《西方行政學的產生》PPT課件.ppt

1、第二講 西方行政學的產生和發(fā)展,一、西方行政學產生的幾個標志 二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景 三、西方行政學的發(fā)展歷程,進一步閱讀,馬駿、郭巍青：公共管理：新的研究方法，載于武漢大學學報，2002年第1期。 從分肥制到功績制：19世紀初期到20世紀早期的美國文官制度沿革,思考與討論,行政管理=公共行政？ 公共行政=公共管理？ 公共管理=新公共管理？,第二講 西方行政學的產生和發(fā)展,一、西方行政學產生的幾個標志 二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景 三、西方行政學的發(fā)展歷程,西方行政學產生的幾個標志,1887年美國學者威爾遜在政治學季刊上發(fā)表了被譽為行政學開山之作的行政學研究，

2、主張政治與行政分離，這標志著行政學作為一門學科正式誕生 。 古德諾在1900年發(fā)表了政治與行政一書，對威爾遜的思想做了進一步的闡發(fā)，從而使“政治與行政不同”的思想得到了廣泛的傳播。,西方行政學產生的幾個標志,馬克斯韋伯于1922年發(fā)表了社會組織與經濟組織理論。韋伯通過他的官僚制理論的建構，解決了威爾遜思想付諸實施的技術性問題。 泰羅1911年發(fā)表的科學管理原理和法約爾1916年發(fā)表的工業(yè)管理與一般管理兩部著作對公共行政學的形成都發(fā)生了重大影響。,西方行政學產生的幾個標志,1926年懷特的行政學導論和1927年威洛比的公共行政原理兩本書的出版，標志著行政學理論體系的正式形成。,第二講 西方行政學

3、的產生和發(fā)展,一、西方行政學產生的幾個標志 二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景 三、西方行政學的發(fā)展歷程,二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景,“行政國家”的出現(xiàn) “文官制度”改革運動的發(fā)展 科學管理運動的影響 多種學科知識的形成和發(fā)展,“每個人改善自身狀況的一致的、經常的、不斷的努力是社會財富、國民財富以及私人財富所賴以產生的重大因素。這不斷的努力常常強大得足以戰(zhàn)勝政府的浪費，足以挽救行政上的錯誤，使事情趨于改良。譬如，人間雖然有疾病，有庸醫(yī)，但人身上總似有一種莫名其妙的力量，可以突破一切難關，恢復原來的健康。” 亞當斯密,政府的職能僅限于： “保護社會，使其不受其他獨立社會的

4、侵犯” ； “盡可能保護社會上各個人，使其不受社會上任何其他人的侵害或壓迫”； “建設并維持某些公共事業(yè)及其某些公共設施（其建設與維持絕不是為了任何個人或少數(shù)人的利益），這種事業(yè)與設施，在由大社會經營時，其利潤常能補償所費而有余，但若由個人或少數(shù)人經營，就決不能補償所費?！?亞當斯密,問題,你是如何理解“行政國家”的？,“行政國家”的出現(xiàn),“行政國家”是指人類社會發(fā)展到這么一個階段 國家行政權滲透到人們社會生活的各個領域，人們在其生命的整個過程中都離不開行政機關，行政機關的行政行為成為影響人們生命、自由、財產和國家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。,有人曾說，直到1914年8月，除了郵局

5、和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在。但是，這位可敬的先生不是一位善于觀察的人，因為到了1914年，大量的跡象表明政府的概念發(fā)生了深刻的變化。這些變化乃是20世紀的特征。國家學校的教師、國家的保險官員、職業(yè)介紹所、衛(wèi)生和工廠檢查員以及他們必不可少的同事稅收員，就是這些外在的，可見的變化。現(xiàn)代行政國正在形成，糾正社會和經濟的弊病是政府的職責，這種看法反映了人們的情感?！?威廉韋德,“行政國家”的標志,行政機構和行政人員的大量增加 行政職能的大為擴張 行政權力的大為膨脹 行政自由裁量權的大為增長,歷年美國聯(lián)邦公務人員人數(shù)的增長情形,年度 1791 1821

