城市公共資源.doc

城市公共資源經(jīng)營管理中若干問題的探討城市公共資源主要是指由政府長期投資建設(shè)所形成的市政公用設(shè)施等有形資產(chǎn)及以其為載體的一些無形資產(chǎn)，包括各類市政公用設(shè)施以及城市公共空間的使用權(quán)、冠名權(quán)、經(jīng)營權(quán)等一切收益。城市道路廣場、管線設(shè)施、公共交通、停車場、加油站、書報亭、地下人防空間、垃圾處理站、公園綠地等等都屬于城市公共資源的范疇。城市公共資源蘊藏著巨大的商機，其潛在的經(jīng)濟價值非常巨大。據(jù)有關(guān)專家們分析，我國一個50萬人口左右的中等規(guī)模城市,其公共資源每年所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益能達到一千萬元左右之多。那么，怎樣才能更好的利用、管理好城市的公共資源，使其發(fā)揮更大的作用，本文擬從城市經(jīng)營與管理方面來探討這些問題。一 . 城市公共資源是政府經(jīng)營城市的主要資源。隨著我國市場經(jīng)濟體制的初步確立，經(jīng)營城市的理念越來越引起國內(nèi)許多城市領(lǐng)導(dǎo)、專家們的關(guān)注和認同。城市經(jīng)營就是運用市場經(jīng)濟手段，對構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然資本、人工資本及其衍生資本等進行重組和運營，以塑造良好的城市形象，提高城市綜合競爭能力。實踐表明，用經(jīng)營的理念來建設(shè)和管理城市，是城市深入發(fā)展的標志。城市經(jīng)營不能脫離城市規(guī)劃、建設(shè)、管理這樣的建設(shè)程序而單獨運作,它滲透貫穿于城市建設(shè)的全過程。當(dāng)前，許多地方政府沒有根本轉(zhuǎn)變城市經(jīng)營的理念，為了追求政績，大搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以顯示城市經(jīng)營的成果，建好后卻只收費而疏于維護甚至任其荒廢。眾所周知,資源可分為可再生資源和不可再生資源，對于城市來說，諸如土地這類權(quán)屬歸國家所有的不可再生資源，其供給更是有限的。我們經(jīng)營城市主要是經(jīng)營那些屬于公眾的的可再創(chuàng)造的城市公共資源。在市場經(jīng)濟條件下，我國大部分城市的公共資源都沒有得到合理、充分地利用。 二. 城市公共資源經(jīng)營管理中存在的問題。隨著我國城市化進程的加快，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施與服務(wù)體系越來越完善，為城市積累了豐富的公共資源。當(dāng)前, 我國身處深化改革同時又充滿激烈競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境中，城市的領(lǐng)導(dǎo)決策層必須識清時務(wù),用新的眼光重新認識和審視城市公共資源。但是，由于受到過去的計劃經(jīng)濟時代的影響，城市的公共資源長期以來沒有受到重視，城市政府作為這塊寶藏的創(chuàng)造者和擁有者，并沒有很好地開發(fā)和利用這一優(yōu)勢資源。在城市公共資源經(jīng)營與管理中主要存在以下幾個方面的問題：第一，缺乏經(jīng)營意識。 目前,大多城市政府對公共資源的經(jīng)營利用欠缺明晰的戰(zhàn)略定位和經(jīng)營理念，很多領(lǐng)導(dǎo)并沒有認識到城市整體就是巨大的國有資產(chǎn)這一事實,雖然工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走市場經(jīng)濟道路了,對城市公共資源的利用還停留在計劃經(jīng)濟時代。受傳統(tǒng)思想影響,認為城市市政公用設(shè)施只是為社會提供生產(chǎn)生活條件的公共產(chǎn)品，政府只管建設(shè)卻不主張經(jīng)營,注重社會意義而忽視其經(jīng)濟價值。