公務(wù)員如何提高依法行政能力

公務(wù)員如何提高依法行政能力 如何增強公務(wù)員依法行政觀念和能力，是我們公務(wù)員能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面推進依法行政和實現(xiàn)執(zhí)政為民的重要要求。國務(wù)院全面推進依法行政的實施綱要對公務(wù)員觀念和能力建設(shè)提出了新的更高要求。貫徹執(zhí)行實施綱要的有關(guān)規(guī)定，要充分認(rèn)識公務(wù)員依法行政觀念和能力建設(shè)的重要性和教育培訓(xùn)的重要作用，下大力氣增強各級公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政觀念，加強制度建設(shè)是擺在我們面前的重要任務(wù)。 一、公務(wù)員依法行政概述 （一）公務(wù)員依法行政能力的概念和內(nèi)容。 公務(wù)員依法行政能力是指行政機關(guān)工作人員依據(jù)依法行政的原則和觀念，按照法定職責(zé)和權(quán)限實施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的能力。根據(jù)行政機關(guān)與公務(wù)員關(guān)系的一般法理，公務(wù)員作為行政機關(guān)的組成要素，本身不是行政機關(guān)，不具有獨立法律人格，但行政機關(guān)的職權(quán)是通過公務(wù)員實施的。因此，公務(wù)員依法行政能力的強弱直接決定行政機關(guān)依法行政的水平。 對于公務(wù)員依法行政能力的范圍，目前尚無統(tǒng)一的認(rèn)識。一般有兩種表述，一是將依法行政的觀念與依法行政的能力并列，如國務(wù)院全面推進依法行政的實施方案中第十節(jié)提及的“公務(wù)員依法行政的觀念和能力”；另一種是將公務(wù)員依法行政的觀念包括在依法行政的能力之中。 對公務(wù)員依法行政能力有兩種不同認(rèn)識： 一是，依法行政能力包括草擬行政法規(guī)能力和運用法律、法規(guī)實施行政管理能力，并認(rèn)為有法治觀念是公務(wù)員具備依法行政能力的前提。二是，依法行政的觀念，即要有較強的法制觀念和法律意識；依法行政的知識水平，即比較熟悉和掌握通用法律知識和本部門的專業(yè)法律知識；依法辦事的行為，主要是按行政法治原則辦事，依法行政，嚴(yán)格遵循法定權(quán)限、法定實體規(guī)則和法定程序規(guī)則實施行政行為；正確行使行政裁量權(quán)，維護行政管理秩序和相對人合法權(quán)益。 依法行政能力的基本內(nèi)容是：有較強的法律意識、規(guī)則意識、法制觀念；忠實遵守憲法、法律和法規(guī)，按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)；準(zhǔn)確運用與工作相關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)政策；依法辦事，準(zhǔn)確執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不以權(quán)代法；敢于同違法行為作斗爭，維護憲法、法律尊嚴(yán)。 （二）公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的意義 1、增強公務(wù)員依法行政觀念和能力是全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的迫切需要。 目前各級行政機關(guān)及其公務(wù)員的依法行政觀念有所增強，依法行政能力有所提高。但是也應(yīng)看到，依法行政工作還存在不少問題，特別是公務(wù)員依法行政的觀念和依法行政能力仍然是影響政府機關(guān)依法行政水平的制約因素。這就要求對公務(wù)員特別是行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部長期不懈地進行教育和培訓(xùn)，增強公務(wù)員法制觀念，樹立依法行政的正確態(tài)度，提高依法行政的水平。 2、增強公務(wù)員依法行政觀念和能力是公務(wù)員能力建設(shè)的鮮明主題。 公務(wù)員擔(dān)負(fù)著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)劃、組織和實施的重要責(zé)任，新形勢和任務(wù)對公務(wù)員能力建設(shè)提出多方面的要求。公務(wù)員不僅要有較高的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要有較高的法律素質(zhì)，無論是進行決策還是實施管理，都必須合法有效地運用權(quán)力。特別是隨著改革開放的深入發(fā)展和市場經(jīng)濟的不斷完善，法律已經(jīng)成為國家政治生活、社會生活和公務(wù)活動的重要內(nèi)容。 3、增強公務(wù)員依法行政觀念和能力是執(zhí)政為民的要求。 在我國，人民是國家和社會的主人，政府是人民的政府。公務(wù)員本質(zhì)上是人民的公仆，公務(wù)員手中的權(quán)力本質(zhì)上是屬于人民的。貫徹“三個代表”重要思想，要求我們正確對待和行使手中的權(quán)力，堅持依法行政，做到用權(quán)為民。 二、公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的基本要求和制度。 （一）法律、法規(guī)、規(guī)章中的確立的有關(guān)制度。 