6、 1831 1841 1851 1861 1871 1881 1891 1901 1911 1921 1931 1941 1951 1961 1971 1981 1991 1999,人數(shù) 4479 6914 11491 18038 26274 36672 51020 100020 157442 239476 395905 561143 609746 1437682 2482666 2435808 2862926 2865000 3111912 2721399,1980-1992年美國各州與地方政府雇員人數(shù)（含全職與兼職）,行政機構的規(guī)模變化,美國在建國之初聯(lián)邦政府僅設3個部：國務院、戰(zhàn)爭部、財

7、政部和總檢察官辦公室。到20世紀初，聯(lián)邦行政部門發(fā)展到70多個 。,“行政國家”的標志,行政機構和行政人員的大量增加 行政職能的大為擴張 行政權力的大為膨脹 行政自由裁量權的大為增長,行政職能的大為擴張,20世紀以后，國家行政新涉及的領域主要有： 干預經濟， 對經濟進行調控； 管理國內國際貿易，國內國際金融； 舉辦社會福利和社會保險； 管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生； 保護知識產權； 保護、開發(fā)和利用資源； 控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境； 監(jiān)控產品質量和保護消費者權益； 城市的管理規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設； 直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業(yè)等等。,“行政國家”的標志,行政機構和行政人員的大量增加

8、行政職能的大為擴張 行政權力的大為膨脹 行政自由裁量權的大為增長,行政權力的大為膨脹,行政許可權 行政確認權 行政處罰權 行政征收權 行政強制執(zhí)行權 行政裁決權 行政立法權,“行政國家”的標志,行政機構和行政人員的大量增加 行政職能的大為擴張 行政權力的大為膨脹 行政自由裁量權的大為增長,行政自由裁量權的大為增長,在19世紀以前，西方國家一般均奉行“無法律即無行政”的原則: 政府的一切活動必須遵守法律； 必須限制政府專橫的自由裁量權； 政府與私人一樣受普通法院管轄，不能有專為政府而設立的行政法院； 法律在政府與公民之間無所偏袒。政府不能享有不必要的特權，或者不必要地避免適用一般的法律。,“如果

9、國家對公民從搖籃到墳墓都予以監(jiān)督，保護他們的生存環(huán)境，在不同的時期教育他們，為他們提供就業(yè)、培訓、住房、醫(yī)療機構、養(yǎng)老金，即為之提供衣食住所，這就需要大量的行政機構（而且這些行政機構）必須有自由裁量權”。 威廉韋德,行政自由裁量權膨脹的原因,現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發(fā)展變化，只能授權行政機關根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況做出決定； 現(xiàn)代社會極為復雜，行政機關必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴格規(guī)定強求一致； 現(xiàn)代行政技術性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當?shù)膱?zhí)行方式； 現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大

10、行政機關的決定權力； 現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領域，無經驗可以參考，行政機關必須作出試探性的決定，積累經驗，不能受法律嚴格限制； 制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷。從理論上說，價值判斷應由立法機關決定，然而由于議員來自不同的黨派，議員的觀點和所代表的利益互相沖突，國會有時不能協(xié)調各種利益和綜合各種觀點，得出一個能為多數(shù)人接受的共同認識，為了避免這種困難，國會可能授權行政機關，根據(jù)公共利益和需要，采取必要的或適當?shù)拇胧?出處：王名揚：美國行政法，中國法制出版社，1995年版，第546-547頁。,二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景,“行政國家”的出現(xiàn) “文官制度”改革運動的發(fā)展 科

11、學管理運動的影響 多種學科知識的形成和發(fā)展,“政黨分肥制” （spoils system）,1829年，英國的“政黨分肥制”的選官制度被移植到美國。當時的當選總統(tǒng)安德魯杰克遜提出，競選是一場戰(zhàn)爭，誰勝利了就應分配到勝利果實，即“肥缺屬于勝者”。,Andrew Jackson(1767-1845年）,“所有公職的內容都很簡單明了，只要是正常智力的人都可以很快地學會并掌握這些工作。讓職業(yè)官僚長期占領著這些公職的位子，肯定是壞處大于好處”。 安德魯杰克遜,問題與討論,“政黨分肥制”有哪些弊端？,政黨分肥制的犧牲品：加菲爾德總統(tǒng),“老練的、謀求官職的人，他們像劫路人掏出手槍那樣把求職申請書掏給我！”

