調(diào)查報告：利用世界銀行貸款造林促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

1、調(diào)查報告： 利用世界銀行貸款造林 促進 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展 搞好項目建設(shè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展 河北省林業(yè)從 1990 年開始利用世界銀行貸款造林，截 止目前，已建、在建和擬建的項目已有四期。總投資計劃約 6 億圓人民幣，其中世行貸款 4100 萬美圓，造林任務(wù) 16 萬 公頃，涉及我省9市的70個縣。到XX年底，已累計完成造 林面積 13萬公頃，提取世行貸款 2300萬美圓。世行貸款造 林項目歷經(jīng) 10 年，盡管每一期項目的具體目標(biāo)有所不同， 貸款的條件和轉(zhuǎn)貸渠道也有所變化，但總體來講，項目建設(shè) 不僅加快了河北省速生豐產(chǎn)用材林工程的建設(shè)進程，儲備了 大量用材林資源，而且對改善生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

2、 調(diào)整和農(nóng)民脫貧致富產(chǎn)生了深遠的影響。同時，借鑒世界銀 行管理辦法形成的一套行之有效的工程造林管理經(jīng)驗，對于 我國加入 wto 后在造林管理上與國際接軌，具有十分重要的 意義。 增加了森林資源。 按照項目的既定目標(biāo)，一、二期項 目主要是發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林，三、四期項目除發(fā)展部分速 生豐產(chǎn)用材林外，發(fā)展部分經(jīng)濟林，以幫助農(nóng)民在短期內(nèi)實 現(xiàn)脫貧致富。 10 間完成的 13 萬公頃造林面積中，速生豐產(chǎn) 用材林 12萬公頃， 名、特、優(yōu)、新干鮮果經(jīng)濟林 1 萬公頃。 根據(jù)幼林摸底調(diào)查結(jié)果，一、二類林面積達到90%以上。世 行貸款造林項目的實施，為我省實現(xiàn)造林面積和林木蓄積雙 增長做出了積極貢獻。首先，

3、增加了項目區(qū)的林木資源，使 世行貸款造林成為我省速生豐產(chǎn)用材林建設(shè)的主體工程；第 二，使項目區(qū)的森林覆蓋率平均提高了個 百分點，其中一 期項目平均提高個百分點，二期項目平均提高個百分點，三 期項目平均提高個百分點；第三，上述完成的 12 萬公頃速 生豐產(chǎn)用材林，按每年每畝平均生長一個立方米計算，可持 續(xù)生產(chǎn) 1600 萬立方米的木材，將有效地緩解我省木材短缺 等諸多問題。同時完成的 1 萬公頃干鮮果品經(jīng)濟林，進入盛 果期后每年可生產(chǎn) 15 萬噸的干鮮果品。 促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。 世行貸款造林項目區(qū)主要分布在我 省中南部平原以及太行山和燕山貧困山區(qū)的 70 個縣，項目 的造林地重點利用的是各河流兩岸

4、多年滾動形成的沙荒地 以及進一步延伸的次耕地。我省的永定河、沙河、滹沱河、 漳河的兩岸和故道，一直是我省平原農(nóng)區(qū)遭受風(fēng)沙危害最為 嚴重的 3 大沙區(qū)之一。針對這一問題，世行貸款造林項目開 發(fā)改造沙荒、沙灘地 6 萬多公頃，新打機井 8000 眼，修渠 256公里，整修道路 1020 公里，使沙荒地變成了林茂糧豐的 穩(wěn)產(chǎn)田，并涌現(xiàn)出永清、安次、定洲 、新樂、大名、臨漳 等一大批治沙造林先進典型。世行造林項目的實施，有力地 促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。第一，栽植的樹木防風(fēng)固沙改善了生態(tài)環(huán) 境。據(jù)河北農(nóng)業(yè)大學(xué)在本項目中持續(xù) 8 年的關(guān)于楊糧間作的 林木生長效應(yīng)、農(nóng)田小氣候效應(yīng)、農(nóng)作物產(chǎn)量效應(yīng)和楊糧間 作的生理生