1、在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中繼續(xù)實施法制宣傳教育。 各級領(lǐng)導(dǎo)干部包括行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其要帶頭學(xué)法、守法、用法，增強法制觀念特別是憲法觀念，做到依法決策、依法管理；各級公務(wù)員應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)、熟練掌握與本職工作相關(guān)的法律法規(guī)，做到依法行政。 2、依法行政是各級公務(wù)員的法定義務(wù)和職責(zé)。 行政機關(guān)及其公務(wù)員依法行政是依法治國的基本要求，對依法治國基本方針的實行，具有決定性的意義。根據(jù)國家公務(wù)員暫行條例，公務(wù)員必須履行遵守憲法、法律和法規(guī)，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)，保守國家秘密和工作秘密等義務(wù)。 3、公務(wù)員考核制度。 行政機關(guān)按照管理權(quán)限，對公務(wù)員的德、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績。公務(wù)員的考核分為平時考核和年度考核。年度考核結(jié)果作為對公務(wù)員的獎懲、培訓(xùn)、辭退以及調(diào)整職務(wù)、級別和工資的依據(jù)。4、公務(wù)員獎勵制度。 公務(wù)員遵守紀(jì)律，廉潔奉公，作風(fēng)正派，辦事公道，起模范作用的；同違法違紀(jì)行為做斗爭，有功績等表現(xiàn)之一的，應(yīng)當(dāng)予以獎勵。 5、公務(wù)員責(zé)任追究制度。 （1）根據(jù)國家公務(wù)員暫行條例，公務(wù)員必須嚴(yán)格遵守紀(jì)律，不得有違紀(jì)行為。公務(wù)員有違紀(jì)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，或者雖然構(gòu)成犯罪但依法不追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予行政處分：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。（2）根據(jù)國家賠償法，有故意或者重大過失的公務(wù)員可被責(zé)令承擔(dān)部分或者全部賠償費用。（3）許多法律規(guī)定，對有違法行為的公務(wù)員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。 6、公務(wù)員培訓(xùn)制度。 公務(wù)員培訓(xùn)分為：對經(jīng)考試錄用進入國家行政機關(guān)、擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的初任培訓(xùn)、對晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員按照相應(yīng)職位的要求所進行的任職培訓(xùn)、根據(jù)專項工作需要對國家公務(wù)員進行的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和對在職人員以增新、補充、拓寬相關(guān)知識為目的的更新知識培訓(xùn)。 （二）政策措施和其他規(guī)范性文件中確立的有關(guān)制度。 1、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念和依法辦事能力。 （1）領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。一是集中學(xué)習(xí)；二是黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)；三是自學(xué)。 （2）領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法考試考核制度。 定期開展考核工作，按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，由各級黨委組織部門、宣傳部門和政府司法行政部門等有關(guān)部門共同組織對領(lǐng)導(dǎo)干部進行法律知識的考試考核?？荚嚳刹扇￠]卷考試、開卷考試及提交論文等形式進行?？己丝膳c干部年度考核一起進行。 2、提高公務(wù)員法治觀念和依法行政能力 （1）公務(wù)員學(xué)法制度。內(nèi)容上分通用法律知識和專門法律知識兩大部分。采取自學(xué)與集中培訓(xùn)相結(jié)合，以自學(xué)為主的形式。各地區(qū)各部門可以采取脫產(chǎn)辦班、專題輔導(dǎo)、舉辦講座、研討會、交流會等形式組織學(xué)習(xí)。 （2）公務(wù)員學(xué)法用法考試、考核和證書管理制度。通用法律知識的統(tǒng)一考試有中央有關(guān)部門組織；專門法律知識的考試由各部門自行組織?？荚嚦煽兊怯浽趪夜珓?wù)員培訓(xùn)證書上，作為公務(wù)員年度考核、任職、定級和晉升職務(wù)的重要依據(jù)。公務(wù)員參加由政府人事部門組織或認(rèn)可的初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、更新知識培訓(xùn)及其它類型的培訓(xùn)均應(yīng)在證書上登記；政府人事部門對培訓(xùn)證書實行不定期驗證。 