第七講-資源管理

第七講 資源管理：資源管理模式與資源法律制度 資源管理作為一個歷史范疇，是一個內(nèi)容廣泛而復雜的命題。廣義而言，資源管理是以自然資源開發(fā)利用為核心的管理活動，既包括自然資源與資源產(chǎn)品管理，又包括自然環(huán)境與環(huán)境效應管理；既包括單項自然資源管理，又包括自然資源綜合管理；既包括自然資源微觀管理，又包括自然資源宏觀管理，更包括資源生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)復合管理。資源法是調(diào)整人們在自然資源的開發(fā)、利用、保護和管理過程中所產(chǎn)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱。作為國家制定或認可的、以國家強制力保證其實施的資源法，不僅規(guī)定了資源行政管理的機構(gòu)和職責，而且具體規(guī)定了經(jīng)濟管理的內(nèi)容、權(quán)限和執(zhí)法者，是資源管理的根本依據(jù)。191資源管理論 一般說來，資源管理是指政府對自然資源及其開發(fā)利用采取的一系列干預活動。資源管理主要是圍繞自然資源的開發(fā)、利用、保護與治理進行的，重點是協(xié)調(diào)人類開發(fā)活動與各種自然資源及生態(tài)環(huán)境之間的關系。可以通過資源管理的對象、內(nèi)容與目標，來界定資源管理的內(nèi)涵與外延。1911 資源管理對象 資源管理的目的在于通過調(diào)整人與人之間的關系，來調(diào)整人與自然之間的關系，合理開發(fā)與高效利用自然資源，以實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。因此，資源管理的對象可以通過資源、環(huán)境與組織機構(gòu)來認識。 (1)資源對象。資源主要是指自然資源，按地理學的實物類別一般包括氣候資源、水資源、土地資源、生物資源和礦產(chǎn)資源等。此外能源資源、海洋資源與旅游資源也是重要的資源類型。各類自然資源是相互依存、相互作用和相互制約的，分類中出現(xiàn)交叉現(xiàn)象是不可避免的。因此，按照自然資源分門別類地納入相應的資源管理部門，必須加強部門間的協(xié)調(diào)和區(qū)域自然資源綜合管理。 (2)環(huán)境對象。自然資源除具有物質(zhì)屬性外，還具有環(huán)境屬性。自然資源構(gòu)成因子與自然資源本身，在一定意義上，就是自然環(huán)境的組成因子與物質(zhì)構(gòu)成，自然資源的總體構(gòu)成了人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境。由自然資源開發(fā)利用所導致的環(huán)境問題，如水土流失、沙漠化、鹽漬化、土壤污染等理所當然地被納入資源管理的范疇。 (3)組織對象。從管理科學的角度出發(fā)，一切管理都是對人而言的，或者說是通過各種組織機構(gòu)，以法律和法規(guī)為準則對人類行為的制約。資源管理者，特別是高層次資源管理機構(gòu)的直接管理對象是各層次的資源管理機構(gòu)，通過對這些管理機構(gòu)的管理實現(xiàn)各級管理機構(gòu)的功能，保證自然資源管理目標的實現(xiàn)。1資源權(quán)益1912 資源管理內(nèi)容 資源權(quán)益是財產(chǎn)權(quán)益的一種，首先適用自然資源法的特別規(guī)定，自然資源法無特別規(guī)定的，適用于民法中關于財產(chǎn)權(quán)益的一般原理。而財產(chǎn)權(quán)益則是以一定的社會主體名義享有的，以國家強制力保障實現(xiàn)的一種財產(chǎn)關系。自然資源法規(guī)定的資源權(quán)益主要包括： (1)自然資源所有權(quán)，是指對自然資源占有、使用、收益、處分的權(quán)利。按自然資源的種類可劃分為土地所有權(quán)、森林所有權(quán)、礦產(chǎn)所有權(quán)等，按自然資源所有權(quán)主體可劃分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)與個人所有權(quán)等； (2)自然資源使用權(quán)，含有一定的占有權(quán)和收益權(quán)，甚至處分的權(quán)利。自然資源使用權(quán)按客體或主體的分類與所有權(quán)基本一致；比較特殊的是按使用時間產(chǎn)生的次數(shù)性使用權(quán)和期限性使用權(quán)； (3)自然資源專項權(quán)益，是指自然資源法給予專稱的各種利用權(quán)益，如采伐權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、采礦權(quán)與取水權(quán)等； (4)自然資源相鄰權(quán)益，是指同一種自然資源或不同種類的自然資源在空間上相連接時，各自權(quán)屬主體之間的權(quán)利義務關系，如土地相鄰關系，土地與水、土地與礦產(chǎn)等相鄰關系。 各種資源權(quán)益的取得、變更、消滅和終止，以及轉(zhuǎn)讓的管理就成為資源權(quán)益管理的重要內(nèi)容。國家自然資源管理機構(gòu)代表國家行使自然資源權(quán)益管理的職能，對外保障國家自然資源的權(quán)屬，對內(nèi)保障國家和集體對自然資源的所有權(quán)。