5、態(tài)學(xué)基礎(chǔ)等方面的科學(xué)研究，楊糧間作使農(nóng)田小 氣候發(fā)生了明顯的變化，毛白楊幼林可以使農(nóng)田平均氣溫下 降 - 度，平均相對濕度提高個百分點， 平均風(fēng)速降低 %。 第二，小氣候的改善提高了糧食單產(chǎn)。在上述條件下，間作 物畝產(chǎn)可比對照提高 %-%。第三，項目建設(shè)增加了耕地面積。 在山區(qū)，世行項目堅持以項目村為單位，按流域進行綜合治 理，凡在 5 度以上的坡地，都采取反坡梯田、水平階或魚鱗 坑整地、品字型栽植等措施營造防護林、用材林、經(jīng)濟林。 此舉在控制水土流失的同時，每畝一般還可開發(fā)出3 5 成 的可耕地；在平原區(qū)，則通過開發(fā)沙荒增加了耕地面積。大 名縣在境內(nèi) 3 條古河道形成的 5 條大沙帶范圍內(nèi)營

6、造間作式 速生豐產(chǎn)用材林萬畝，通過開發(fā)改造沙荒增加農(nóng)業(yè)種植面積 6 萬畝，林地間作小麥增加產(chǎn)量 1000 萬公斤、花生 1200 萬 公斤。 提高了農(nóng)民收入。據(jù)有關(guān)方面測算，目前農(nóng)民在高產(chǎn)穩(wěn) 產(chǎn)田上種植農(nóng)作物，兩茬純收入每畝也不足 400 元，而世行 項目的實施，大大提高了農(nóng)民收入。首先是營造林木的直接 收入。世行貸款造林一、二期項目，重點分布在中南部平原 農(nóng)區(qū)，其土地資源主要是沙荒地和次耕地。 實行林糧間作后， 由于農(nóng)民的耕作對林木起到了以耕代撫的作用以及林木的 邊行優(yōu)勢效應(yīng)，使毛白楊的平均單株材積生長量比相似條件 下的毛白楊純林提高 30%137%。保守一點，按每畝每年生 長一個立方米計算

7、，每畝每年僅林木一項就可增加收入 400 元；其次是間作的農(nóng)作物增加的收入。沙荒地開發(fā)后僅種植 花生一項，每畝可收獲 200 多公斤，折合人民幣 400 余元， 同時，次耕地改造后，農(nóng)作物產(chǎn)量至少可增長1 倍。截至目 前，定洲市共完成項目造林萬畝，僅間作物一項平均年增加 小麥、花生作物產(chǎn)量 500 萬公斤，增加收入 700 多萬元。永 清縣、安次區(qū)在沙荒次耕地發(fā)展的 10 萬畝速生豐產(chǎn)用材林， 同樣取得了顯著的效益。第三是發(fā)展經(jīng)濟林增加的收入。三 期項目重點分布在山區(qū)縣的貧困鄉(xiāng)村， 自 1999 年實施以來， 在以項目村為單位按流域進行全面治理的同時，重點發(fā)展名、 特、優(yōu)、新及有市場前景的熱雜

8、果經(jīng)濟林，目前已涌現(xiàn)出臨 城的圍場、贊皇的花木、涿鹿的趙莊、豐寧的兩間房、承德 的東窩鋪等項目示范村。 以東窩鋪村為例， 全村總面積萬畝， 其中山場面積萬畝。全村轄 12個村民小組， 243戶， 825 口 人，分別散居在東西兩條溝，交通不便，人均收入不足 500 元。實施世行項目后，共整地造林 6000 余畝，栽植各種果 樹萬株，并完成退耕還果 600 多畝，老果園改造 120 畝，果 樹高接換頭萬株。 人均栽植優(yōu)良新品種果樹 120 株，35 年 進入結(jié)果期后，僅此一項就會遠遠超過其人均收入 3000 元 的目標(biāo)。 世行項目建設(shè)的成功經(jīng)驗，有力地說明了世行項目造林 在改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)