資源配置還保守地履行行政審批的方式，殊不知這樣做遠遠不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,造成了城市公共資源的浪費。尤其缺乏對公共空間、冠名權(quán)和地下空間等無形資產(chǎn)的經(jīng)營意識,弄得有時反倒是承包經(jīng)營者主動找上門來請求政府的意愿。拿公共空間的廣告經(jīng)營權(quán)來說,無論是產(chǎn)權(quán)單位、管理部門還是普通市民，大多存在一個認識誤區(qū)：這個大樓這條道路的產(chǎn)權(quán)是我的，其廣告經(jīng)營收益就屬于我。因此，城市道路兩旁、大體量建筑物等凡是顯眼之處都成了廣告商眼中的肥肉,而城市的視覺形象還逼不得已為泛濫的廣告付出代價,真是賠了夫人又損兵。作為在市場經(jīng)濟浪潮中思路先進的浙江省, 成功拍賣嵊州開發(fā)區(qū)的道路冠名權(quán)一事竟然也在企業(yè)的催促之下才嘗試并完成的。在年初開發(fā)區(qū)內(nèi)的道路基本建設(shè)完工的時候，部分企業(yè)表示愿意以企業(yè)名稱有償命名這些道路，嵊州市政府才順水推舟,開始嘗試開展道路有償冠名這項新工作。15家參與競標的企業(yè)全部來自嵊州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，投標會上爭奪最激烈的是一條開發(fā)區(qū)內(nèi)最氣派的道路，最后從事家用電器生產(chǎn)的普田公司以50萬元的價格奪得了冠名權(quán)。第二，產(chǎn)權(quán)不清,導(dǎo)致管理混亂和越位經(jīng)營。1.如今城市中有不少資源產(chǎn)權(quán)主體嚴重缺位,造成沒有明確的部門去管理,要不就是其他職能部門越位經(jīng)營,多頭管理,混亂不堪，城市公共資源的價值因此大量流失。2.目前大多數(shù)城市對公共空間有償使用的收費標準不明確，收入管理也不到位,收入大多成為部門和單位創(chuàng)收來源，與政府的財政收入脫離了關(guān)系,導(dǎo)致管理部門與產(chǎn)權(quán)單位利益沖突不斷。3.對一些公共資源的管理缺乏法規(guī)條例,無法可依,因而鉆法律的空子,牟取投機暴利的經(jīng)營者大有人在.比如說總量不多的地下空間資源,在我國除了北京上海少數(shù)幾個大城市,如果不是地上地下一體工程，而是單獨的地下空間開發(fā)利用，接受申請核發(fā)許可證的部門都沒有具體的規(guī)定標準做依據(jù),而是有事就去請專家來,的確需要快速完善。第三，缺乏專項規(guī)劃對各類資源開發(fā)利用的統(tǒng)籌指導(dǎo)。目前我國城市公共資源配置普遍缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,主要還是通過臨時行政審批的方式來完成。有的項目做了規(guī)劃也只是一直掛在墻上給上級考察時參觀，實際建設(shè)依然我行我素，枉費規(guī)劃師們的一番苦心。很多公用設(shè)施的建設(shè)方法變成了“缺了就補,多了就拆”, 盲目追風(fēng)，勞民傷財。剛修好的馬路過幾天又被挖開埋設(shè)管道；有段時期時髦做雕塑,每個單位門口就都擺著石獅子，不倫不類；有的小城市看見大城市有大廣場很氣派，我也來一個，結(jié)果所有市民站到廣場上也站不滿,最后全擺了地攤，還必須清潔護理；現(xiàn)在無論走到哪個城市,花花綠綠的廣告廣告牌總是遍布眼球,布局雜亂無章, 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理。此類亂象不勝枚舉。第四，只注重經(jīng)營收益，忽視與社會效益環(huán)境效益的協(xié)調(diào)。市民將公共資源交給城市政府，主要目的不是讓政府通過商業(yè)化操作來賺錢，而是要政府利用權(quán)力，發(fā)揮智慧，使這些資源更好地為生產(chǎn)生活服務(wù)。