國家自然資源管理機構(gòu)代表國家行使自然資源的使用分配權(quán)，包括使用者和利用方式變更的審批。國家通過不同的法律規(guī)定了自然資源的權(quán)益和代表國家的管理機構(gòu)。自然資源法中的物包括自然資源和資源產(chǎn)品，二者的權(quán)益常常是分設的，應引起特別注意，諸如池塘與水產(chǎn)品、林地與林木等。2宏觀調(diào)控 宏觀調(diào)控主要指國家自然資源管理機構(gòu)按照資源管理目標，制定自然資源區(qū)劃與資源開發(fā)利用規(guī)劃；依據(jù)資源法制定相應的資源政策、條例和標準；通過實施資源管理的法律、行政、經(jīng)濟手段，對資源的開發(fā)、利用與保護、管理實施有效的宏觀調(diào)控。 目的是通過制訂國家和區(qū)域自然資源開發(fā)戰(zhàn)略與相應的宏觀政策，指導各類資源管理部門協(xié)調(diào)與合作，并以此作為協(xié)調(diào)各資源管理部門的基礎。3監(jiān)督職能 監(jiān)督職能是指資源管理部門依照自然資源法規(guī)對自然資源用戶的開發(fā)、利用和保護自然資源的活動實施有效的監(jiān)督。一方面對違反資源法規(guī)行為施以不同程度的處罰和限期糾正、彌補所造成的損失，一方面對自然資源的限額利用實行監(jiān)督，對自然資源用戶所造成的環(huán)境損害程度進行限制。 4監(jiān)測職能 監(jiān)測職能是指通過建立資源管理信息系統(tǒng)，實施動態(tài)監(jiān)測，以掌握自然資源數(shù)量、質(zhì)量及其時空變化的規(guī)律性。主要包括進行自然資源調(diào)查與統(tǒng)計、實施資源定期報告制度、建立資源動態(tài)監(jiān)測體系等。 5綜合協(xié)調(diào) 目前的自然資源管理體制基本上是按自然資源門類的統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的形式，因此，對多種自然資源實行綜合協(xié)調(diào)管理就成為高層資源管理的主要內(nèi)容。這主要是基于自然資源系統(tǒng)的整體性、多宜性與資源開發(fā)利用的外部性特征。1913 資源管理目標 資源管理的目標，從客觀角度認識，主要包括以下內(nèi)容： (1)經(jīng)濟效率。從經(jīng)濟學意義上講，經(jīng)濟效率一般是指以最小的稀缺資源成本得到最大的社會福利總量。具體包括兩層含義：生產(chǎn)效率，指生產(chǎn)單位如何把得到的資源在時空上有效組合，以最小的資源耗費創(chuàng)造最多產(chǎn)出；配置效率，指全社會以優(yōu)化的資源配置獲得較好的經(jīng)濟增長。資源管理在宏觀層面上更強調(diào)資源有效配置，一是現(xiàn)有資源供給在生產(chǎn)者之間與區(qū)域之間的分配，一是資源存量在不同時間上的開發(fā)規(guī)模與耗竭速度選擇。 (2)公平分配。公平也具有兩層含義：一是經(jīng)濟學意義上的公平，追求的是競爭規(guī)則和過程的公平，而不是結(jié)果的平等?！皺C會均等”是這一公平的最大體現(xiàn)。一是社會學意義上的公平，是國家通過稅賦制度和社會保障體系對社會財富的調(diào)節(jié)與二次分配，體現(xiàn)的是人道主義原則。資源管理中的公平更強調(diào)后者，主要是指一國國土上和各個社會利益集團之間公平分享資源收益和公平負擔資源破壞的消極后果，也就是資源收益的合理分配與資源保護成本的合理分攤。 (3)經(jīng)濟增長。經(jīng)濟增長是指與商品和勞務生產(chǎn)增長相結(jié)合的社會生產(chǎn)能力的增長。從資源經(jīng)濟角度看，經(jīng)濟增長目標首先要求制定合理的資源貿(mào)易政策，減小國際資源貿(mào)易摩擦對國內(nèi)經(jīng)濟的波及效應，實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟的平穩(wěn)增長；其次是在產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策支持下，合理開發(fā)利用自然資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，創(chuàng)造就業(yè)機會，促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。(4)資源安全。資源安全是指一個國家或地區(qū)可以持續(xù)、穩(wěn)定、及時、足量和經(jīng)濟地獲取所需自然資源的狀態(tài)或能力，是指自然資源對經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的保障程度：由此決定了國家必須把自然資源維持在一定的存量狀態(tài)、資源產(chǎn)品維持一定的生產(chǎn)能力，以求在維護繁榮、保護國家利益的前提下，國家能穩(wěn)定可靠的獲得資源，減少國際價格波動對國內(nèi)經(jīng)濟帶來的消極影響。資源安全問題將專章論述。 (5)環(huán)境安全。環(huán)境安全是一個與資源安全密切相關的問題。它是指通過國家干預把資源退化和環(huán)境污染減少到一般可以接受的水平。