9、結(jié)構(gòu)，以及促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民 增收方面的重要意義。從某種意義上講，一些項目村的林業(yè) 發(fā)展模式，亦是縣域農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的方向。 加強組織領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林，解決木材供需矛 盾，是國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，亦是各級政府的責(zé)任。同時利 用世界銀行貸款發(fā)展速生豐產(chǎn)林的管理是嚴格的、科學(xué)的、 也是非常復(fù)雜的，它不僅涉及林業(yè)技術(shù)和資金財務(wù)管理，還 涉及有關(guān)政策和廣泛的群眾工作。因此，每期項目開始前， 省、市、縣各級都要根據(jù)工作需要，由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，吸收 林業(yè)、財政、計委、土地、審計等有關(guān)部門參加，建立健全 各級項目領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強對項目建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作; 并在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)項目辦公室，配備精干的技術(shù)和專

10、門財務(wù) 人員，具體負責(zé)項目的實施工作；同時，聘請教學(xué)、科研、 種苗、森防等單位的科技人員組成科技支持組，使項目建設(shè) 可以隨時得到技術(shù)咨詢和指導(dǎo)。 周密組織實施。在項目建設(shè)的準(zhǔn)備階段，首先要自下而 上以政府名義提出參加項目的申請并履行相應(yīng)的承諾，同時 開展項目的可行性研究和以項目縣為單位的造林總體設(shè)計； 在項目生效啟動前，要編制嚴密的生產(chǎn)計劃和資金計劃，制 定項目的實施細則、造林技術(shù)模型、施工設(shè)計方法、檢查驗 收辦法、會計核算辦法、提款報帳辦法等規(guī)章制度，作為各 級政府及其有關(guān)部門間共同遵循的準(zhǔn)則，使每個環(huán)節(jié)都有章 可循，有效地避免了主觀隨意性；在項目實施過程中，嚴格 執(zhí)行生產(chǎn)計劃、資金計劃和以

11、保證質(zhì)量為核心的檢查驗收制 度、報帳撥款制度，做到按規(guī)劃設(shè)計，按設(shè)計施工， 按標(biāo)準(zhǔn)檢查驗收。 凡是無造林設(shè)計、 造林成活率不達標(biāo)、 不符合造林標(biāo)準(zhǔn)要求的，一律不予驗收、不予報帳、不予撥 款。 增加科技含量?？萍己康母叩停苯雨P(guān)系到項目建設(shè) 的質(zhì)量。為此，項目建設(shè)中突出抓了以下幾個方面：一是使 用良種壯苗。當(dāng)前造林靠壯苗，長遠發(fā)展靠良種，良種壯苗 是造林工作的基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查，用材林良種的蓄積生長量較之 一般品種可提高 30150%。因此， 各項目縣以國營苗圃為中 心，推行了“定點供種、定點育苗、定點供苗”的三定育苗 辦法，不僅保證了所需苗木的數(shù)量和質(zhì)量，更重要的是解決 了良種的推廣落實問題，確保

12、了林木的速生豐產(chǎn)。特別是在 三期項目中，良種使用率普遍達到了百分之百。二是推廣適 用技術(shù)。針對我省十年九旱特別是春旱的特點，在項目造林 中大力推廣了“ abt 生根粉、抗旱保水劑、地膜覆蓋”三項 技術(shù)。在 1999、XX 我省連續(xù)兩年遭受特大干旱的情況下， 項目區(qū)由于采取了上述三項保證措施，造林成活率仍然達到 了 80%以上。三是加強科研和推廣工作。世行項目實施后， 先后開展了楊樹優(yōu)良無性系選擇和推廣、落葉松良種引種和 推廣、項目實施效果監(jiān)測等十幾項科研推廣課題，并及時將 階段性成果組裝配套運用到項目建設(shè)中，取得了良好的效果。 四是加強技術(shù)培訓(xùn)。為提高項目區(qū)農(nóng)民的技術(shù)水平，省市、 縣、各級都制