三、實施綱要對公務(wù)員依法行政觀念和能力的基本要求及其發(fā)展。 （一）不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政和依法管理的能力。 加強行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法工作，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)法工作中的示范帶頭作用 ；定期或者不定期對領(lǐng)導(dǎo)干部進行依法行政知識培訓(xùn) ；積極探索對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前實行法律知識考試的制度 ；把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，列入各級政府社會經(jīng)濟發(fā)展的考核內(nèi)容。 （二）提高行政機關(guān)工作人員依法行政的能力和水平。 提高行政機關(guān)工作人員依法行政的能力和水平的主要措施是：建立行政機關(guān)工作人員學(xué)法制度 ；強化依法行政知識培訓(xùn)、教育和宣傳 。 （三）建立和完善行政機關(guān)工作人員依法行政考核制度。 要把依法行政情況作為考核行政機關(guān)工作人員的重要內(nèi)容，定期開展對公務(wù)員依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。 （四）積極營造全社會尊法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境。 依法行政是對行政機關(guān)及其公務(wù)員的基本要求，但營造全社會良好的環(huán)境，有利于將全面推進依法行政建立在更加廣泛深厚的群眾基礎(chǔ)上。實施綱要明確要求逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的良好社會氛圍。 （五）實施綱要對公務(wù)員依法行政觀念和能力建設(shè)的發(fā)展。 具體表現(xiàn)在：實施綱要明確提出了公務(wù)員依法行政能力的概念，將“不斷提高行政機關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力”單列一節(jié)，體現(xiàn)了公務(wù)員依法行政能力在公務(wù)員通用能力框架中的地位和對提高公務(wù)員依法行政觀念和能力建設(shè)的重視。實施綱要總結(jié)了關(guān)于加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作若干意見實施以來的經(jīng)驗，對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的公務(wù)員提出了更高的要求。 實施綱要在1999年國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定中提出“要不斷加強對行政執(zhí)法人員的教育和培訓(xùn)，提高他們的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)”基礎(chǔ)上，進一步突出了教育和培訓(xùn)在公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的中的重要地位，要求實行領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法制度，定期或者不定期對領(lǐng)導(dǎo)干部進行依法行政知識培訓(xùn)；要求建立行政機關(guān)工作人員學(xué)法制度，強化依法行政知識培訓(xùn)。實施綱要強調(diào)把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，列入各級政府社會經(jīng)濟發(fā)展的考核內(nèi)容。實施綱要明確提出，應(yīng)積極探索對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前實行法律知識考試的制度；建立和完善行政機關(guān)工作人員依法行政情況考核制度，并把依法行政情況作為考核行政機關(guān)工作人員的重要內(nèi)容。并要求完善考核制度，制定具體的措施和辦法。 四、貫徹落實實施綱要應(yīng)注意的主要問題。 實施綱要規(guī)定了行政機關(guān)工作人員依法行政能力建設(shè)的主要措施，為提高公務(wù)員依法行政觀念和能力指明了方向。但應(yīng)看到，當(dāng)前的依法行政工作還存在不少問題，依法行政工作還遠遠不能適應(yīng)法律和實施綱要的規(guī)定以及形勢發(fā)展的要求，這既有觀念上的原因，能力上的原因，更有深刻的體制和社會原因，全面推進依法行政將是一個長期而艱巨的任務(wù)。根據(jù)十六大提出的政治建設(shè)和政治體制改革的要求，貫徹實施實施綱要，努力提高各級公務(wù)員的依法行政觀念和能力，應(yīng)注意的問題是： （一）充分認(rèn)識依法行政能力建設(shè)在公務(wù)員能力建設(shè)中的作用。 隨著依法治國方針的實施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級公務(wù)員的主要工作任務(wù)之一。各級政府和政府部門應(yīng)從戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識加強公務(wù)員依法行政觀念和能力建設(shè)的重要性。 （二）確立教育和培訓(xùn)在公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中的應(yīng)有地位。 教育和培訓(xùn)是公務(wù)員能力建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是提高公務(wù)員整體素質(zhì)和和業(yè)務(wù)能力的重要途徑。幫助各級公務(wù)員樹立依法行政的觀念和正確態(tài)度，提高公務(wù)員依法行政能力，將成為對公務(wù)員教育和培訓(xùn)的主要內(nèi)容之一。要把依法行政的教育作為對各級干部執(zhí)政為民、貫徹實踐“三個代表”重要思想的重要內(nèi)容之一。 （三）將依法行政教育與學(xué)習(xí)實踐“三個代表”重要思想和公務(wù)員行為規(guī)范相結(jié)合。 一是把依法行政教育和學(xué)習(xí)實踐“三個代表”重要思想結(jié)合起來，自覺堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，樹立依法行政的正確態(tài)度，提高依法行政的自覺性；二是要把依法行政教育和公務(wù)員行為規(guī)范教育、職業(yè)教育結(jié)合起來，深入貫徹依法治國和以德治國的重要思想，在學(xué)法用法和堅持依法行政的同時，加強行為規(guī)范和職業(yè)教育，促進依法行政。 （四）對行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部與一般公務(wù)員要區(qū)分層次，分別提出要求。 行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的職位要求與一般公務(wù)員不同，其工作不僅有實施或執(zhí)行的職責(zé)，而且有行政決策、宏觀規(guī)劃和監(jiān)督管理等職責(zé)，管理幅度加大、決策層次提高，面臨的問題更加復(fù)雜、綜合和宏觀，需要其具有更高的素質(zhì)和更強的能力；不僅要求本人要做到依法辦事，還應(yīng)以身作則，抓好執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)等等。加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法工作，強化廣大干部的法制理論素養(yǎng)、憲法觀念和與本職工作相關(guān)的法律知識，有助于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法運用權(quán)力、依法制約權(quán)力的意識；有助于提高領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法、廉潔奉公的自覺性，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政、依法管理、依法辦事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，以自己的模范行動帶動廣大人民群眾，在全社會形成學(xué)法、用法、守法、護法的良好風(fēng)氣。 （五）下大力氣培育和提高行政機關(guān)工作人員、特別是各級領(lǐng)導(dǎo)的法律意識。 一是樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念：任何行政職權(quán)的取得和行使都必須符合法律。承擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)代法治政府的第一要義，政府的權(quán)力來源于人民，政府理應(yīng)承擔(dān)起與權(quán)力對等的責(zé)任，對人民負(fù)責(zé)；政府違法行使權(quán)力要承擔(dān)責(zé)任，違法不作為也要承擔(dān)責(zé)任。二是樹立法律權(quán)威的觀念：各級行政機關(guān)及其工作人員要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律，維護法律的權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。任何機關(guān)和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。三是依程序行政的觀念：在當(dāng)前情況下，依法行政特別要樹立依程序行政的觀念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政機關(guān)及其工作人員在作出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序；行政機關(guān)在行政決定過程中應(yīng)當(dāng)平等對等行政管理相對人；與相對人存在利害關(guān)系時應(yīng)當(dāng)回避；在作出不利于相對人的行政決定時應(yīng)當(dāng)給予陳述和申辯的機會。 （六）加強培訓(xùn)機構(gòu)、教材和師資隊伍建設(shè)。 要統(tǒng)一規(guī)劃、組織編寫一批適應(yīng)各級公務(wù)員依法行政教育和培訓(xùn)的高質(zhì)量的教材，或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)容列入有關(guān)公務(wù)員教育和培訓(xùn)教材中，并鼓勵各部門編寫具有部門管理特點的依法行政教育和培訓(xùn)教材或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)