3、物有所值評估(VFM)在PPP項目中的實踐預(yù)期

1、luc資本觀察專欄物有所值（vfm）在ppp項目中的實踐預(yù)期導讀：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（下文簡稱操作指南）中規(guī)定，“財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式?！笨梢?，物有所值評估是ppp項目的“生殺”尺度，在目前的社會環(huán)境下，物有所值評估將會如何操作呢？根據(jù)操作指南，物有所值（value for money，vfm）是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，中央財經(jīng)大學財政學院撰寫的文章政府購

2、買服務(wù)：“物有所值”的引入及實現(xiàn)總結(jié)了vfm如下七個特征：1.“物有所值”不一定是最低報價。物有所值目標不以犧牲采購所追求的其他目標元素為代價，不是單純追求價格低、節(jié)約資金。2.“物有所值”關(guān)注的是所采購的貨物、工程和服務(wù)的生命周期成本（wholelifecosts，life-cyclecost），包括初始成本，使用周期內(nèi)的后續(xù)投入成本，甚至是處置成本，而絕不僅僅指采購的初始成本。3.“物有所值”通常細化為3e原則：經(jīng)濟性（economy）、效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）。經(jīng)濟性是指以最低的成本購買到一定質(zhì)量的對象，即支出是否節(jié)約；效率性是指以最小的投入獲

3、得最大的產(chǎn)出，即支出是否講究效率；有效性是指產(chǎn)出與組織的目標密切相關(guān)，即是否達到目標。4.“物有所值”本身是個多維目標體系。其關(guān)注成本、質(zhì)量、風險、收益等多方面因素，是采購對象生命周期內(nèi)這些因素的最優(yōu)組合。5.“物有所值”中所包含的“收益”是指社會總效益。合同的授予既要考慮貨幣因素也要考慮非貨幣因素，既包括經(jīng)濟效益也包括社會效益（環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造等），因此判斷是否物有所值要以“社會成本效益分析法”為準。6.“物有所值”既是政府采購所追求的目標，同時也是進行采購決策、評估采購成功與否的標準。通過不斷進行的采購過程，“物有所值”能夠得到持續(xù)的、更好的實現(xiàn)。7.“物有所值”是對納稅人而言

4、的。政府采購所使用的資金主要是納稅人所繳納的稅款，判斷是否“物有所值”也應(yīng)基于納稅人視角。財金76號文規(guī)定，“（ppp項目）評估論證時，要與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責任風險分擔、產(chǎn)出標準、關(guān)鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務(wù)效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容?！睉?yīng)用vfm對某個項目進行決策分析，就是比較政府采用傳統(tǒng)采購模式為項目付出的總代價與采用ppp模式付出的總代價，如果傳統(tǒng)采購模式的代價高，則意味著ppp模式的效率高，

5、項目就采用ppp模式，反之則仍采用傳統(tǒng)采購模式。進行vfm評價時，有些代價是較易進行貨幣化衡量的，比如項目的建設(shè)和運營成本，而有些代價是較難進行貨幣化衡量的，比如項目協(xié)調(diào)成本、風險承擔成本、政策法律成本、監(jiān)管成本等。按照能否或是否適宜貨幣化衡量，vfm可分為定性評價和定量評價，操作指南對定性和定量評價工作作了如下指示：定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式

6、是否降低項目全生命周期成本。定性評價較為主觀，通常采用問卷調(diào)查和專家咨詢的方式進行，側(cè)重于考察項目的潛在發(fā)展能力、可能實現(xiàn)的期望值以及項目的可完成能力,主要用來決定項目是否適合ppp模式。ppp模式在撬動社會總需求、轉(zhuǎn)移項目風險、打包合同、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、調(diào)動私人部門創(chuàng)新、縮短項目周期、提高公共項目質(zhì)量等方面有明顯優(yōu)勢，但并不是所有公共項目都適合ppp模式，操作指南指出了適合ppp模式項目的特征，“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”而定量評價則相對客觀，主要是通過對ppp項目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和

7、公共部門比較值（public sector comparator，psc）進行比較然后得出結(jié)論。根據(jù)操作指南，psc是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運營凈成本、可轉(zhuǎn)移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調(diào)整成本等。不同階段ppp項目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值計算方法是不一樣的。在項目決策階段，由于實際成本未知通常采用影子報價（shadow bid）；而在采購階段，則為社會資本實際報價和政府承擔自留風險的成本加總之和。在psc的計算中，建設(shè)運營成本可以參照相關(guān)項目的歷史數(shù)據(jù)確定，風險承擔成本和競爭性中立調(diào)整值則較難確定。關(guān)于風險

8、承擔成本，在ppp模式下，社會資本會分擔相當一部分風險，如建設(shè)成本超支風險、進度延誤風險、運營不達標風險，而這些風險在傳統(tǒng)模式下最終都需要由政府來兜底。通常來說，項目的建設(shè)運營風險由社會資本承擔，法律、政策風險由政府承擔，而不可抗力風險由雙方分擔，但如何對風險進行量化并進行相應(yīng)的抵扣仍是一個難題，目前還沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準。為什么要進行競爭性中立調(diào)整？“競爭中立”概念源自1996年澳大利亞國家競爭政策改革，是指為了避免市場扭曲，國有企業(yè)應(yīng)該保證在市場競爭中與私營企業(yè)處于公平競爭的狀態(tài)。傳統(tǒng)政府采購模式下政府往往依托體制機制獲得某些相對優(yōu)勢，如稅費減免、免費或廉價獲取某些資源以及特殊的監(jiān)管待遇等，

9、因此有必要把這些隱性的成本節(jié)約重新加入進來以體現(xiàn)可比性，當然，如果在某些方面體現(xiàn)為相對劣勢，則應(yīng)該從psc中抵扣掉。依我國目前的國情，政策環(huán)境晴雨難測，強制對競爭性中立調(diào)整成本進行貨幣化必定產(chǎn)生較大的誤差。目前我國處于推廣ppp模式的初期階段，用于進行定量評估的基礎(chǔ)資料及政策依據(jù)是非常欠缺的，比如各類風險概率、政治體制優(yōu)勢貨幣化方案、監(jiān)管成本測度等，如果強制進行定量評估，評估結(jié)果與實際情況的差別很可能超出“誤差”的界限而成為“偏差”，甚至“錯誤”。用不可靠的評估作為項目決策的依據(jù)是很危險的，鑒于以上原因，發(fā)改委和財政部在推行ppp項目的文件中對物有所值評價的規(guī)定并不十分嚴格，為地方實際操作留有

10、了一定余地。如財政部在操作指南中規(guī)定，“財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展?！毖酝庵鉃榈胤秸嗫梢圆婚_展定量評價工作；而發(fā)改委則有條文：“為提高工作效率，可會同相關(guān)部門建立ppp項目的聯(lián)審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、ppp模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確?！拔镉兴怠薄彶榻Y(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)?！敝匾罁?jù)并非唯一依據(jù)，且權(quán)重標準也未強制規(guī)定。luc聯(lián)合資本研究中心預(yù)測，定量評價工作在近期ppp項目實踐中的決策階段并不會被過多地采用，但很可能隨著項目的推進和信息數(shù)據(jù)的不斷完善，vfm變成后評估工具，用于檢驗ppp項目的實踐效果。另