日本的城市規(guī)劃體系規(guī)劃運作體系.docx

日本的城市規(guī)劃體系規(guī)劃運作體系日本城市規(guī)劃的運作過程包括三個方面，分別是土地使用規(guī)劃、城市公共設施規(guī)劃和城市開發(fā)計劃。一、城市土地使用規(guī)劃城市土地使用規(guī)劃分為地域劃分、分區(qū)制度和街區(qū)規(guī)劃三個基本層面。每個層面的土地使用規(guī)劃都包括發(fā)展政策和土地使用管制規(guī)定二個部分。發(fā)展政策制定發(fā)展目標及其實施策略，不具有直接管制開發(fā)活動的法律效力，但作為制定管制規(guī)定的依據(jù)。1、地域劃分城市規(guī)劃區(qū)的發(fā)展政策制定未來1020年的發(fā)展目標以及實施策略，包括人口和產業(yè)的分布、土地使用配置、城市開發(fā)、交通體系、公共設施、環(huán)境保護和城市防災等方面。城市規(guī)劃區(qū)包括城市建成區(qū)以及周邊的農業(yè)和森林區(qū)域。因此，城市規(guī)劃區(qū)的范圍往往是城市建成區(qū)的45倍。根據(jù)1968年的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃區(qū)劃分為城市化促進地域和城市化控制地域。地域劃分的依據(jù)是未來10年的城市化趨勢和人口分布預測。都道府縣政府每隔5年進行城市規(guī)劃區(qū)的基本狀況調查，涉及到人口、產業(yè)、土地和交通等方面。地域劃分與城市規(guī)劃區(qū)的交通網(wǎng)絡規(guī)劃、公共設施規(guī)劃和土地調整計劃相結合，目的是防止城市無序蔓延、控制城市形態(tài)和土地配置、提高公共設施的投資效益、確保城市的協(xié)調發(fā)展。城市化促進地域包括現(xiàn)狀的建成區(qū)未來10年內將要優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)，基礎設施和公共設施的政府投資將會集中在這類地區(qū)，區(qū)內農田可以轉變?yōu)槌鞘杏玫?，開發(fā)活動受到土地使用區(qū)劃的管制。在城市化控制地域，一般不允許與農業(yè)無關的開發(fā)活動，基礎設施和公共設施的政府投資也不會集中在這類地域。2、區(qū)劃制度土地使用區(qū)劃是日本城市土地使用規(guī)劃體系的核心部分。城市化促進地域劃分為12類土地使用分區(qū)，包括7類居住地區(qū)、2類商業(yè)地區(qū)和3類工業(yè)地區(qū)(見表1)。在不同的土地使用分區(qū)，依據(jù)城市規(guī)劃法和建筑標準法，對于建筑物的用途、容量、高度和形態(tài)等方面進行相應的管制。土地使用分區(qū)是為了避免用地混雜所造成的相互干擾、維護地區(qū)形態(tài)特征和確保城市環(huán)境質量。早在1919年，日本的城市規(guī)劃法和城市建筑法就引入了土地使用區(qū)劃制度，僅分為居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)三種類型，以確保私人部門的開發(fā)活動與公共部門的基礎設施建設計劃之間相互協(xié)調。在1950年，增設了準工業(yè)區(qū)類型。1968年的城市規(guī)劃法對于居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)又進行了細劃，土地使用分區(qū)增至8類，以提高城市環(huán)境質量。80年代以來，隨著第三產業(yè)的發(fā)展，居住區(qū)面臨著商業(yè)建筑和辦公建筑的開發(fā)壓力，導致用地價格飛漲。到1993年，居住區(qū)又進行了細化，以限制各類居住區(qū)的商業(yè)建筑和辦公建筑，土地使用分區(qū)也從8類增至12類。在1964年，引入了容積率作為建筑容量的限制規(guī)定。在此之前，建筑容量控制的相關規(guī)定是基地覆蓋率和建筑高度。日本是一個地震多發(fā)地區(qū)，建筑高度一直受到嚴格控制。隨著建筑抗震結構的技術進步，建筑高度限制逐漸放寬。容積率規(guī)定在控制建筑容量的同時使建筑設計具有更多的可能性。