13、訂了詳細的培訓(xùn)計劃并采取電視臺講座、發(fā)放 錄制光盤、編制小冊子、現(xiàn)場參觀考察、地頭直接演示等多 種形式不定期地對農(nóng)民進行培訓(xùn)。三期項目實施三年來，僅 省級就向 6市、15個縣、 60個鄉(xiāng)、 340 個項目村發(fā)放各種小 冊子、光盤、錄象帶等 5XX 余冊。 建立健全經(jīng)營管理機制。經(jīng)營管理機制是項目建設(shè)成敗 的關(guān)鍵。世行項目實施十年來，經(jīng)過不斷地探索和改進，逐 步形成了一整套完善的經(jīng)營管理機制。一是資金管理報賬制。 報帳提款程序是每年春季造林結(jié)束后，經(jīng)專業(yè)隊伍全面進行 檢查驗收，由縣林業(yè)世行貸款項目辦公室組織，按小班、樹 種，逐村、鄉(xiāng)匯總報帳單據(jù)，經(jīng)縣財政授權(quán)提款人簽字，逐 級上報到財政部和國家林

14、業(yè)局，然后，按規(guī)定辦理有關(guān)提款 報帳手續(xù)。報賬制的優(yōu)點在于，資金投入同造林成效直接掛 鉤，有效地避免了資金投入的風(fēng)險， 保證了投資效益最大化。 二是經(jīng)營模式多樣化。 項目造林以村為單位， 進行統(tǒng)一規(guī)劃， 統(tǒng)一施工，項目完成后根據(jù)農(nóng)民的意愿，實行分戶經(jīng)營、股 份經(jīng)營或集體經(jīng)營。但無論采取什么經(jīng)營方式，其收益的大 部分要歸屬農(nóng)民。三是項目造林合同制。具體要求是，無論 采取什么經(jīng)營方式，都要簽訂土地承包經(jīng)營合同。合同中要 明確自主經(jīng)營內(nèi)容，權(quán)、責(zé)、利、義務(wù)、責(zé)任以及土地承包 使用年限，土地承包使用年限不少于 50 年。同時要明確經(jīng) 核算和債務(wù)分割雙方確認的承貸數(shù)量、還貸年限、還貸計劃 等。合同制的應(yīng)

15、用，將農(nóng)民的責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合在一起，大大 激發(fā)了群眾造林護林的積極性，保證了項目建設(shè)的成效。 在項目建設(shè)中，各級項目辦都注意用社會林業(yè)、混農(nóng)林 業(yè)、立體林業(yè)等現(xiàn)代林業(yè)模式和觀念指導(dǎo)實際工作，在保證 林木速生豐產(chǎn)的前提下，千方百計的提高土地利用率和生產(chǎn) 力。由于持續(xù)地進行了有效的管理，世行造林項目建設(shè)取得 了顯著成績。其實際意義，不僅僅在于高標(biāo)準(zhǔn)地完成了 12 萬公頃速省豐產(chǎn)用材林， 1 萬公頃名、 特、優(yōu)干鮮果經(jīng)濟林， 更重要的是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，對農(nóng)民脫貧致富起 到了積極的推進和有效的示范帶動作用。同時，借鑒和推行 了世界銀行的科學(xué)管理方法，在資金管理上堅持“投入有償 制、支付報帳制、

16、使用專項制” ，對于習(xí)慣了撥款造林粗放 管理的干部群眾來講，約束當(dāng)中潛移默化地使人們增強了質(zhì) 量意識、還貸意識、責(zé)任觀念和效益觀念，較好的遵循和實 踐了林業(yè)改革思想，是林業(yè)管理水平提高的重要體現(xiàn)。 存在的主要問題。林業(yè)世行項目實施情況總體上是好的， 但有些地方還不同程度的存在著一些問題，這些問題如果得 不到很好的解決，將會影響到已建項目的還貸、在建項目的 質(zhì)量、以及進一步的引進和利用外資問題。 1、責(zé)任意識不強， 短期行為突出。 有些干部急功近利， 爭取項目時積極主動，輕易承諾，但言而無信，一旦項 目上馬，就覺得萬事大吉，于是出現(xiàn)了配套資金不到位，生 產(chǎn)管理不扎實，在還貸問題上推諉扯皮等現(xiàn)象。