事實上，除去原生的環(huán)境問題外，現(xiàn)有的環(huán)境問題都是由自然資源的不合理利用與過度耗費引起的，資源問題是本，環(huán)境問題是末，治標不治本是永遠解決不完環(huán)境問題的。環(huán)境安全的實現(xiàn)必須通過合理資源利用過程與優(yōu)化資源利用結(jié)果來完成。192資源管理體制與資源管理模式1921 資源管理體制與職能模式目前各國自然資源所有制形式，大致可分為以下三種：屬國家所有權(quán)體系；屬公共(共l司)財產(chǎn)，國家(聯(lián)邦)、省(州、區(qū))市、縣等各級政府所有權(quán)體系；屬國家(聯(lián)邦)政府、省(州、區(qū))、土著民族群體和私人所有權(quán)體系。資源所有權(quán)體系對各國的資源管理有著不同的影響，各種所有制帶來的消極作用，往往通過行政管轄權(quán)加以調(diào)整。各國的行政管轄權(quán)力主要包括：制定法律制度、批準許可授權(quán)、征收稅費和進出口貿(mào)孕管理等。目前，各國自然資源管轄機構(gòu)及其職能體系大致可劃分為以下幾種模1中央集權(quán)制線性管理體系模式 中央政府集中各地方政府管理權(quán)力，通過中央政府制定的法律實現(xiàn)其職能和空間管理，各管理部門之間不存在組織和管理上的直接聯(lián)系，而直接向中央政府負責報告工作，由中央直接控制。這種管理模式往往被計劃經(jīng)濟國家和部分發(fā)達國家在全部自然資源管理或部分自然資源管理中采用。諸如美國、日本、朝鮮的土地資源管理，英國、法國、日本、南非、墨西哥的礦產(chǎn)資源管理，法國的海洋資源管理和巴西的森林資源管理等。 礦產(chǎn)資源的自然賦存決定了它的公共財產(chǎn)地位，較多的國家實行一切礦產(chǎn)資源歸國家所有。在行政管轄權(quán)上，英國、法國、日本、南非、墨西哥等國家都采取中央集權(quán)制線性管理體系模式，通過中央政府的職能或空間管理方式達到集權(quán)目的，而不受資源所有制制約。日本對礦產(chǎn)資源實行法制管理，高度集中，日本礦業(yè)法都有明文規(guī)定。 美國內(nèi)政部土地管理局對聯(lián)邦土地實行層層負責的垂直領導，全國設有13個區(qū)域土地管理辦公室、58個地區(qū)土地辦公室、143個資源區(qū)域土地管理辦公室。內(nèi)政部長頒布為實施聯(lián)邦土地政策管理法及對國有土地的管理、利用和保護的有關規(guī)定所需的各種條例，農(nóng)業(yè)部長制定與國有森林等系統(tǒng)中的土地有關的各種規(guī)章、條例，土地管理中關于牧地的管理由農(nóng)業(yè)部長和內(nèi)政部長聯(lián)合研究。 2中央和地方分權(quán)制面性管理模式在礦產(chǎn)資源管理方面美國、加拿大、澳大利亞、瑞士、巴西等聯(lián)邦制國家采用分權(quán)式管理體制。諸如美國的職能分權(quán)、澳大利亞的空間分權(quán)和德國的職能一空間分權(quán)等。澳大利亞根據(jù)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)進行中央和地方分權(quán)管理，聯(lián)邦所有權(quán)礦產(chǎn)資源包括石油、天然氣、巖鹽和含鈾、釷的礦物原料，州的礦物原料是指脫離土地權(quán)，依法申請諸如美國的水資源管理。聯(lián)邦法律適用于全國，州(省)的法律僅在本州有效，并不得與聯(lián)邦法沖突。聯(lián)邦政府有權(quán)控制和開發(fā)國家河流，并在其開發(fā)中居領導地位；美國東部各州氣候濕潤、水資源豐富，采用英國早期的河岸權(quán)，實行“沿河用水法”；美國西部各州較為干旱、水資源有限，采用加州礦業(yè)習慣采用的優(yōu)先占有權(quán)，實行“優(yōu)先用水法”；有些州兩者兼用。3中央和地方聯(lián)合權(quán)制線面性結(jié)合模式 典型代表是印度的礦產(chǎn)資源管理。印度中央政府頒布通用全國的資源法律、法規(guī)，擁有對一切礦產(chǎn)資源的管轄權(quán)，執(zhí)行重要的礦產(chǎn)項目審批；各邦政府執(zhí)行邦內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查和開采發(fā)證管理；縣政府執(zhí)行次要礦產(chǎn)開發(fā)申請和發(fā)證管理。各邦政府與中央機構(gòu)無垂直的組織關系。南非、印尼和巴西的礦產(chǎn)資源管理也屬這種管理模式。4一攬子分權(quán)制體系模式 這種體系模式是以自然綜合體為單元，進行某些專項自然資源管理，如流域、海岸帶、山地、礦區(qū)等。主要包括：按流域進行管理的模式，諸如美國田納西河流管理局、印度達莫爾河流域管理局；按山區(qū)進行管理的模式，諸如美國東部13州的阿巴拉契山地委員會；按墾區(qū)進行管理的模式如美聯(lián)邦西部17州的墾務局等。中國也有類似的管理機構(gòu)，諸如黃河水利委員會、東北和西北地區(qū)林區(qū)與墾區(qū)等。 各國的資源管理體制從橫向關系可相對劃分為集中管理體制、分散管理體制、集中與分散相結(jié)合3種模式，從縱向關系也可相對劃分為資源管理與產(chǎn)業(yè)管理結(jié)合、資源管理與產(chǎn)業(yè)管理分開、資源管理、產(chǎn)業(yè)管理與生態(tài)環(huán)境管理結(jié)合3種模式。