12、加菲爾德,政黨分肥制的犧牲品：加菲爾德總統(tǒng),加菲爾德總統(tǒng)的遇刺成了一個導火索，在美國社會中逐漸形成了強大的要求中止“政黨分肥制”的呼聲，希望結束這種隨著執(zhí)政黨的變換而進退的官職恩賜制。,文官改革運動的推行,1872年，格蘭特總統(tǒng)組建了第一個文官委員會，專門負責制定和貫徹正確的規(guī)章制度，負責監(jiān)督各部門的考試和考核。 1877年，紐約成立了第一個文官改革協(xié)會，1881年成立文官改革同盟，這都可以看作是格蘭特總統(tǒng)文官委員會的理念的繼續(xù)。 1883年，美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的調整和改革美國文官制度的法案（即彭德爾頓法），美國文官委員會重新建立起來，并被賦予了組織上的合法地位。,彭德爾頓法,彭

13、德爾頓法內容主要包括：在招工制、競爭考試制、政治中立和職位任期基礎上建立一種功績制；允許總統(tǒng)擴大受文官制保護的人員比例；創(chuàng)立一個獨特的“開放”式的人事制度；不以政治理由解雇人員；文官委員會負責聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理等。 彭德爾頓法開始確立功績制原則，奠定了美國公務員制度的基礎，標志著美國公務員制度的形成。,文官制度改革運動推動對公共行政學的研究,在美國文官委員會開始運營的早期階段，按照功績制的政治中立原則制定了大量的政策，有效地防止了主張“政黨分肥制”的人謀取權力，從而使聯(lián)邦機構逐漸地走向了非政治化的軌道。,Woodrow Wilson(1856-1924年）,“我們的理想模式是通過某種方式建立一

14、個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開活動，同時與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系，這種方式就是選舉和經常性的公開協(xié)商，它可以徹底排除武斷和階級態(tài)度?！?威爾遜,二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景,“行政國家”的出現(xiàn) “文官制度”改革運動的發(fā)展 科學管理運動的影響 多種學科知識的形成和發(fā)展,Frederick Winslow Taylor （18561915年）,“單憑經驗行事的生產率低下的方法，這種方法在各行各業(yè)仍十分普遍，導致我們的工人浪費了大量的勞動”。 泰羅,科學管理的基本精神與功績制基本吻合,泰羅科學管理的基本精神是科學地確定每一個工作人員如何以最佳的方

15、式完成各項任務，這與功績制的原則是基本吻合的。 “工作分析”“職位分類” “工作評價”“績效考核”,職位分類和績效考核,職位分類和績效考核突出了公共行政體制中幾個方面的內容： 它以職位為核心而不是以人為核心，讓職位選擇合格的人，而不是因人設位和因人設事； 職位分類和績效考核要求有著科學的標準； 加速了公共行政的非政治化，使行政體系主要從屬于效率的目標。,科學管理運動對公共行政學的影響,盡管泰羅所開創(chuàng)的科學管理理論最初是針對企業(yè)管理而提出的，但是它同時也為政府的行政管理改革提供了理論和方法，成為公共行政學的理論來源。 開始重視通過科學管理尋求政府行政管理效率的提高。建立管理目標、管理控制標準、管

16、理程序化、科學挑選、培訓和安排人員、組織分工和協(xié)作，明確權責、調動人員積極性，提高工作效率等。,二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景,“行政國家”的出現(xiàn) “文官制度”改革運動的發(fā)展 科學管理運動的影響 多種學科知識的形成和發(fā)展,多種學科知識的形成和發(fā)展,19世紀末至20世紀初是人類科學史上的一個重要的發(fā)展時期，對當代社會經濟發(fā)展具有深刻影響的一些學科，如管理學、心理學、社會學等等都在這一時期產生并迅速發(fā)展起來。,政治學的發(fā)展對行政學產生的影響,西方近代政治學說尤其是國家學說，為行政管理學提供了有關國家權力（行政權）、民權民意、政府結構、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辨的研究方

