環(huán)境風(fēng)險識別與排查+++

1、環(huán) 境 風(fēng) 險 識 別 與 排 查加快建立我國環(huán)境責(zé)任保險制度，是一次市場手段運用到環(huán)保領(lǐng)域的重 要嘗試。環(huán)境保護部決定在江蘇、湖南、湖北、河南、重慶、深圳、寧波和 沈陽開展環(huán)境污染責(zé)任保險試點，為全國的大面積推行提供經(jīng)驗。環(huán)境污染責(zé)任保險試點要以易發(fā)生污染事故的企業(yè)、儲存運輸危險 化學(xué)品的企業(yè)、危險廢物處置的企業(yè)、垃圾填埋場、污水處理廠、各類工業(yè) 園區(qū)為重點，探索環(huán)境污染責(zé)任保險工作的基本方法，建立基礎(chǔ)資料庫，逐 步摸索環(huán)境風(fēng)險評估體系、企業(yè)環(huán)境風(fēng)險管理體系、環(huán)境污染損害的評估與 賠償體系、保險制度的監(jiān)管體系和賠償責(zé)任的風(fēng)險分擔(dān)體系等。本著“成熟 一個、示范一個、推出一個”的原則，及時發(fā)現(xiàn)實

2、際運作中出現(xiàn)的問題，在 實踐中完善配套政策，爭取2012年后在全國推廣環(huán)境污染責(zé)任保險。建立環(huán)境污染責(zé)任保險要處理好幾個關(guān)系，環(huán)境污染者責(zé)任分擔(dān)要 與環(huán)境風(fēng)險分擔(dān)相結(jié)合；市場手段要與政府監(jiān)管相結(jié)合；強制保險要與自愿 投保相結(jié)合；統(tǒng)一環(huán)境責(zé)任制度、法規(guī)要與實行不同環(huán)境風(fēng)險等級、制定差 別流動費率相結(jié)合；企業(yè)負擔(dān)要與政策扶持相結(jié)合；自愿試點要與政策引導(dǎo) 相結(jié)合。環(huán)境污染責(zé)任保險推動的過程中還要把握好 4個問題。一是保險機制是一種市場手段，政府和環(huán)保部門在推動這項制度中 要充分利用市場機制的作用，減少行政干預(yù)。環(huán)保部門要做好指導(dǎo)和服務(wù)工 作，重點是提供環(huán)境污染事故、風(fēng)險程度等基礎(chǔ)情況，為保險產(chǎn)品的設(shè)

3、計提 供依據(jù)。同時，在發(fā)生污染事故時要加強與保險公司的溝通，加強現(xiàn)場監(jiān)測 和監(jiān)督，為企業(yè)減輕污染事故影響，協(xié)助保險公司確定責(zé)任和理賠。二是加強法規(guī)和政策的配套工作。地方立法工作中可以率先突破， 將環(huán)境責(zé)任保險的要求在地方法規(guī)中體現(xiàn)出來， 為環(huán)境責(zé)任保險提供法律依 據(jù)。同時，要出臺優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)投保。比如將企業(yè)投保費用在稅前列 支，或者將企業(yè)繳納的排污費按一定比例補貼企業(yè)作為投保費用，調(diào)動企業(yè) 的積極性。還可以考慮建立環(huán)境污染損害賠償專項基金，解決超過保險限額 以上的賠償問題。在今后開征環(huán)境稅籌集的收入中，要安排一定資金用于鼓 勵企業(yè)上環(huán)境責(zé)任保險。三是加強試點工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，精心謀劃、大

4、膽探索、穩(wěn)步推進。 建議成立領(lǐng)導(dǎo)小組顧問組和技術(shù)指導(dǎo)顧問組， 環(huán)保部門和保監(jiān)部門相關(guān)負責(zé) 同志作為地方領(lǐng)導(dǎo)小組的顧問，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、環(huán)境保護部政策研究中 心等單位的專家作為技術(shù)指導(dǎo)組的顧問，為地方試點提供指導(dǎo)。四是及時溝通信息。組織地方的培訓(xùn)和交流，為各地交流經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)和解決問題提供有效支持?？傊?，環(huán)境污染責(zé)任保險是一個新生事物，是環(huán)境保護部門落實科 學(xué)發(fā)展觀的具體實踐。要勇于探索，以此作為轉(zhuǎn)變以行政手段為主的管理方 式的突破口。環(huán)境污染責(zé)任保險一個最重要的功能就是污染損害賠償。制定污染損害 賠償標準是開展環(huán)境污染責(zé)任保險工作、維護受害者權(quán)益的基礎(chǔ)。環(huán)境污染損害賠償是因環(huán)境污染造成的財產(chǎn)損

