè)人員比例非常大，人員素質(zhì)參差不齊，給監(jiān)管監(jiān)察工作帶來不少困難。建議借鑒美國、澳大利亞等國家的監(jiān)察人員培訓(xùn)和任職資格經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格審查煤礦監(jiān)管執(zhí)法人員資質(zhì)條件，選召具有專業(yè)知識并且具有煤礦從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員，組織嚴(yán)謹(jǐn)分層次的培訓(xùn)計(jì)劃，并進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)組成煤礦監(jiān)察員隊(duì)伍，提高煤礦安