17、我省一期項 目從 1998 年開始還貸，按照現(xiàn)在的還貸條件，全省每年平 均還貸 400 萬人民幣。就一個縣來講，每年最多還 50 萬， 最少還 20 萬，且一般都涉及 6、7個鄉(xiāng)，幾十個村，應(yīng)該說 還貸的壓力并不是太大，但實際結(jié)果卻很不理想。在不得已 的情況下，省財政采取了財政預(yù)算逐級扣款還貸的辦法。 2、工作漂浮，管理粗放。有些地方不能按項目要求辦 事，隨意性很大，挪用、滯留資金的情況時有發(fā)生；有 些地方不注意做深入細致的群眾工作，不能很好地研究和落 實經(jīng)營機制，習(xí)慣于大轟大嗡式的粗放管理，形成了上邊一 頭熱而群眾不理解，不支持，存有應(yīng)付過關(guān)的心理，結(jié)果是 既影響了造林成效又勞民傷財，造成了

18、不良影響。因此，在 二期項目實施過程中，不得不中止了幾個縣項目的執(zhí)行。 3、認識不足，配合不夠。林業(yè)是國民經(jīng)濟的重要組成 部分，發(fā)展林業(yè)是各級政府的重要職責(zé)，并且，世行項 目造林不僅僅是林業(yè)部門一家的事情， 它涉及到技術(shù)、 政策、 土地、扶貧等多方面的問題，以及廣泛的群眾工作，因此， 需要各有關(guān)部門的密切配合和大力支持。臨城、涿鹿、承德 等縣，縣委、縣政府高度重視項目造林，把項目造林作為富 民工程、德政工程，作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的切入點和農(nóng)村 經(jīng)濟的增長點來抓，積極協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、水利、扶 貧以及財政等部門，形成了齊抓共管的局面，取得了良好的 效果。相比較而言，有些項目縣，對項目造林重視

19、、支持和 協(xié)調(diào)不夠，工作方法簡單，只是林業(yè)部門自己在孤軍奮戰(zhàn)， 影響了項目建設(shè)的順利進行。 幾點意見和建議 1、提高思想認識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。擴大對外開放是我 省林業(yè)建設(shè)的一項基本方針。 借鑒和利用國外的資金、 技術(shù)、 管理經(jīng)驗是促進我省林業(yè)發(fā)展的一條重要途徑。利用世行貸 款造林，一是貸款時間長，二是資金有保證，這既符合林業(yè) 生產(chǎn)周期長的特點又符合我國社會主義初級階段的基本國 情。目前，我省的世行貸款造林項目已經(jīng)取得了顯著的生態(tài)、 經(jīng)濟和社會效益，受到了廣大群眾的歡迎。但是，利用外資 造林，就其管理上來說是嚴格和煩瑣的并且項目建設(shè)的成敗， 關(guān)系到各級政府的國際形象。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)一定要充分認 識利用外資造林的重要意義，進一步增強質(zhì)量意識、效益意 識和風(fēng)險意識，切實把項目建設(shè)抓緊抓好。當(dāng)前，各地一定 要克服畏難情緒和等、靠、拖的僥幸心理，從維護我省各級 政府信譽和林業(yè)部門形象的高度出發(fā)，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，落實 責(zé)任，強化措施，認真督查，保證在建項目的優(yōu)質(zhì)高效，搞 好竣工項目的掃尾工作。特別是在一期項目的還貸問題上， 要采取目標(biāo)考核、財政預(yù)算統(tǒng)籌安排以及現(xiàn)有幼林拍賣轉(zhuǎn)包 等有效措施，按計劃完成還貸任務(wù)。 2、 嚴格管理，保證質(zhì)量。我省世行二期林業(yè)項目將于 XX 年底進行竣工驗收總結(jié)，三期項目