5、害賠償額、環(huán)境修復(fù) 成本賠償額、人體健康損害賠償額、舒適度損害賠償額和存在價值損害賠償 額的總和。前3項是重點工作，后兩項在核算方法上不成熟，而且不是當(dāng)前 環(huán)境管理的重點，可視實際情況由相關(guān)部門決定是否納入賠償范圍內(nèi)。財產(chǎn)損害可分為生產(chǎn)損害和個人資產(chǎn)損害兩個類別。環(huán)境修復(fù)成本賠償標準是環(huán)境應(yīng)急處理費用、環(huán)境污染清理費用和 生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費用的總和，可考慮應(yīng)急處理費用、環(huán)境污染清理費用和生態(tài) 環(huán)境恢復(fù)費用。應(yīng)急處理費用主要包括應(yīng)急監(jiān)測費用、檢測費用、應(yīng)急處理設(shè)備和 物品使用費、應(yīng)急人員費等。環(huán)境污染清理費用包括污染清理設(shè)備及工具的 單價和數(shù)量，污染清理人員的工資標準和工作時間，污染物的處理成本和清

6、理量。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費用包括土壤（水底污泥）更換、水體修復(fù)、污染處理設(shè) 施（物品）購置和使用、人員開支等費用就人體健康損害賠償標準而言，在現(xiàn)有法律框架下，環(huán)境污染造成 的人體健康損害賠償標準，應(yīng)根據(jù)民法通則、最高人民法院關(guān)于審理 人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋的有關(guān)規(guī)定進行核算，主要劃 分為一般性賠償項目、致殘賠償項目及受害人死亡賠償。環(huán)境污染責(zé)任保險制度是環(huán)境經(jīng)濟政策體系的重要一環(huán)，能夠有效地集 中社會環(huán)境監(jiān)管力量，使政府在解決環(huán)境問題方面有更多的選擇余地，充分 發(fā)揮保險的風(fēng)險補償和社會管理功能。近年來，江蘇省深入探索和開展環(huán)境污染責(zé)任保險的試點工作，確 定“先行試點，逐步完善，建章立

7、制，全面推行”的原則，按照“集中投保、 保本微利”的要求，設(shè)計了規(guī)范、嚴謹、合理的保險產(chǎn)品，從今年 11月1 日起在江蘇全省內(nèi)河實施船舶污染責(zé)任保險。在工作思路上，我們認為，全面推進環(huán)境污染責(zé)任保險應(yīng)當(dāng)堅持“三個結(jié)合”。是堅持政府推動與市場運作相結(jié)合。環(huán)境污染責(zé)任保險是環(huán)境管理和社會管理的制度創(chuàng)新，是利用市場機制防范環(huán)境風(fēng)險的有效手段，要尊 重市場規(guī)則，運用保險技術(shù)分散環(huán)境污染風(fēng)險。但是，由于目前企業(yè)環(huán)境污 染責(zé)任保險意識普遍比較薄弱，加上這一險種的特殊性，僅僅依靠市場手段 發(fā)展動力有限。因此，應(yīng)該發(fā)揮各級政府和有關(guān)職能部門的主導(dǎo)推動作用， 積極推動相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，對高污染、高環(huán)境風(fēng)險及處