17、法。,“三權分立與制衡”學說,它把行政權看作為一種相對獨立的權力，并提出用立法和司法權來對它進行制約； 它把這三種權力看作是由三個不同部門或機構執(zhí)掌的，而且作為制度設計和制度安排的具體做法也是通過強化三個部門的不同性質來實現(xiàn)權力的相互制衡的； 此學說已經包含著“行政是一個相對獨立的領域”的認識，對這個相對獨立的領域可以進行專門研究和判斷。,行政法學的發(fā)展對行政學的影響,行政法學與資產階級革命幾乎同期產生，其最初的目的，是要反對和制止封建君主對資產階級的強權的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變?yōu)檠芯啃姓申P系的學問。 行政法學開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理

18、論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政學的最重要的理論基礎之一。,第二講 西方行政學的產生和發(fā)展,一、西方行政學產生的幾個標志 二、西方行政學產生的社會歷史條件與知識背景 三、西方行政學的發(fā)展歷程,三、西方行政學的發(fā)展歷程,（一）西方行政學的歷史分期問題 （二）西方公共行政學的發(fā)展歷程,西方行政學的歷史分期問題,臺灣學者張潤書將行政學的發(fā)展劃分為三大階段： 傳統(tǒng)理論時期（X理論時期，19001930） 行為科學時期（Y理論時期，19301960） 系統(tǒng)理論時期（Z理論時期，1960年至今）,西方行政學的歷史分期問題,丹尼爾A雷恩的三分法： 科學管理時代（19世紀末20世紀初） 社會人時代（20世紀20

19、年代開始） 當前時代（“二戰(zhàn)”以后到現(xiàn)在）,西方行政學的歷史分期問題,夏書章把西方行政學的發(fā)展歷史概括為三個時期： 形成階段傳統(tǒng)管理時期（19世紀末20世紀20年代） 成長階段科學管理時期（20世紀20年代以后） 科學化階段現(xiàn)代化管理時期（始于20世紀40年代）,西方行政學的歷史分期問題,美國學者沙夫利茲、海德、瓦爾多把西方行政學劃分為六個階段： 提出與創(chuàng)立時期（18871918年） 正統(tǒng)時期（19191941年） 批評與轉變時期（19411959年） 應用與發(fā)展時期（20世紀60年代） 挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期（20世紀70年代） 總結與探索時期（20世紀80年代）,西方行政學的歷史分期問題,唐興霖把

20、西方行政學劃分為三個階段： 行政學的形成時期：制度功能行政觀（19世紀末20世紀30年代） 行政學的發(fā)展時期：行為過程行政觀（20世紀4060年代） 行政學的繁榮時期：多元化行政觀（20世紀70年代至今）,幾點說明,不同的劃分方法其劃分的依據(jù)、學科立場、看問題的視角不同，不存在哪一種劃分方法是最優(yōu)的問題。 是相對的劃分，而非絕對的劃分。 公共行政學思想的發(fā)展具有回復性 。,三、西方行政學的發(fā)展歷程,（一）西方行政學的歷史分期問題 （二）西方公共行政學的發(fā)展歷程,西方公共行政學的發(fā)展歷程,傳統(tǒng)行政學時期 行為主義行政學時期 多元化發(fā)展時期（系統(tǒng)權變行政學派、新公共行政學派、公共政策分析學派、公共

21、選擇學派） 新公共管理 新公共服務,傳統(tǒng)公共行政學的信條,采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府組織機構（官僚體制）作為研究的主要領域； 以政治行政二分法為理論基礎； 致力于行政管理的一般或普遍原則的探索 ； 強調以效率原則作為最高標準 。,傳統(tǒng)行政學研究的特點,傳統(tǒng)行政學研究已形成了比較完整的理論體系，其范圍包括行政管理的體制、組織、結構、職能、決策、人事行政、財務行政等各個方面。 其側重點在于探討絕對不變的管理原則、嚴格的等級制度和非人格化的管理、靜態(tài)結構和固定程序、以工作為中心的管理方式、機械的效率和服從。,傳統(tǒng)公共行政學的缺陷,它采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制的