主要代表性國家與部門如表191所示。表19-1 資源管理一般模式與代表性國家和機構(gòu) 資源管理 代表性國家與機構(gòu) 集中管理 俄羅斯NR部管理除土地之外的大部分資源與環(huán)境 美國內(nèi)政部管理大部分NR 橫 向 關 系 分散管理 日本國土交通省管理土地、水資源 經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省管理能源、礦產(chǎn)資源 農(nóng)林水產(chǎn)省管理森林、漁業(yè)資源 集中與分散相結(jié)合 印度鄉(xiāng)村發(fā)展部、礦山部、鋼鐵部、石油天然氣部 煤炭部、水資源部、環(huán)境和森林部、海洋開發(fā)部 縱 資源管理 與產(chǎn)業(yè)管理分開 日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省資源能源廳 農(nóng)林水產(chǎn)省林業(yè)廳、水產(chǎn)廳 向 關 系 資源管理 與產(chǎn)業(yè)管理結(jié)合 俄羅斯NR部與生態(tài)環(huán)境結(jié)合 美國內(nèi)政部與生態(tài)管理結(jié)合、與環(huán)境管理分開 資源、產(chǎn)業(yè) 與環(huán)境管理結(jié)合 加拿大NR部、漁業(yè)與海洋部 蓬 澳大利亞工業(yè)、科學與資源部 矧 1922 中國的資源管理體制與管理職能1管理體制與行政主體 中國目前的自然管理體制基本上是實行分散的管理體制：即按照自然資源的分類，對水、土、氣、生、礦設置相應的資源部門實行管理： (1)氣候資源，統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合(氣象法第5條)。 (2)水資源，統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合(水法第9條)。 (3)土地資源，統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合(土地管理法第5條)。 (4)生物資源，分類管理與分級管理相結(jié)合(動物條例第7條，植物條例第8條)。 (5)礦產(chǎn)資源，統(tǒng)一管理與分級、分類管理相結(jié)合(礦產(chǎn)資源法第11條)。 自然資源管理的行政主體，是指在資源法律關系中，代表社會公益，執(zhí)行社會公共事務，負有資源管理職能，具有國家行政主體性質(zhì)的主體。按照中國自然資源法的規(guī)定，主要包括人民政府、資源管理的主管部門和輔助資源管理的有關部門。 (1)人民政府，作為一般行政主體，對作為整體的自然資源和各種自然資源均有一定的管理職能，并統(tǒng)一領導其所屬的各種自然資源主管部門和有關部門； (2)資源管理的主管部門，作為專門行政主體，是指根據(jù)自然資源法的規(guī)定，對某種自然資源具有專門管理職能的行政主體； (3)資源管理的有關部門，作為輔助行政主體，是指根據(jù)自然資源法的規(guī)定，參與或協(xié)助專門行政主體對某種自然資源進行管理的行政主體。 中國水法第9條明文規(guī)定：國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度。國務院水行政主管部門負責全國水資源統(tǒng)一管理工作。國務院其他有關部門按照國務院規(guī)定的職責分工，協(xié)同國務院水行政主管部門，負責有關水資源管理工作。2資源管理職能的確定 中國自然資源管理，是按自然資源的類別進行管理的。在每一種自然資源的管理中，該資源的主管部門作為資源管理的專門行政主體有著主管的職能，作為資源管理的一般行政主體的政府和作為資源管理的輔助行政主體的有關部門，也各自有著相應的職能。每一種行政主體按行政區(qū)劃又有著分級管理的地方各級機構(gòu)，這使得資源管理中行政職能的配置出現(xiàn)復雜的關系，每一資源種類都有著多種行政主體的多種行政職能。如果不給以清晰、肯定的確定，非常容易產(chǎn)生資源管理的混亂。因此，確定各種、各級資源行政主體的職能，就成為自然資源管理與立法中一項重要的工作。 根據(jù)中國自然資源法規(guī)，自然資源行政職能主要是結(jié)合自然資源類別、行政區(qū)劃、管理事項與利用主體給以確定的，我們稱之為確定資源行政職能的四要素。 (1)自然資源分類。自然資源是資源行政指向的對象，自然資源的分類是確定資源行政職能的首要要素。對確定資源行政職能有影響的自然資源分類，包括3種：一種按自然資源形態(tài)分類，如土地管理機構(gòu)對土地資源實行土地行政，但林地、草原、水資源則不在土地行政的范圍之內(nèi)；二是每一種自然資源內(nèi)部的再分類，如鐵路、公路的護路林的采伐，由有關主管部門發(fā)放許可證，其他林木采伐，則由林業(yè)部門發(fā)放許可證；三是自然按資源按數(shù)量的分類，如國家建設征用耕地1000畝以上，其他土地2000畝以上的，由國務院批準；征用耕地3畝以下，其他土地10畝以下的，由縣級人民政府批準。 (2)行政區(qū)劃。各種資源行政主體的資源行政職責只限于在本級行政區(qū)劃的范圍之內(nèi)，行政區(qū)劃是確定行政職能的基本要素。如省級土地管理局只享有對本省行政區(qū)劃內(nèi)土地的行政管理職能。 (3)管理事項。