8、于環(huán)境敏感地區(qū) 的企業(yè)應(yīng)實行強制保險，并作為這部分企業(yè)進行環(huán)評審批、“三同時”驗收 等環(huán)保程序以及銀行信貸的必要條件。要研究制定有關(guān)優(yōu)惠政策。建議允許安排一部分資金用于企業(yè)環(huán)境 污染責(zé)任保險保費的配套補貼，設(shè)立環(huán)境污染責(zé)任保險專項補助或獎勵資金, 用于補助或獎勵自愿投保、主動承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)。二是堅持推行保險與建立污染風(fēng)險防范體系相結(jié)合。環(huán)境污染責(zé)任 保險涉及到風(fēng)險源的評估和日常管理，以及發(fā)生事故后的應(yīng)急處置、定損、 賠償?shù)裙ぷ?，與環(huán)境污染應(yīng)急處置相輔相成、互相促進。應(yīng)急部門要積極為保險公司提供投保企業(yè)范圍和風(fēng)險等級，保險公 司要利用現(xiàn)有應(yīng)急工作體系的數(shù)據(jù)評估企業(yè)風(fēng)險，確定合理的保險費率。保

9、險公司的介入會提高污染事故調(diào)查和損失評估能力，一旦發(fā)生突 發(fā)環(huán)境事件，應(yīng)急部門的響應(yīng)與保險公司的定損、理賠處理相結(jié)合，可以提 高事故處理效率，降低政府處理環(huán)境事故的成本。三是堅持先行試點與穩(wěn)步推進相結(jié)合。環(huán)境污染責(zé)任保險是一項綜合性的系統(tǒng)工程和創(chuàng)新工程，需要各方面的支持和配合，可采取先易后難、 逐步完善的辦法推進。盡快規(guī)范保險業(yè)市場秩序，加強相關(guān)從業(yè)人員和研究 人員的培訓(xùn)，建立第三方承擔(dān)的環(huán)境污染損失評估和責(zé)任認定體系。寧波是一個港口城市，也是重化工基地，防范環(huán)境污染風(fēng)險的任務(wù)很重 環(huán)保部門對建立環(huán)境污染責(zé)任保險這項工作非常重視，而且循序漸進，取得 了很大進展。環(huán)境污染責(zé)任保險非常需要配套相關(guān)

10、的法律環(huán)境，在當(dāng)前法律不完 善的情況下，政府的強制力是非常有必要的。前段時間，寧波市推出了醫(yī)療責(zé)任保險。一開始，醫(yī)院都很抵觸， 不愿意參保，最后，通過寧波市政府以政府令的形式強制推行，醫(yī)療責(zé)任保 險才逐漸推開。醫(yī)療責(zé)任保險是一個長期虧損的險種，寧波市設(shè)立了專門的基金以 保障賠償能力，而且設(shè)定了賠償封頂?shù)南拗?。為了讓醫(yī)患雙方都能對賠償數(shù) 額感到公平公正，寧波市在推行醫(yī)療責(zé)任保險時引入第三方機制，在市司法 局下設(shè)立有關(guān)認定中心。這些經(jīng)驗在推廣環(huán)境污染責(zé)任保險時都可以借鑒。目前，寧波市開展環(huán)境污染責(zé)任保險業(yè)務(wù)的保險公司有 4家。這是一個新的險種，很多企業(yè)還不能接受，所以市場非常有限。因此，我認為要

11、給參保企業(yè)制定各種優(yōu)惠政策，利用經(jīng)濟杠桿鼓勵企業(yè)參加保險。當(dāng)前，我國正處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期，環(huán)境保護問題日益凸現(xiàn)，特 別是一些污染事故受害者得不到及時賠償，引發(fā)了一定的社會矛盾。因此， 創(chuàng)新環(huán)境風(fēng)險管理方式，采取綜合手段加強污染事故防范和處置工作，已是 當(dāng)務(wù)之急。隨著市場規(guī)模的擴大，保險業(yè)風(fēng)險保障和社會服務(wù)功能不斷加強， 其中，責(zé)任保險是最能體現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)職能的一類保險業(yè)務(wù)。近年 來，保監(jiān)會一直在積極推動相關(guān)領(lǐng)域責(zé)任保險的發(fā)展，與環(huán)保部門聯(lián)合推動 的環(huán)境污染責(zé)任保險工作就是其中重要內(nèi)容之一。第一，保險公司要本著開發(fā)好、維護好的原則，做好環(huán)境污染責(zé)任 保險產(chǎn)品的開發(fā)工作。不同地區(qū)、不