與此同時，建筑物的斜面管制界定了建筑物的“外殼”，以確保城市環(huán)境質量的最低限度(特別是日照要求)。在斜面管制的“外殼”之內，建筑物的形態(tài)設計是完全自由的。土地使用分區(qū)的法定依據(jù)是城市規(guī)劃法和建筑標準法。城市規(guī)劃法規(guī)定土地用途、地塊面積、基地覆蓋率和容積率，建筑標準法則涉及到建筑物的具體規(guī)定(如斜面限制和陰影限制)。盡管如此，土地使用分區(qū)制度作為對于私人產權的有限控制，只是確保城市環(huán)境質量的最低限度，但不能達到城市發(fā)展的理想狀態(tài)。除了土地使用分區(qū)作為基本區(qū)劃以外，還有各種特別區(qū)劃。這些補充性的特別區(qū)劃是以有關的專項法而不是城市規(guī)劃法為依據(jù)的。特別區(qū)劃并不覆蓋整個城市化促進地域，只是根據(jù)特定目的而選擇其中的部分地區(qū)，包括高度控制區(qū)、火災設防區(qū)和歷史保護區(qū)等。3、街區(qū)規(guī)劃在70年代后期，隨著經濟發(fā)展帶來生活水平的提高，人們越來越關注城市環(huán)境質量，公眾參與的意識也日益增強。如前所述，土地使用區(qū)劃只是確保城市環(huán)境質量的最低限度，并不能達到城市發(fā)展的理想狀態(tài)。在1979年，中央政府的規(guī)劃委員會和建筑委員會提出了地區(qū)規(guī)劃的建議；在1980年，對于城市規(guī)劃法和建筑法進行了相應的修改，以采納街區(qū)規(guī)劃。日本的街區(qū)規(guī)劃作為促進地區(qū)發(fā)展的整體性和獨特性的一種規(guī)劃措施，參照了德國的建造規(guī)劃(BP1an)。街區(qū)規(guī)劃范圍為數(shù)公頃，針對街區(qū)的特定情況，對于土地使用區(qū)劃的有關規(guī)定進行細化，并對建筑和設施的實際建造進行詳細布置。因此，街區(qū)規(guī)劃是比土地使用分區(qū)更為為精細化的管制方式，有助于增強街區(qū)發(fā)展的整體性和獨特性。街區(qū)規(guī)劃內容包括規(guī)劃文件和規(guī)劃圖則，有時還附有地區(qū)景觀意象圖示，以幫助公眾對于規(guī)劃意圖的理解。規(guī)劃文件包括發(fā)展政策和物質規(guī)劃二個部分。發(fā)展政策部分闡述地區(qū)發(fā)展目標以及實施策略，不具有開發(fā)控制的法律效力。物質規(guī)劃包括土地使用、公共設施(如車輛通道、公園和其它開敞空間)、建筑設計(除了容積率、基地覆蓋率、地塊面積、建筑后退和高度以外，還包括建筑物的形態(tài)和外觀)和保留樹木的規(guī)定。近年來，街區(qū)規(guī)劃的應用越來越廣泛，已經不僅是對于土地使用區(qū)劃的細化，往往還可以修改和取代土地使用區(qū)劃的有些規(guī)定。土地使用分區(qū)是定期修編的，而街區(qū)規(guī)劃可以根據(jù)需要而隨時編制。街區(qū)規(guī)劃逐漸被作為一種且有靈活性的規(guī)劃措施來促進私人部門參與城市開發(fā)項目，同時也使當?shù)厣鐓^(qū)享有更多的參與機會。街區(qū)規(guī)劃的實施依賴于開發(fā)商和土地業(yè)主的各項建造活動，因此要促使所有的權益者都參與規(guī)劃編制過程，對于街區(qū)發(fā)展前景達成廣泛的共識。二、城市公共設施規(guī)劃城市公共設施包括交通設施、公共開放空間、教育、文化、醫(yī)療和社會福利設施。這些設施的建設和管理涉及到建設省和其它部門、中央政府和地方政府、公共機構和私有機構，都要納入城市規(guī)劃的統(tǒng)籌考慮。在城市規(guī)劃確定了公共設施的位置以后，所在地塊的建造活動就會受到相應的限制，公共設施的實施機構被依法授予強制征地的權力。在公共設施所在地塊，原則上不允許其它開發(fā)活動，除非是不超過二層、沒有地下室和簡易結構的臨時建筑物，還必須得到都道府縣政府的批準，并且這些建筑物日后不會得到賠償。當設施所在地塊的土地業(yè)主的建造要求得不到批準時，可以要求實施機構征購所在地塊。在城市規(guī)劃中，基礎設施和土地使用必須進行整體考慮，但兩者的目標期限往往并不一致。例如，地域劃分考慮未來10年的發(fā)展需求，而道路規(guī)劃則要考慮未來20年的發(fā)展需求。