資源行政是針對特定的資源管理事項的，資源行政的許多職能是根據(jù)資源管理事項而確定的，管理事項是確定資源行政職能的重要要素。如水資源有養(yǎng)殖水產(chǎn)的功能，又有調(diào)蓄、灌溉、航運的功能，漁業(yè)法雖然規(guī)定了漁業(yè)行政部門主管漁業(yè)，但對用于漁業(yè)，兼有調(diào)蓄、灌溉等功能的水體，為漁業(yè)生產(chǎn)所需的最低水位線的確定這一事項，卻不在漁業(yè)行政職能之內(nèi)，而是由有關主管部門確定的。 (4)利用主體。同一種資源的同一管理事項，因資源利用的主體不同，也可存在不同行政職能的劃分。利用主體或被管理主體的分類是確定資源行政職能的又一要素。如國營單位采伐林木，由所在地縣級以上林業(yè)主管部門審核發(fā)放許可證，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采伐林木，由縣級林業(yè)主管部門審核發(fā)放許可證，農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，由縣級林業(yè)主管部門或其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核發(fā)放許可證。3一般管理與特別管理 根據(jù)確定資源行政職能的四要素，對資源行政中某一行政主體的行政范圍和職能可以基本確定。例如，土地資源中的國家建設征用土地事項，征用耕地3畝以下時，由該地所在的縣土地管理部門管理。由此而確定的資源行政職能，為一個行政主體對一定行政區(qū)劃內(nèi)的一定種類資源的一定事項的管理。因自然資源法所規(guī)定的資源行政，大多數(shù)是這種管理，可以將其稱之為一般管理，或單一管理。特別管理主要包括共同管理、復合管理與跨界管理，如表19-2所示。表19-2資源一般管理與共同管理 管理方式 一般管理 特別管理 共同管理 復合管理 跨界管理 行政主體 1個 2個 2個 2個 行政區(qū)劃 一定 同一 同一 跨越 資源種類 一定 同一 同一 同一 管理事項 一定 同一 同一 同一 行政職能 一定 同一 相聯(lián)系職能 相聯(lián)系職能 說明 包括： 一般共同管理 與會同管理 包括： 客體相聯(lián)系與 職能相聯(lián)系 包括：協(xié)商管理 上級管理 與指定管理(1) 共同管理。同一行政區(qū)劃內(nèi)同一資源的同一事項上，有兩個或兩個以上行政主體共同賦有同一行政職能時，為共同管理。共同管理是管理主體方面不同于一般管理的特別管理。共同管理包括兩種：一般共同管理和會同管理，二者的區(qū)別是，會同管理中的行政主體區(qū)分為同方和被會同方，一般共同管理中則不作這樣的區(qū)分。在法律規(guī)定中，對會同管理給以具體指明，未給以具體指明的，則為一般共同管理。例如，森林法實施細則第四條規(guī)定：征收育林費和建立林業(yè)基金制度的具體辦法，由林業(yè)部和財政部制定；漁業(yè)法第十九條規(guī)定：漁業(yè)資源管理增殖保護費的征收辦法，由國務院漁業(yè)行政主管部門會同財政部門制定。前者為一般共同管理，后者為會同管理。共同管理一般出現(xiàn)于資源行政職能與其他行政機關的行業(yè)管理職能或社會專項管理職能相會合或重合時。 (2)復合管理。同一行政區(qū)劃內(nèi)同一資源的同一事項，有兩個或兩個以上行政主體分別賦有相互聯(lián)系的職能時，產(chǎn)生復合管理。復合管理也是在管理主體方面不同于一般管理的特別管理。但與共同管理不同，復合管理不是兩個以上主體一起就某一事項進行管理，而是分別對某一事項進行管理。復合管理包括因職能相聯(lián)系而產(chǎn)生的復合管理和因資源客體相聯(lián)系時的復合管理。例如，開辦國營礦山企業(yè)是由國務院、國務院有關部門或省級人民政府批準的，但在批準前，則必須由主管礦產(chǎn)資源的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門復核有關方案并簽署意見，因此，開辦國營礦山企業(yè)這一事項的管理是因職能相聯(lián)系時的復合管理；再如，河道管理是水行政的職能，頒發(fā)采礦許可證是礦政的職能，在河道中采沙、采金，既需要取得采礦許可證，又需要經(jīng)水行政中的河道管理部門的批準，因此，在河道中采沙、采金這一事項是因資源客體相聯(lián)系而產(chǎn)生的復合管理。 (3)跨界管理。因跨越資源行政區(qū)劃而需要給予的特別管理，為跨界管理?？缧姓^(qū)域的礦區(qū)、林區(qū)、漁區(qū)、水域等，產(chǎn)生跨界管理?？缃绻芾恚话阌腥N方式：。協(xié)商管理，跨界管理可以由跨界所涉及的相同級別相同職能的行政機構(gòu)協(xié)商管理，如漁業(yè)法第七條規(guī)定：江河、湖泊等水域的漁業(yè)，跨行政區(qū)域的，由有關縣級以上地方人民政府協(xié)商制定管理辦法。b上級管理，指發(fā)生跨界管理時，由上一級的有關行政機構(gòu)管理。這里分為：上一級資源行政部門的管理和上一級人民政府的管理，如江河、湖泊等水域的漁業(yè)，跨行政區(qū)域的，除協(xié)商管理外，也可由上一級人民政府的漁業(yè)行政管理部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)督管理，這種跨界管理，即為一級資源行政部門的管理。