論財政法的基本原則

1、 論財政法的基本原則 財政法基本原則，是指財政法中體現(xiàn)法的根本精神、對財政行為具有一般指導(dǎo)意義和普遍約束力的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。財政法基本原則的確定，至少應(yīng)當(dāng)考慮到三方面的因素。首先，應(yīng)當(dāng)符合財政法基本原則所具備的內(nèi)涵和特征，這是財政法基本原則在邏輯上得以成立的必要條件；其次，應(yīng)當(dāng)從財政法調(diào)整對象的自身特點(diǎn)出發(fā)尋找財政法基本原則的客觀根據(jù)，擺脫對法律原則探索的主觀局限性；最后，還應(yīng)當(dāng)充分考慮法律體系中憲法、經(jīng)濟(jì)法等基本原則的要求，同時保證財政法基本原則內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)。以上三個方面，可以概括為確定財政法基本原則的邏輯依據(jù)、客觀根據(jù)和法律根據(jù)?；谝陨峡紤]，我們將財政民主主義、財政法定主義、財政健全主

2、義和財政平等主義確定為財政法的基本原則。財政民主主義著眼于財政的民主基礎(chǔ)，財政法定主義著眼于財政的法律形式，財政健全主義著眼于財政的安全穩(wěn)健，財政平等主義著眼于財政的公平合理。這四個基本原則雖然獨(dú)立表述，但相互間仍然存在內(nèi)在的聯(lián)系?？傮w而言，財政民主主義是現(xiàn)代社會整個財政法的基礎(chǔ)，它在財政法體系中居于核心地位。財政法定主義是對財政法在形式上的要求，它旨在保障民主原則在制度上的實(shí)現(xiàn)。財政健全主義是對財政法在功能上的要求，它旨在降低財政風(fēng)險，確保財政運(yùn)行不至于偏離安全穩(wěn)健的目標(biāo)。而財政平等主義則是對財政法在價值上的要求，它保障通過民主機(jī)制和法律程序制定的財政法本身是符合正義的。以財政法治的視角衡量

3、，財政法定是財政法治的形式要素，財政健全是財政法治的功能目標(biāo)，財政平等是財政法治的價值追求，而財政民主則是上述三者有機(jī)結(jié)合的制度保障，因此完全可以說，它們緊密統(tǒng)一于財政法治的理論和實(shí)踐。1.財政民主主義 民主的基本含義與其說是多數(shù)人的統(tǒng)治，不如說是個人參與公共事務(wù)的決定權(quán)。財政民主所要求的無非也就是賦予普通的公民和企業(yè)參與財政事務(wù)的權(quán)力。從法理上看，財政民主主義來源于現(xiàn)代國家普遍認(rèn)可的國民主權(quán)原理。既然國家權(quán)力來源于人民的授權(quán)，那么，人民就應(yīng)該有一定的渠道和途徑從法律上參與授權(quán)的過程。具體到財政權(quán)力而言，它并不是一種獨(dú)立于人民權(quán)利的自在物，相反，它來源于人民主權(quán)，受制于人民主權(quán)。正因為如此，財

4、政應(yīng)否支出、如何開支，財政收入的規(guī)模和種類，等等，都應(yīng)該由人民通過一定的法律程序加以決定。剝奪人民的財政決定權(quán)，進(jìn)而將自己的意志強(qiáng)加在人民頭上的行為是從根本上違反憲法人民主權(quán)原理的。從制度上看，代議制是現(xiàn)代社會貫徹人民主權(quán)原則的一個理想模式，在我國則表現(xiàn)為人民代表大會制度，因此，改革我國人民代表大會制度，保證人民代表受制于選民意志，保證人民代表對重大財政事項的最終決策權(quán)，也就成為財政民主主義的首要內(nèi)容。正因為如此，國外的一些立法和文獻(xiàn)非常重視財政議會主義原則，其所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)在保障人民的財政參與權(quán)上與財政民主主義的要求是相同的。除此之外，財政民主主義還要求人民享有對財政事務(wù)的有效監(jiān)督權(quán)。這首先要

5、求政府的財政行為的決策程序、執(zhí)行過程以及實(shí)施效果具備公開性、透明性等特點(diǎn)；其次還要求依法保證新聞媒體對財政事務(wù)的采訪自由，使財政行為的全過程置于人民的監(jiān)督之下；最后，應(yīng)當(dāng)借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗，在人民代表大會的運(yùn)行模式中設(shè)立專門的財政監(jiān)督機(jī)關(guān)，使人大審計、政府審計、社會審計成為一個有機(jī)的整體。當(dāng)然，監(jiān)督的目的在于提高財政執(zhí)行的效率，最終也是為了更好地履行人民對重大財政事務(wù)的決定權(quán)。因此，財政民主的首要內(nèi)容仍然落腳在人民的財政決策權(quán)上。2.財政法定主義財政法定主義是財政民主主義的具體體現(xiàn)，它以財政民主作為基礎(chǔ)，同時也是財政民主非常重要的實(shí)現(xiàn)途徑。這里所謂的“法”，從形式意義上看應(yīng)該僅僅指由人民代表所