因此，土地使用規(guī)劃必須與道路建設規(guī)劃相協(xié)調，特別是主干道路的實施計劃，因為道路兩側用地一旦發(fā)展起來是相當難以改變的。國家公路和高速公路等全國性基礎設施則在更高層面上進行規(guī)劃布局，以各個專項法(如道路法)為依據(jù)，而不是納入城市規(guī)劃范疇。三、城市開發(fā)計劃較大規(guī)模的城市開發(fā)計劃無法完全依賴土地業(yè)主的開發(fā)意愿，因為日本的土地產權較為零散，地塊規(guī)模較小，使開發(fā)商難以實施較大規(guī)模的開發(fā)計劃，需要政府發(fā)揮主導作用，運用各種法定措施(如劃定土地有效利用地區(qū)和城市再開發(fā)地區(qū))，確保城市開發(fā)的整體性和避免城市無序擴展。根據(jù)城市更新法，人口規(guī)模較大的城市都要編制城市更新計劃作為城市發(fā)展政策的組成部分。土地有效利用地區(qū)一般是交通節(jié)點(如火車站)附近的木結構房屋集中地區(qū)。這類地區(qū)不僅容易發(fā)生火災，區(qū)位優(yōu)勢也沒有得到充分利用。為此，采取了各種土地使用管制措施，以促進土地有效利用，同時確保城市環(huán)境質量，包括降低基地覆蓋率和設置建筑后退要求，以較高的容積率來鼓勵開敞空間和人行步道。在土地有效利用地區(qū)中實施城市開發(fā)項目，可以對于私有產權進行三種方式的公共干預。(1)土地調整是在地塊面積基本不變的條件下，根據(jù)街區(qū)規(guī)劃進行地塊界線的重新劃分，廣泛應用于各類地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)項目；(2)產權置換是將土地產權置換成為建筑產權，因為再開發(fā)增加了建筑容量，使有些土地業(yè)主有可能置換到新增加的樓層，而空置出來的土地可以用于公共設施和開放空間，適用于城市中心地區(qū)的再開發(fā)；(3)強制征地方式適用于城市外圍的大規(guī)模開發(fā)(如60年代和70年建設的居住區(qū)和工業(yè)區(qū))以及公共設施的配套建設。從80年代后期開始，日本經歷了產業(yè)結構從制造業(yè)向服務業(yè)的轉型過程，出現(xiàn)了廢棄的工廠、鐵路貨棧和碼頭用地。為了鼓勵私人部門積極參與這些廢棄用地的再開發(fā)，從而促進服務產業(yè)的發(fā)展，在城市再開發(fā)地區(qū)采取提高容積率作為獎勵措施，但要求開發(fā)商提供公共設施和開放空間，以確保城市環(huán)境質量。因此，城市再開發(fā)的街區(qū)規(guī)劃被認為是一種“有條件的區(qū)劃”，對于高強度開發(fā)所帶來的超額利潤進行社會再分配。資料來源：城市規(guī)劃(唐子來李京生)日本的城市規(guī)劃體系規(guī)劃行政體系日本的政府行政體系包括中央政府、都道府縣和區(qū)市町村三級政府。中央政府的行政職能不僅得到各項法律的支持，而且可以運用財政手段，因為地方政府的許多基礎設施和公共設施建設在相當程度上依靠中央政府的財政資助。至1995年，共有47個都道府縣政府和3234個區(qū)市町村政府。12個人口規(guī)模超過50萬的城市享有直轄市的地位，具有都道府縣政府的行政管理職能。一、中央政府的規(guī)劃職能根據(jù)日本的政府行政體制，從國土規(guī)劃到城市規(guī)劃是一個至上而下的過程。國家土地署負責編制國土利用規(guī)劃，并與中央政府的有關部門(包括建設省、運輸省、農漁業(yè)省和內務省)和地方政府進行磋商和協(xié)調。國土利用總體規(guī)劃將日本國土劃分為五種區(qū)域類型，分別是城市區(qū)域、農業(yè)區(qū)域、森林區(qū)域、自然公園和保護區(qū)域。城市規(guī)劃區(qū)范圍與國土利用規(guī)劃的城市區(qū)域大體相同，城市規(guī)劃法只適用于城市規(guī)劃區(qū)。日本的1274個城市規(guī)劃區(qū)涉及到1967個市鎮(zhèn)(約占市鎮(zhèn)總數(shù)的61%)和1.13億人口(約占總人口數(shù)的91%)。城市規(guī)劃區(qū)與行政轄區(qū)并不一致，有時會涉及到多個行政轄區(qū)。