c指定管理，本應由上級管理的跨界管理，上級機構(gòu)依據(jù)指定下級一定的機構(gòu)進行管理，即為指定管理。這種管理包括資源行政部門指定和人民政府指定兩種方式。1923 自然資源管理的一般性政策措施1產(chǎn)權(quán)管理 產(chǎn)權(quán)管理的目的在于消除資源獲得的隨意性，改變資源利用的外部性特征，完備資源產(chǎn)權(quán)制度。特別是對于可更新資源而言，西方政府的干預措施主要包括：政府接管全部資源的所有權(quán)和使用權(quán)，直接管理資源；所有權(quán)歸政府所有，使用權(quán)合理分配；建立管理機構(gòu)并賦予足夠的權(quán)限管理私人資源使用者。 2貿(mào)易管理 貿(mào)易管理作為國家重要經(jīng)濟職能之一，主要指能源、礦物原料及相關資源產(chǎn)品的進出口管理。政策措施包括進出口關稅壁壘、非關稅壁壘和貿(mào)易促進等：(1)出口關稅壁壘主要是對單位重量的礦產(chǎn)品征收關稅，以此增加財政收入，鼓勵建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。發(fā)達國家已較少采用。 (2)進口關稅是西方常用的一種手段，關稅稅率主要視擬制需求與進口目標而定，它既是一種財源，也可作為國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的保護措施。歐洲共同體的進口關稅體系基本上就是為了促進共同體內(nèi)部提高礦產(chǎn)品加工深度。例如，進口鋅精礦免征關稅，粗、精煉鋅品分別征收35和8的關稅，鋅材高達21。 (3)非關稅壁壘主要是對進出口采用總量限制。常用措施包括進出口配額、禁止進口、禁止出口、進出口許可證與進口管制等。 (4)貿(mào)易促進手段包括優(yōu)惠貸款、直接補貼、政府承保風險和易貨貿(mào)易等。 3財政政策 財政政策目的在于使部門生產(chǎn)構(gòu)成合理化，使之符合國家資源管理目標。主要包括稅收和補貼兩種手段。 發(fā)達國家對資源業(yè)主征收稅種包括產(chǎn)品稅、所得稅、財產(chǎn)稅和污染附加稅。產(chǎn)品稅稅率一般較低，大致在14；所得稅往往采用累進制，對金屬礦產(chǎn)品所得稅一般在3550。財產(chǎn)稅針對企業(yè)資產(chǎn)征稅，目的在于調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源的開發(fā)速度；征收污染附加稅的目的在于提高資源利用效率，降低排污量。 補貼是政府促進資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段：以直接補貼、減免稅收、低息貸款和延期還貸鼓勵資源業(yè)者采用符合政府資源目標的措施，增加資源保護方面的研究和開發(fā)基金。資源保護補貼在西歐運用最廣，19781981年英國政府投入453億英磅，用于改善保溫隔熱條件。4戰(zhàn)略資源儲備 戰(zhàn)略資源儲備是對付貿(mào)易振蕩的重要應變手段，包括中期貿(mào)易振蕩和短期貿(mào)易振蕩源于政治格局變化、局部戰(zhàn)爭和貿(mào)易摩擦、突發(fā)事件等。西方主要工業(yè)國家都有戰(zhàn)略礦產(chǎn)品的緊急儲備，1946年美國通過戰(zhàn)略和原料儲備法。20世紀50年代以后，西方國家的戰(zhàn)略資源儲備量達到可以滿足半年至1年的消費量。美國1982年原油儲備量為3億桶，1989年達到75億桶。戰(zhàn)略儲備是一項在儲備和管理方面耗資巨大的投入，其成本收益平衡主要來自這一投資的風險收益。193資源管理的主要法律制度 為加強對自然資源的管理，使資源得到合理開發(fā)和有效保護，各國都采取一系列的措施和手段。這些措施和手段在資源立法中通過法律化、規(guī)范化就成為資源管理的基本制度形式68-70。自然資源管理的基本法律制度主要包括資源產(chǎn)權(quán)制度、資源勘查與調(diào)查制度、資源登記制度、資源開發(fā)審批與許可證制度、資源有償使用與征收稅費制度、資源保護制度等，建立資源管理制度的主要目的在于維護資源權(quán)利人的合法權(quán)益、加強對自然資源開發(fā)利用的監(jiān)督和管理、保護自然資源和維護生態(tài)平衡，實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用。1931 資源產(chǎn)權(quán)制度 資源產(chǎn)權(quán)制度是自然資源法律制度的核心內(nèi)容，是關于自然資源歸誰所有和使用，以及自然資源的所有人、使用人對自然資源所享有的所有、使用等權(quán)利的法律規(guī)范的總稱。是其他一切資源法律制度的基礎。資源產(chǎn)權(quán)制度是歷史最為悠久的一項資源法律制度。自從私有制產(chǎn)生和國家的出現(xiàn)，資源產(chǎn)權(quán)制度便由統(tǒng)治階級建立起來，建立的目的便是維護自然資源的統(tǒng)治階級所有制，鞏固統(tǒng)治階級的統(tǒng)治地位。古籍禮記王制中“普天之下，莫非王土”的記載便是我國奴隸社會商周時期資源產(chǎn)權(quán)制度的有力證據(jù)。在古羅馬，土地物權(quán)的有關規(guī)定也被寫入了十二銅表法中。 