銀行系統(tǒng)論文：信用社改革績效評價

1、論文：信用社改革績效評價 摘要：從1996年國務院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定頒布到現(xiàn)在，我國農(nóng)村金融改革走過了近十個年頭。農(nóng)村金融改革的目標已經(jīng)變得越來越清晰，那就是要借鑒企業(yè)改革的成功經(jīng)驗，將包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的現(xiàn)有農(nóng)村金融部門改造成既能商業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又能滿足農(nóng)村地區(qū)中小企業(yè)和農(nóng)戶的有效資金需要的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，而商業(yè)可持續(xù)是農(nóng)村金融機構(gòu)能夠有效滿足農(nóng)村地區(qū)金融需求的前提。本文通過大量的問卷調(diào)查分析目前的農(nóng)村信用社改革離這一目標還有多遠。關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融，信貸支農(nóng)，商業(yè)可持續(xù)2003年6月27日，國務院印發(fā)了深化農(nóng)村信用社改革試點方案(國發(fā)200315號，以下簡稱國務院15號文件)。經(jīng)國

2、務院同意，吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8個省(市)作為第一批試點單位，參加深化農(nóng)村信用社改革試點工作。在充分總結(jié)8省(市)改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2004年8月，國務院決定將深化農(nóng)村信用社改革試點擴大到另外21個省(區(qū)、市)。為明確銀監(jiān)會、人民銀行、省級政府和省級聯(lián)社在農(nóng)村信用社監(jiān)督管理和風險防范中的權(quán)力和責任等，銀監(jiān)會、人民銀行擬定了關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責分工的指導意見，并由國務院辦公廳以國辦發(fā)200448號文件轉(zhuǎn)發(fā)。第一批試點的8個省農(nóng)信社改革已兩年多，信用社將要兌付中央銀行票據(jù)，但目前社會各界對農(nóng)村信用社改革成效的評價分歧較大。全面評價農(nóng)村信用社改革試點，將有

3、利于進一步推進信用社改革，進而為農(nóng)村金融配套改革提供思路。周小川行長在農(nóng)村信用社改革之初就提出農(nóng)村金融改革要“花錢買機制”，歸納起來三句話：就是(1)正視歷史包袱；(2)提供連續(xù)的正向激勵機制；(3)特別注重防范道德風險。本報告將從這一角度分析農(nóng)村信用社改革試點在“花錢買機制”并最終建立商業(yè)可持續(xù)的發(fā)展模式方面已經(jīng)做了什么，還需要做什么。一、資料來源為了更好評價農(nóng)村信用社改革的績效，我們對第一批試點8個省的49個縣(市)信用社聯(lián)社，和第二批試點的23個縣(市)聯(lián)社進行了問卷調(diào)查，樣本分布見表1。imga本次問卷調(diào)查的獲得的資料涵蓋了2000年至2004年的數(shù)據(jù)。這樣既可以了解信用社改革和發(fā)展的

4、歷史，縱向比較農(nóng)信社改革前后變化，也能橫向比較農(nóng)村信用社改革在地區(qū)間的差異。同時為了更準確反映不同地區(qū)和不同發(fā)展水平農(nóng)信社的情況，樣本分別從東、中、西不同省份選取，在同一省份也兼顧好、中、差的信用社。表2表明，2000年江蘇率先開始了農(nóng)村信用社改革試點；浙江鄞州進行了組建農(nóng)村合作銀行的試點；四川和湖北也有個別信用社在2003年前也進行了統(tǒng)一法人的試點。 2003年國發(fā)13號文件關(guān)于農(nóng)村信用社改革方案也是綜合了以上改革試點，尤其是江蘇農(nóng)村信用社試點方案。兩者的主要差別在于：信用社改革的組織模式增加了浙江試點的農(nóng)村合作銀行模式；優(yōu)惠政策從無息再貸款增加為稅收減免、保值補貼返還，以及中央銀行的資金支

5、持。2003年的改革方案除了資金支持方式有創(chuàng)新外，其他與江蘇的改革方案相比并無大的突破。imga二、農(nóng)村信用社管理模式的選擇與改革試點的實施從2003年開始的農(nóng)村信用社改革，主要特點是將過去由中央推動的信用社改革改為由省政府推動。這一改革方式轉(zhuǎn)變的最大好處是允許各地按照各自的實際情況和需要因地制宜地制定改革方案。由于我國地方經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，各地金融發(fā)展的程度也不同，由地方政府推動農(nóng)村信用社改革可以照顧到這些特點，使得改革更加貼近需要。(一)信用社省級管理模式的選擇與預期在對聯(lián)社主任發(fā)放的問卷中，我們請聯(lián)社主任按照國務院15號文件的精神和當?shù)氐膶嶋H需要提出他們認為適合的信用社管理模式，如圖

6、1所示。盡管有75%的聯(lián)社選擇了省聯(lián)社作為農(nóng)村信用社省級政府管理模式的選擇，但仍然有25%的信用社選擇了信用社協(xié)會、地方金融辦和地方金融監(jiān)管辦。這些多樣性的需要在這兩輪的信用社改革試點中沒有充分體現(xiàn)出來。目前，除北京、上海和天津成立以市為單位的農(nóng)村商業(yè)銀行或合作銀行外，其他各省市區(qū)均采用了省聯(lián)社模式。僅僅省聯(lián)社一種模式，而沒有其他試點模式，改革的風險很大。沒有比較，很難證明省聯(lián)社模式是否是適合各地需要的最佳管理模式。省聯(lián)社模式事實上是“只能成功不能失敗”，因為即使省聯(lián)社模式被證明是失敗的改革模式，也無法找出更好的替代模式，這無疑將增加改革中的道德風險。(二)地方政府在農(nóng)村信用社改革進程中的作用