在中央政府中，建設省的都市局是城市規(guī)劃和城市建設的主管部門，主要職能是協(xié)調全國層面和區(qū)域層面的土地資源配置和基礎設施建設。因此，下列規(guī)劃事務需要建設大臣的審批。(1)城市規(guī)劃區(qū)內的城市化促進地域和城市化控制地域的劃分；(2)指定地區(qū)(大部分25萬或25萬以上人口的城市)的土地使用區(qū)劃；(3)大型公共設施和大規(guī)模的城市開發(fā)計劃。除了編制國土利用規(guī)劃和審批城市規(guī)劃，中央政府還通過財政撥款(國家財政收入的再分配)，促進各個地區(qū)之間的均衡發(fā)展。同時，中央政府還設置了各種公共開發(fā)公司(如大都會地區(qū)高速公路開發(fā)公司、城市住房開發(fā)公司和區(qū)域開發(fā)公司等)，直接參與大型基礎設施建設和大規(guī)模的城市開發(fā)計劃。二、地方政府的規(guī)劃職能根據(jù)城市規(guī)劃法(1968年)的規(guī)劃權限下放原則，地方政府的規(guī)劃職能得到加強。都道府縣政府負責具有區(qū)域影響的規(guī)劃事務，包括城市規(guī)劃區(qū)中城市化促進地域和城市化控制地域的劃分、25萬或25萬以上人口城市的土地使用區(qū)劃等；區(qū)市町村政府負責與市利益直接相關的規(guī)劃事務，包括25萬人口以下城市的土地使用區(qū)劃和各個城市的地區(qū)規(guī)劃，跨越行政范圍的規(guī)劃事務則由上級政府進行協(xié)調。三、城市規(guī)劃的行政程序中央和地方議會是通過立法和財政來影響城市規(guī)劃的，規(guī)劃審議則由規(guī)劃委員會主持，議會并不直接參與，盡管有些議員可能會成為規(guī)劃委員會的成員。中央和地方都設有城市規(guī)劃委員會，由議會成員、政府官員和專業(yè)人士組成。城市規(guī)劃是一個公眾參與的過程，在地方政府批準一項規(guī)劃之前，要公開告示并使公眾有機會參與評議，公眾意見以書面形式呈交給地方政府。根據(jù)日本的行政聽證程序，公眾意見由上一級政府的仲裁機構來審理。城市規(guī)劃又是一個多方協(xié)調的過程。在進行各種公共設施和基礎設施規(guī)劃中，要與相應的主管部門進行磋商和協(xié)調。如城市化促進地域和城市化控制地域的界線發(fā)生變化時，需要與農業(yè)和其它有關部門進行磋商和協(xié)調。資料來源：城市規(guī)劃(唐子來李京生)日本的城市規(guī)劃體系規(guī)劃法規(guī)體系盡管早在1919年就頒布了城市規(guī)劃法，然后又制定了各種專項法和相關法，日本現(xiàn)代城市城市規(guī)劃體制的基礎則是1968年的城市規(guī)劃法。在60年代，日本經歷了工業(yè)化和城市化的高潮時期，面臨一系列城市問題，如許多城市化地區(qū)缺乏最低水準的基礎設施、工業(yè)和居住用地混雜導致了城市環(huán)境惡化、交通擁擠影響到城市的運作效能。為此，1968年的城市規(guī)劃法為新的規(guī)劃體制提供了法律基礎。(1)明確劃分城市化促進地域和城市化控制地域，并實行開發(fā)許可制度，以阻止城市無序蔓延；(2)土地使用分區(qū)從4類增加到8類，以提高城市環(huán)境質量；(3)土地使用區(qū)劃的審批權限從中央政府下放到都道府縣政府，公眾參與成為城市規(guī)劃過程中的法定環(huán)節(jié)，使城市規(guī)劃程序更為地方化和民主化。1968年的城市規(guī)劃法的主要內容包括(1)城市改善、發(fā)展和保護的政策；(2)城市化促進地域和城市化控制地域的劃分；(3)土地使用分區(qū)；(4)地區(qū)規(guī)劃；(5)城市開發(fā)計劃(包括土地調整、城市重建和新居住區(qū)發(fā)展)；(6)土地開發(fā)許可制度；(7)發(fā)展項目審批；(8)城市規(guī)劃程序。進入80年代以后，日本的經濟發(fā)展人高速時期轉為穩(wěn)定時期，大都市地區(qū)的人口膨脹問題得到了緩解。經濟繁榮促使人們追求城市生活的品質，城市地區(qū)的再開發(fā)、環(huán)境治理和城市中心的復興等成為城市政策的新議題。1968年的城市規(guī)劃法又經歷了一系列重要修改，特別是引入了各種類型的街區(qū)規(guī)劃，作為土地使用區(qū)劃的細化和補