12、同行業(yè)面對的環(huán)境風(fēng)險不同，盡管各保 險公司都有相關(guān)產(chǎn)品，但是在保障水平、范圍、程度等方面，與企業(yè)和政府 的需求都還有一定差距。下一步，保險企業(yè)要根據(jù)環(huán)保部門和企業(yè)的要求， 調(diào)整產(chǎn)品種類。同時，不斷規(guī)范理賠程序，確保受害人能夠及時獲取有關(guān)賠 償信息，及時取得保險賠償。第二，要充分發(fā)揮好環(huán)境污染責(zé)任保險的杠桿機制。對風(fēng)險管理狀 況較差，或者拒絕對風(fēng)險隱患做出整改的企業(yè)，保險公司要通過提高其保險 費率等經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)措施，督促企業(yè)做好風(fēng)險管理工作，最大可能地將事故 隱患消滅在萌芽狀態(tài)。第三，保險公司要杜絕惡性競爭。環(huán)境污染是高位風(fēng)險，保險行業(yè) 在推進環(huán)境污染責(zé)任保險的過程中，要充分認識到這一點，不能按

13、短期眼光 開發(fā)產(chǎn)品，保險公司和保險行業(yè)都要為某次大的風(fēng)險隱患進行日常積累。要 保障市場公平有序地競爭，確保保險公司的償付能力，以保障投保人的利益第四，要科學(xué)對待風(fēng)險。在推進環(huán)境污染責(zé)任保險時，既要看到這 項工作對社會、環(huán)保、經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，同時又要注意防范風(fēng)險。要科 學(xué)擬定保險費率，合理設(shè)置保險公司的理賠責(zé)任。如果保險公司理賠責(zé)任設(shè) 置過低，就會造成保費過低，保險公司不敢承擔(dān)責(zé)任，就不能得到企業(yè)的信 任和認可，市場就會萎縮。但是又要充分考慮到環(huán)境污染事故的巨大風(fēng)險， 利用國際和國內(nèi)市場妥善安排好再保險。第五，要做好宣傳工作。保險公司要積極配合保險監(jiān)管部門和環(huán)保 部門以及有關(guān)地方政府，編寫環(huán)

14、境污染責(zé)任保險的知識宣傳手冊，并認真總 結(jié)現(xiàn)實案例，通過事實來提高企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識和風(fēng)險防范意識，推動環(huán) 境污染責(zé)任保險的逐步普及和發(fā)展。近幾年，環(huán)境污染事故發(fā)生的次數(shù)逐年下降，但是所造成的直接經(jīng)濟損 失呈上升趨勢，事故處理的罰款與賠償額不足以彌補各地環(huán)境污染事故造成 的直接經(jīng)濟損失。生產(chǎn)企業(yè)的勞動安全事故一般能及時控制在企業(yè)內(nèi)部，而生產(chǎn)安全 責(zé)任事故往往會造成化學(xué)品較大泄漏， 其中一部分事故會引發(fā)環(huán)境污染事故, 給第三方造成環(huán)境侵害。化工石化行業(yè)事故最多，其次是食品加工、醫(yī)藥行 業(yè)。而交通運輸事故幾乎都會造成化學(xué)品泄漏，引發(fā)環(huán)境污染事故。為了加強對環(huán)境污染責(zé)任保險的研究，我們選擇了部分企業(yè)

15、進行調(diào) 研，包括一個工業(yè)園污水集中處理公司。在工業(yè)園區(qū)中有多個污染點，環(huán)境 風(fēng)險是1加1大于2,而且，污水集中到污水處理廠，投保主體與一般的企 業(yè)有所不同。今后一段時間，我們準備開展的工作包括：研究企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估方 法，提出風(fēng)險類型和等級；研究企業(yè)環(huán)境風(fēng)險管理辦法，推行規(guī)避、轉(zhuǎn)移、 自擔(dān)相結(jié)合；研究環(huán)境污染損害的核算方法，包括人身、財產(chǎn)、環(huán)境3部分; 研究環(huán)境污染保險的責(zé)任認定與監(jiān)管機制；研究保險產(chǎn)品的設(shè)計原則，包括 范圍、時效、限額和費率；研究保險賠償責(zé)任的風(fēng)險分散體系；提出立法建我們首先建議，在試點工作的中后期要提出保險產(chǎn)品的設(shè)計原則從前期的研究成果看，安全生產(chǎn)責(zé)任事故是造成突發(fā)環(huán)境污染