6、組成的最高權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的法律；所謂財政“法定”，并不是說對一切財政行為都必須制定專門的法律，而只是說財政行為必須滿足合法性的要件，必須得到法律的明確許可或立法機(jī)關(guān)的專門授權(quán)。只有在法律允許的范圍內(nèi)，政府才享有財政方面的自由裁量權(quán)。財政法定主義一般表現(xiàn)在：（1）財政權(quán)力（利）法定。財政權(quán)所包含的內(nèi)容是十分寬廣的，它既包括立法機(jī)關(guān)的財政立法權(quán)，也包括政府及其所屬各部門就財政事項所享有的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。它既包括上級政府對下級政府的財政權(quán)力，也包括下級政府對上級政府的財政權(quán)利，甚至包括沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府之間相互享有的財政權(quán)利。它既包括政府作為整體對財政相對人所享有的命令權(quán)、禁止權(quán)，

7、也包括財政相對人對政府依法享有的監(jiān)督權(quán)、請求權(quán)等。財政權(quán)力（利）法定的主要目的在于督促政府在法定的授權(quán)范圍內(nèi)行事，防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，同時也是為了明確財政關(guān)系中利益分配的法律界限，保護(hù)財政相對人的合法權(quán)益。（2）財政義務(wù)法定。和財政權(quán)力（利）一樣，財政義務(wù)種類也是十分復(fù)雜的。由于在財政法領(lǐng)域權(quán)力（利）與義務(wù)不一定完全形成一一對應(yīng)的關(guān)系，因此通過立法的形式明確規(guī)定各個相對主體的財政義務(wù)仍然是非常必要的。財政主體只需承受法律明確規(guī)定的義務(wù)，超出法定義務(wù)范圍的事項可以拒絕。（3）財政程序法定。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有財政立法程序、財政行政程序、財政監(jiān)督程序和財政救濟(jì)程序。財政程序

8、法定的目的在于保障財政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運(yùn)作，保障財政行為的透明度、公正性和規(guī)范性，為財政民主奠定良好的法治基礎(chǔ)。（4）財政責(zé)任法定。財政責(zé)任是一種督促財政主體合法行使財政權(quán)力，切實(shí)履行財政義務(wù)的外力保障機(jī)制。雖然它不是一種常態(tài)，但由于它對當(dāng)事人的財產(chǎn)、職位、機(jī)會等影響甚深，因此必須于法有據(jù)。財政責(zé)任的種類除了屬于行政責(zé)任的行政處分和行政處罰之外，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。另外，隨著財政法治進(jìn)程的深入，類似引咎辭職之類的政治責(zé)任和罰息、支付違約金、強(qiáng)制支付之類的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也應(yīng)當(dāng)適時引入財政法，以增強(qiáng)其可救濟(jì)性成分和剛性色彩。123.財政健全主義財政健全主義所關(guān)注的是財政運(yùn)行的安全穩(wěn)健

9、，其核心問題即在于，能否將公債作為財政支出的資金來源。資本主義早期，財政健全主義一般要求年度財政平衡，不得在預(yù)算中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費(fèi)用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。進(jìn)入壟斷時期以后，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，國家不得不大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)。由于財政開支的數(shù)額劇增，而傳統(tǒng)的收入來源不升反降，因此財政赤字成為各國的普遍現(xiàn)象。為了彌補(bǔ)財政赤字，公債手段開始被大量使用，并且逐漸合法化。在這種歷史背景下，人們對財政健全主義開始持懷疑態(tài)度。在公債發(fā)行已經(jīng)不可避免的情況下，是否還有必要強(qiáng)調(diào)財政健全主義？如果是，那么財政健全主義的內(nèi)容如何衡量？這些問題一直纏繞在人們的心中，不得其解。針對這些