資源產(chǎn)權(quán)制度主要包括自然資源所有權(quán)制度和自然資源使用權(quán)制度： (1)自然資源的所有權(quán)是所有人對自然資源依法所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是自然資源所有制度在法律上的反映和確認。 (2)自然資源的使用權(quán)是依法對自然資源進行實際利用并取得相應收益的權(quán)利，是自然資源占有權(quán)、狹義的使用權(quán)、部分收益權(quán)和不完全的處分權(quán)的集合，是自然資源使用制度在法律上的體現(xiàn)。 此外，因自然資源類型和國家制度的不同，其他資源產(chǎn)權(quán)還有抵押權(quán)、典權(quán)、租賃權(quán)等。但不論資源產(chǎn)權(quán)的類型如何，其取得都必須符合法律法規(guī)，只有這樣，其享有才受法律保護，任何人不得侵犯。 當前，不論社會制度如何，世界各國都建立了一套的資源產(chǎn)權(quán)制度。中國是以生產(chǎn)資料公有制為基礎的社會主義國家，自然資源屬國家和集體所有。憲法第9條明確規(guī)定?！暗V藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”憲法第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！备鶕?jù)憲法的規(guī)定，我國的土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、水法、野生動物保護法等分別對土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動物等自然資源的所有權(quán)作了明確規(guī)定。如土地管理法第2條、第8條規(guī)定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡V產(chǎn)資源法第3條規(guī)定，“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！贝送?，各項法律都針對自然資源所有權(quán)的維護作了多項明確規(guī)定，如憲法第9條規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！蓖恋毓芾矸ǖ?條規(guī)定，“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡V產(chǎn)資源法第3條規(guī)定，“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。”概括起來，我國自然資源所有權(quán)制度便是自然資源除了依法屬于集體所有的之外，屬于國家所有；自然資源的所有權(quán)受法律保護，任何人不得侵犯。 我國憲法和其他自然資源單行法都對自然資源的使用權(quán)也作了詳細規(guī)定。憲法第10條規(guī)定，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄耙磺惺褂猛恋氐慕M織和個人必須合理地利用土地。”土地管理法除了上述兩項內(nèi)容外還有“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用?！贝送?，除上述資源使用權(quán)的取得和確認，我國土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、水法、野生動物保護法等法律還針對自然資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)移、變更、終止等作了詳細規(guī)定或?qū)ｉT規(guī)定。1932 資源勘查與調(diào)查制度自然資源勘查與調(diào)查制度，是調(diào)整在自然資源勘探、調(diào)查過程中所產(chǎn)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱，它是自然資源合理利用、管理和保護的基礎。一個國家和地區(qū)在確定發(fā)展戰(zhàn)略和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之前，都必須對當?shù)氐淖匀毁Y源的分布、數(shù)量、質(zhì)量和開發(fā)利用條件等進行全面的勘查，以獲得自然資源的基礎資料，同時資源勘查的成果也是建立資源檔案、進行資源評價、制定資源法規(guī)和規(guī)劃的重要依據(jù)。自然資源勘查與調(diào)查制度對自然資源勘查的主體、對象、范圍、內(nèi)容、程序、方法以及勘查成果的效力作了詳盡的規(guī)定，以保障資源勘查的順利進行，保證勘查成果的準確性。日本早在昭和26年(1941年)就頒布了專門的資源勘查法案日本國土調(diào)查法，其對國土調(diào)查(包括土地、水等資源的調(diào)查)的目的、定義、計劃、實施等作了詳細的規(guī)定。1968年批準通過的蘇聯(lián)和各加盟共和國土地法第八章“國家土地測量”規(guī)定，“為了保證合理使用土地資源，須進行國家土地測量，包括有關土地的自然、經(jīng)濟和法律地位的整套、確切的必需資料?！贝送膺€對國家土地測量的組成、目的作了規(guī)定。 中國依據(jù)土地管理法及其實施條例建立起了土地調(diào)查制度。土地管理法第27條規(guī)定，“國家建立土地調(diào)查制度?？