隨著現(xiàn)在城市建設(shè)的投資主體越來越多元化, 很多市政設(shè)施建設(shè)經(jīng)營的決策權(quán)就被投資方掌握了,地方政府為了獲取暫時經(jīng)濟利益而向只想賺錢的投資方妥協(xié),這樣難免就會破壞環(huán)境,造成污染。不少城市戶外廣告嚴重影響市容,損害了建筑立面、街道景觀及山水風(fēng)景，有的城市在交通性干道上設(shè)置間距過密的廣告,擾亂駕駛員的視線影響安全，還因行車速度大而無法看清廣告內(nèi)容,城市戶外廣告設(shè)置輕視了與區(qū)域功能和自然環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則。城市里許多公用設(shè)施本身是城市景觀的藝術(shù)點綴，戶外廣告可適度結(jié)合公用設(shè)施，統(tǒng)一設(shè)計,但絕不能影響公用設(shè)施的使用功能。這樣的過度經(jīng)營也會引發(fā)相關(guān)社會問題,進而損害了政府在社會公眾心中的形象,得不償失。比如:出租車經(jīng)營權(quán)價格遭到哄抬，出租車公司就把牌照成本轉(zhuǎn)嫁到出租車司機身上，導(dǎo)致人民大眾交通成本大幅提高；曾有報道某城市街角書報亭價格被炒高，那些下崗職工等城市低收入群體沒有實力去經(jīng)營了,他們養(yǎng)家糊口的一條路子就被堵死了。 三. 解決城市公共資源經(jīng)營管理問題的對策。為了更有效地經(jīng)營管理好城市的公共資源，我們必須著重解決以下幾個方面的問題：第一, 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,積極樹立的城市經(jīng)營理念。 城市一般都是該地域的經(jīng)濟、政治和文化中心，對所在地域持續(xù)作用著強大的集聚力和擴散力。城市是巨大的國有資產(chǎn)，我們當(dāng)前完全可以運用市場經(jīng)濟手段，實現(xiàn)城市公共資源利用效益的最大化，實現(xiàn)城市自我增值的新模式。一方面,要給全社會灌輸“公共資源屬于公眾”的正確理念，充分發(fā)掘創(chuàng)新經(jīng)營項目，做好經(jīng)營城市文章。另一方面,政府可以不再直接參與資源配置建設(shè)，而是發(fā)揮市場杠桿作用，鼓勵社會各界投資者積極參與城市公共資源的投資建設(shè)，健全公共資源建設(shè)融資機制，通過競爭來提高公共資源的投資效益和服務(wù)水平。管理部門要貫徹建設(shè)與管理相分離的思想，積極推行城市公共資源的社會化管理，實現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化。在實踐過程中,除了推進傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)公共設(shè)施等有形資源的市場化外,尤其要加強對一些無形公共資源的經(jīng)營管理，如地上地下公共空間經(jīng)營權(quán)、公共設(shè)施冠名權(quán)等，它們在將來很長一段時間內(nèi)都會是我國城市資產(chǎn)增值的主要源泉。1. 對道路廣場、建筑外立面、公共汽車車身、電話亭、書報亭等城市地上公共空間場所采取拍賣、出租等方式經(jīng)營。 目前我國城市經(jīng)營地上公共空間的主要形式是城市戶外廣告。合理經(jīng)營戶外廣告不但能補給財政收入,同時也美化城市公共空間。戶外廣告經(jīng)營必須著眼提升城市品位，選擇合適的類型.我國許多城市已探索出經(jīng)營利用城市戶外廣告資源的新模式，比如:珠海市出讓迎賓南路、九洲大道和景山路燈箱廣告牌的三年經(jīng)營權(quán), 124個燈箱廣告牌的三年經(jīng)營權(quán)凈利潤約200萬元，新穎別致的燈箱廣告牌結(jié)合畫面清新的公益廣告畫面把城市的公交候車亭裝點一新。2. 積極開發(fā)利用城市地下空間，節(jié)約城市用地資源，形成以交通為紐帶、與人防利用相配套的地下網(wǎng)絡(luò)。城市地下空間資源作為城市的自然資源在經(jīng)濟建設(shè)及民防建設(shè)方面具有重要意義?，F(xiàn)代化城市空間發(fā)展的方向之一是向地下延伸。