22、分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究； 它將政治與行政絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用； 它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原則或原理； 效率的標準被不恰當?shù)剡^分推崇，價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視。,行為主義行政學出現(xiàn)的背景,19291933年世界性的經濟危機和“二戰(zhàn)”使西方各國放棄了傳統(tǒng)庸俗經濟學所倡導的自由放任的經濟政策，開始了國家對經濟和社會的全面干預。 與此相適應，各國政府的行政管理在官僚體制、行政權力、行政職能等方面發(fā)生了根本性的變化。 傳統(tǒng)公共行政學理論面對社會的變革，顯得蒼白無力。,西方公共行政學的發(fā)展歷程,傳統(tǒng)行政學時期 行為主義行政

23、學時期 多元化發(fā)展時期（系統(tǒng)權變行政學派、新公共行政學派、公共政策分析學派、公共選擇學派） 新公共管理 新公共服務,行為主義理論,行為主義理論是現(xiàn)代管理理論主要流派之一，是一種側重從心理學、社會學角度研究個體需求和行為、團體行為、組織行為和激勵、領導方式的流派。 它盛行于20世紀二、三十年代，主要的代表性人物有梅奧、西蒙、巴納德、馬斯洛、麥克格雷戈、阿吉里斯等。,行為主義行政學,行為主義行政學強調對行政現(xiàn)象作系統(tǒng)的、經驗的和因果的解釋，主張所謂的價值祛除，使行政學成為一門經驗科學。,行為主義行政學,行為主義行政學研究已經超出了行政過程的結構性和技術性的范圍，除了正式的組織形式和權力結構外，組織

24、已被作為一種包括各種社會和心理因素在內的、其成員之間相互作用和影響的動態(tài)發(fā)展的復雜系統(tǒng). 一方面把效率的提高與人的行為的研究聯(lián)系起來，另一方面把組織自身及其成員的活動與外界環(huán)境因素聯(lián)系起來，從而深入并擴大了行政學的研究范圍。,西方公共行政學的發(fā)展歷程,傳統(tǒng)行政學時期 行為主義行政學時期 多元化發(fā)展時期（系統(tǒng)權變行政學派、新公共行政學派、公共政策分析學派、公共選擇學派） 新公共管理 新公共服務,多元化行政觀出現(xiàn)的背景,20世紀70年代，英美等西方國家陷入了低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字和高失業(yè)率同時并存的 “滯脹” 困境，政府管理成本居高不下，“官僚制”的弊病也都暴露了出來。 美國學者科恩在

25、新有效管理者中說，“政府的政策與計劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質量，政府自身造成的公共問題比解決的問題還多”。,多元化發(fā)展時期,“西方行政學在1970年代左右有了關鍵性的轉折，各種典范相互競爭，理論建構互爭霸權，迄今仍無明顯的勝負，行政學仍處于多元典范并存的局面。” 臺灣學者吳瓊恩,多元化發(fā)展時期,系統(tǒng)權變行政學派 新公共行政學派 公共政策分析派 公共選擇學派,西方公共行政學的發(fā)展歷程,傳統(tǒng)行政學時期 行為主義行政學時期 多元化發(fā)展時期（系統(tǒng)權變行政學派、新公共行政學派、公共政策分析學派、公共選擇學派） 新公共管理 新公共服務,新公共管理產生的背景,20世紀80年代初，英美等西方國家出于振興經濟的需要，在政府管理中大量引進和吸收企業(yè)管理經驗，以精簡政府規(guī)模，減少財政支出，提高行政效率。 它促使人們對政府利用企業(yè)管理方法的程序和效果進行積極的探索，并形成了一系列新的理論觀點。,新公共管理,新公共管理是20世紀80年代中期以后隨著西方“政府再造運動”而興起的一個流派。 其核心內容是力圖將私營部門和工商企業(yè)管理的方法用于公共部門。,企業(yè)家政府理論,新公共管理理論的精髓是企業(yè)家政府理論，企業(yè)家政府理論旨