10、問題，有的人主張，年度財政平衡事實(shí)上無法做到，財政平衡應(yīng)該建立在動態(tài)基礎(chǔ)上。如果在一個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，蕭條時期的赤字與高漲時期的盈余能夠相抵，這也是一種平衡；還有的人主張，考慮財政本身的平衡問題沒有意義，需要考慮的應(yīng)當(dāng)是財政的經(jīng)濟(jì)效果。如果財政能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，即便出現(xiàn)財政赤字也沒有關(guān)系。我們認(rèn)為，隨著財政平衡被打破，公債的規(guī)模日益擴(kuò)張，財政風(fēng)險也越來越大。在這種情況下，就更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)財政健全，防止財政突破最大承受能力，引發(fā)財政危機(jī)。應(yīng)該說，雖然實(shí)現(xiàn)財政健全的方式可以變，但財政健全的理念在任何時候都不會過時。毫無疑問，財政平衡是實(shí)現(xiàn)財政健全的一種方式，也是一種理想的財政狀態(tài)。但是，當(dāng)年度財政平衡

11、無法堅持時，財政健全主義的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)隨之調(diào)整。既然公債在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下無法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借債畢竟是引發(fā)財政風(fēng)險的重要因素，因此，法律應(yīng)當(dāng)著重對公債的發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式和限額、使用范圍、償還方式、債務(wù)管理等作出限制，以最大可能地發(fā)揮公債的積極功效，降低公債的財政風(fēng)險。當(dāng)公債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)已經(jīng)超出風(fēng)險預(yù)警線時，法律還應(yīng)該設(shè)置緊急應(yīng)對措施，如強(qiáng)制性要求收縮財政開支規(guī)模，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，等等。4.財政平等主義從法學(xué)的角度看，財政公平包含著對正義的價值追求，從制度上則主要體現(xiàn)一種平等的對待，它既包括財政收入方面義務(wù)人的平等犧牲，也包括財政開支方面權(quán)利人的平等受益，還包括在財

12、政程序方面的同等條件同等處理，等等。公平原則雖然在我國財政法上沒能得到普遍肯定，但由于它是憲法平等原則在財政法領(lǐng)域的延伸，因此完全應(yīng)該成為一條現(xiàn)實(shí)有效的法律原則。在我國目前城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距越來越大的社會背景下，財政平等主義的確立和有效發(fā)揮作用，有助于將社會的矛盾控制在人們的心理承受能力以內(nèi)，有助于創(chuàng)造一種平等和諧的競爭環(huán)境，有助于最低人權(quán)的法律保障，因而具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。財政法所追求的公平，既包括起點(diǎn)的公平，也包括過程的公平，無論在實(shí)體法還是在程序法上都可以表現(xiàn)為一種平等的對待。也正因為如此，在財政法的不同領(lǐng)域其要求會有所不同。例如：（1）在稅收方面，公平主要體現(xiàn)為量能課稅，

13、即根據(jù)納稅人稅負(fù)能力的大小設(shè)計稅制，收入高的人，需繳納更多的稅收；收入少的人，相應(yīng)的稅收負(fù)擔(dān)則較輕。（2）在費(fèi)用征收方面，公平主要體現(xiàn)在受益的關(guān)聯(lián)度上。如，規(guī)費(fèi)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一種直接受益性，不能要求沒有享受公共服務(wù)的個體繳納；又如，建設(shè)基金應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程的受益面合理確定義務(wù)人的范圍。受益程度不同的人，繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有所不同。（3）在地區(qū)間財政關(guān)系方面，財政法應(yīng)該保證最低限度的財政均衡。如，除了中央政府通過轉(zhuǎn)移支付增加財政困難地區(qū)的財政供給能力外，還可以設(shè)計一種地區(qū)間橫向財政均衡的模式，由富裕地區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向貧困地區(qū)進(jìn)行財政援助。（4）在社會階層間的財政關(guān)系方面，應(yīng)該保障每一個群體同等的機(jī)會和待遇，不能出現(xiàn)制度性歧視。如我國目前的城鄉(xiāng)差距很大程度上即與財政支出的不平衡有關(guān)，因此應(yīng)該通過一定的財政法律措施予以反向調(diào)節(jié)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)的機(jī)會均等。（5）在財政支出的標(biāo)準(zhǔn)方面，除了公務(wù)所需或無法逾越的客觀困難外，相同的情況應(yīng)當(dāng)相同處理，不能認(rèn)為人為原因?qū)е率荏w之間的差異過大。正因為如此，預(yù)算編制過程中部門間行政管理費(fèi)用貧富不均的現(xiàn)象必須加以改變。（6）在最低人權(quán)的保護(hù)方面，財政應(yīng)當(dāng)保障每一個公民的生存權(quán)、受教育權(quán)等基本人權(quán)，為社會弱者提供力所能及的幫助和救濟(jì)。如，最低生活保障制度的實(shí)施范圍不僅限于城市，農(nóng)村同樣也應(yīng)該普遍推行。如果