我國在各大城市在改革開放后陸續(xù)修建了適合我國特點的地下工程，大多集商業(yè)、交通、停車等服務(wù)設(shè)施于一體。這方面我國要借鑒一些發(fā)達國家的經(jīng)驗。3. 拍賣、出租具有地標意義的橋梁、道路、公園和風(fēng)景區(qū)等公共資源的冠名權(quán)。這是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在最近幾年內(nèi)呈現(xiàn)出的一個既能服務(wù)生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展同時又能彌補城市財政不足的創(chuàng)新舉措。長沙市伍家?guī)X立交橋20年冠名權(quán)拍賣了60萬元；北京密云縣通過拍賣幾座亭子的冠名權(quán)，引來了城市建設(shè)資金400萬元，有效補給了財政源泉；山東青州卷煙廠有個東方牌香煙，該廠出資300萬元買斷門前的道路冠名權(quán)，東方路的冠名既為政府解決了大量資金，又宣傳了企業(yè)形象，實現(xiàn)了政府和企業(yè)的雙贏。這些地區(qū)在冠名權(quán)經(jīng)營上的嘗試取得一些成功的經(jīng)驗,值得大力推廣。第二， 建立具有法律效應(yīng)的相關(guān)管理規(guī)范條例。政府必須明確一個強有力的部門來規(guī)范城市公共資源經(jīng)營利用制度，按市場經(jīng)濟體制的要求，有序地推進城市資源管理市場化。一方面, 規(guī)范有償經(jīng)營公共資源的行為,通過立法手段不斷健全法規(guī)體系，強化管理部門對城市公共資源開發(fā)利用的管理職責(zé)及工作程序,城市維護管理機制也要積極創(chuàng)新；另一方面,管理部門要利用好市場機制加強有償使用收入征收和使用管理。前不久,山東省就發(fā)布了關(guān)于加強戶外廣告資源有償使用收入管理意見，規(guī)定城市空間和戶外廣告資源是城市公共資源，占用城市公共空間資源，必須依法繳納有償使用費用。有償使用費是城市公共資源有償使用收入的一部分，屬政府非稅收入，應(yīng)全額納入財政管理。 第三， 加緊編制各類專項規(guī)劃。一位國家重要領(lǐng)導(dǎo)人曾說過,一名合格的市長同時應(yīng)該是一名出色的城市規(guī)劃師。城市規(guī)劃是一項高瞻遠矚的社會事業(yè),具有很強的專業(yè)性和指導(dǎo)性,科學(xué)合理且具有可操作性的城市規(guī)劃可以大大降低城市的建設(shè)成本，避免城市建設(shè)多走彎路。當(dāng)然，在規(guī)劃編制過程中要認真考慮公眾參與和社會監(jiān)督的問題，對于具有法定效力的規(guī)劃要嚴格遵循審批程序確定方案，以便日后用以指導(dǎo)實施建設(shè)。在蘇州，針對原來戶外廣告泛濫的老城區(qū)，政府組織編制了戶外廣告規(guī)劃，對大型戶外廣告的空間全部進行拍賣，政府不參與空間經(jīng)營謀利，絕大多數(shù)業(yè)主愿意參加拍賣；又如:在城市地下空間的開發(fā)過程中,務(wù)必做到與地下管線建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，因為地下空間的改造難度相當(dāng)大，建設(shè)成本高工期長，對地下空間開發(fā)利用須持慎重態(tài)度，要對其計劃多方面論證后才能實施。有一個好現(xiàn)象是，近年來我國城市規(guī)劃工作已經(jīng)受到空前重視。 第四，處理好經(jīng)營與管理兩者之間的辯證關(guān)系。城市公共資源的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)同保護城市資源以及城市的可持續(xù)發(fā)展道路相聯(lián)系，充分考慮城市的綜合戰(zhàn)略需要，堅持與社會效益和環(huán)境效益相結(jié)合。應(yīng)大力防治經(jīng)營管理中的鼠目寸光,杜絕以犧牲環(huán)境為代價換取蠅頭小利的低級做法。在城市公共資源開發(fā)利用中，應(yīng)當(dāng)充分利用行政職能，