16、事故的最重要 原因，因此應(yīng)該將安全生產(chǎn)引發(fā)的次生環(huán)境污染突發(fā)事故給第三方造成的環(huán) 境損害，納入綠色保險的范疇。我們希望能夠形成保險保障機制。我們要界定行業(yè)邊界、企業(yè)邊界， 確定風(fēng)險等級，考慮企業(yè)安全評價、環(huán)境評價情況，技術(shù)工藝情況、管理水 平（I SO 14000認證），環(huán)境敏感性等。湖南省環(huán)保局與中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司湖南省分公司（以下簡稱“湖南平安保險”）針對湖南省環(huán)境污染及風(fēng)險的特點，聯(lián)合制定了湖 南省開展環(huán)境污染責(zé)任保險的試行方案，確定環(huán)境污染風(fēng)險較大的化工、 有色、鋼鐵等行業(yè)18家企業(yè)作為第一批試點的重點企業(yè)。截至今年10月底， 已有3家企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任險，6家已有明確投保

17、意向。今年9月底，已投保的一家農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)發(fā)生了氯氣泄漏事故，受 損農(nóng)民聚集到廠里要求賠償，雙方關(guān)系一度十分緊張。湖南平安保險聞訊后 積極介入，使企業(yè)減輕了理賠協(xié)商工作量和經(jīng)濟壓力，也使農(nóng)民對理賠感到 滿意，妥善地化解了糾紛。而另一家列入試點的有色冶煉企業(yè)今年9月也發(fā)生了有害廢渣意外流失污染地下水，導(dǎo)致群眾中毒的污染事故。由于投保金 尚未繳付，無法獲得保險公司的賠付，企業(yè)蒙受了巨大的經(jīng)濟損失。通過近一年的實踐，我們也遇到了一些困難和問題一是推行環(huán)境污染責(zé)任險缺乏強制力，主要依靠環(huán)保部門的通知和 要求，缺乏長期、有效的機制。二是環(huán)境污染責(zé)任險具有明顯特殊性，主要表現(xiàn)在風(fēng)險的識別和量 化的技術(shù)難度

18、大，污染造成的損失巨大，有些污染損失會隨著時間積累，逐 步顯現(xiàn)出來。三是投保企業(yè)太少，使保險公司承擔(dān)了巨大風(fēng)險。沒有一定規(guī)模， 要實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險的分散和分擔(dān)就會很難。環(huán)境污染責(zé)任保險在我國還是一項新生事物，需要我們以改革創(chuàng)新 的態(tài)度去探索和解決遇到的困難。下一步，我們將重點在以下幾方面力爭有 所突破。一是在相關(guān)法律法規(guī)中明確環(huán)境污染責(zé)任險的地位和適用范圍，建 立長效機制。二是建議我國可采取強制與自愿相結(jié)合的環(huán)境污染責(zé)任險制度，在 環(huán)境污染嚴重、環(huán)境風(fēng)險大的行業(yè)，實行強制保險；對污染較輕的行業(yè)，政 府給予積極引導(dǎo)，促使企業(yè)自愿投保。三是建議保險公司加強環(huán)境污染風(fēng)險防范方面的人才培養(yǎng)，從第三 者角度來幫助企業(yè)加強對環(huán)境風(fēng)險的防控。四是建立國家或省級風(fēng)險調(diào)節(jié)基金，在以省為單位對環(huán)境污染責(zé)任 險實施統(tǒng)保的前提下，每年從企業(yè)的排污費核環(huán)境污染責(zé)任險保費中提取一 定比例，作為“風(fēng)險管理調(diào)節(jié)基金”，解決突發(fā)重大事故的超限賠償問題。環(huán)境污染責(zé)任保險的核心問題是環(huán)境成本分攤的問題，這是一個世界性 的難題。環(huán)境污染責(zé)任保險的困難主要是由環(huán)境風(fēng)險的特殊性決定的。保險 一定要有數(shù)的飽和，才有量的分散。環(huán)境污染責(zé)任保險風(fēng)險很大，可以分散 的幅度卻很小。而且，由于風(fēng)險較大，國際市場對環(huán)境保險再保險的貢獻力 量也有限。環(huán)境污染責(zé)任保險有5個突出問題。一是保險賠償基金