7、在信用社試點改革中，部分地方政府曾經(jīng)出具了股金分紅補貼的扶持承諾函，但扶持資金往往難以到位。顯然，目前各地政府承諾對虧損信用社的新股東提供分紅補貼是不可信的，這只是地方政府鼓勵更多新股東入股信用社，以達到中央銀行票據(jù)發(fā)行和兌付要求采取的虛假承諾，最終分紅還必須由信用社用儲戶的存款來分紅。表3的結(jié)果顯示，第一批試點省有高達80.9%的信用社認為，信用社出現(xiàn)虧損后，地方政府不會對新股東進行補貼；第二批試點省也有63.6%的信用社認為地方政府不會對虧損信用社的新股東進行補貼。認為地方政府肯定會對虧損信用社的新股東進行補貼的只有10%左右。最近，我們在內(nèi)蒙古海拉爾調(diào)查時，當?shù)剞r(nóng)信社主任就抱怨地方政府沒

8、有兌付其承諾的分紅補貼。另外，有60%70%的信用社認為試點中地方政府曾經(jīng)幫助信用社清收過不良貸款或做過工作，但效果一般。但從目前各地信用社反映的情況和銀監(jiān)會的宣傳，似乎清收不良貸款效果顯著。由于信用社清收的不良貸款中，以物抵貸形式占比很高。農(nóng)信社將其作為完成清收不良貸款降幅任務和提高資本充足率的有效方法。尤其在吉林農(nóng)信社中較為突出。對改革完成后，地方政府是否仍然會幫助信用社清收不良貸款，決大多數(shù)信用社的回答是不肯定的。第一批試點的信用社中有58.7%認為有可能，第二批信用社有87%認為有可能。這表明改革的優(yōu)惠政策對地方政府的激勵在短期內(nèi)是肯定的，但中長期是不確定的。三、農(nóng)村信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)與

9、治理結(jié)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)改革是“花錢買機制”的核心?，F(xiàn)代金融中介理論發(fā)現(xiàn)，金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)是環(huán)環(huán)相扣的，只有不同的部分共同作用才能為金融機構(gòu)管理層提供一個正確的激勵機制和約束機制。一般情況下，一個金融機構(gòu)的激勵和監(jiān)督約束供給來自以下幾個渠道：出資人或股東、儲戶、外部約束(如評級機構(gòu)等其他中介機構(gòu))和金融監(jiān)管部門。改革前我國農(nóng)村信用社的所有制結(jié)構(gòu)是按照合作制的原則來設(shè)計的，但有其形而無其實，主要表現(xiàn)為責任與利益脫鉤。從出資人或股東的監(jiān)督來看，在形式上，農(nóng)村信用社有理事會、監(jiān)事會和會員大會代表出資人的利益，但這些機構(gòu)不對信用社的管理層構(gòu)成約束。農(nóng)村信用社會員的入股資金過于分散而且數(shù)量少，無論是董事會、監(jiān)

10、事會還是會員對信用社主任的監(jiān)督成本遠高于其收益，事實上放棄了其應有的監(jiān)督權(quán)。在二級法人的體制下，對基層農(nóng)村信用社主任的實際監(jiān)督主要來自聯(lián)社，但聯(lián)社的監(jiān)管目標與出資人不同，不可能也沒有激勵去代表出資人的利益，造成了事實上的出資人缺位。(一)信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)信用社改革試點從重構(gòu)其股權(quán)結(jié)構(gòu)開始，在增資擴股方面取得了明顯的成效(表4)。從信用社股東人數(shù)與股本金狀況看，第一批試點省股東數(shù)驟降，自2002年每個聯(lián)社平均 52169個股東下降至2004年的27898個股東；但同時股本金急劇增加，從2002年的每個聯(lián)社的2633萬元上升至13090萬元。從現(xiàn)有第二批試點的信用社聯(lián)社看，股東數(shù)卻出現(xiàn)了

11、上升，從每個聯(lián)社的17812個上升至19263個，股本金僅從736萬元增加到1159萬元。同時，信用社自然入股東數(shù)始終在97%以上。盡管此輪改革后農(nóng)村信用社的股東數(shù)有所下降，人均股金有所提高，農(nóng)信社的股權(quán)結(jié)構(gòu)仍較為分散，監(jiān)督成本過于昂貴，分散的小股東存在嚴重的“搭便車”的心理，往往缺乏關(guān)心和監(jiān)督農(nóng)村信用社經(jīng)營的激勵。在信用社改革的實踐中，解決這一問題的通常做法是通過由眾多的小股東選舉股東代表的方式行使股東的權(quán)利，增加了一層代理人成本。實踐的結(jié)果可能會出現(xiàn)權(quán)利過度集中，內(nèi)部人控制問題十分嚴重，缺乏制約。從新募集股份的股東結(jié)構(gòu)來看，自然人入股人數(shù)多但入股資金少。表5的資料顯示，第一批試點省吸收的股金中，平均每個自然人的資格股股金為0.3萬元，投資股股金也僅為0.8萬元。第二