h級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關部門進行土地調(diào)查。土地所有者或者使用者應當配合調(diào)查，并提供有關資料。”土地管理法實施條例第十四條規(guī)定，“縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門進行土地調(diào)查。土地調(diào)查應當包括下列內(nèi)容：(一)土地權(quán)屬；(二)土地利用現(xiàn)狀；(三)土地條件。地方土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后，應當向社會公布；全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，報國務院批準后，應當向社會公布。土地調(diào)查規(guī)程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定?！睂τ诘V產(chǎn)資源，依據(jù)礦產(chǎn)資源法建立起了礦產(chǎn)資源的勘查制度。礦產(chǎn)資源法在總則、第2章設有有關礦產(chǎn)資源勘查的申請、登記條款，并專設第3章“礦產(chǎn)資源的勘查”對勘查的組織、采用的方法、注意事項以及勘查成果的應用作了具體規(guī)定。依照森林法、草原法、水法、野生動物保護法我國也分別建立起了森林資源清查制度、草原資源普查制度、水資源的綜合科學考察和調(diào)查評價制度和野生動物資源調(diào)查制度。1933 資源登記制度 資源登記制度是依照自然資源法對自然資源的權(quán)屬以及數(shù)量、質(zhì)量、位置等資源屬性進行登記的法律制度，它是維護自然資源所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益、加強國家對自然資源的管理、促進自然資源合理開發(fā)利用和保護的重要制度。主要包括： (1)契據(jù)登記，是出于使資源交易公開化、方便交易并保護雙方交易關系而進行的一種登記，只能證明契據(jù)的有效性。 (2)產(chǎn)權(quán)登記，是證明資源的權(quán)屬所有，對登記者的產(chǎn)權(quán)具有法律效力。 (3)資源冊登記，是為財產(chǎn)稅收和行政管理需要而進行的，是最基本的資源登記。 (4)資源調(diào)查登記，是資源開發(fā)為取得資源使用權(quán)而向國家資源行政主管機構(gòu)申請的一種手段，具有法律效力。 資源的登記制度，在現(xiàn)代各國的資源法中得到了廣泛的運用。如1979年修改的保加利亞水法第七章就規(guī)定了對水資源進行注冊登記。蘇聯(lián)1970年的水立法綱要和1977年的森林立法綱要都有建立國家水冊和國家林冊的詳細規(guī)定。世界上一些工業(yè)發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家及地區(qū)，如美國、加拿大、澳大利亞、法國、巴西等國的礦產(chǎn)法中，都明確規(guī)定，采礦必須向國家有關部門登記，方能進行勘查工作，目的在于在法律上確認登記申請人的勘查權(quán)，保障其合法權(quán)益，同時便于國家對礦產(chǎn)資源勘查工作的宏觀調(diào)控。 中國也依法建立了土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草地資源的登記制度。土地資源的登記制度主要包括土地權(quán)屬的確認登記和土地權(quán)屬的變更登記。土地管理法第11條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權(quán)。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發(fā)證機關，由國務院確定。確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照中華人民共和國森林法、中華人民共和國草原法和中華人民共和國漁業(yè)法的有關規(guī)定辦理?！钡?2條規(guī)定，“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)?！背送恋氐乃袡?quán)和使用權(quán)登記外，土地權(quán)屬登記還包括城鎮(zhèn)國有土地的抵押權(quán)登記。對于礦產(chǎn)資源，我國礦產(chǎn)資源法總則第3條第3款規(guī)定，“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。”第二章，即“礦產(chǎn)資源的登記和開發(fā)的審批”就礦產(chǎn)資源勘查登記作了原則規(guī)定，而國務院頒布的礦產(chǎn)資源區(qū)塊勘察登記管理辦法和礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法則對礦產(chǎn)資源的勘查登記和開采登記作了具體的規(guī)定。草原和森林登記制度主要是指二者的權(quán)屬確認登記。 1934 資源許可制度資源許可制度是指任何單位和個人因生產(chǎn)經(jīng)營或特殊情況需要開發(fā)利用自然資源時，均需報政府部門批準，核發(fā)許可證，確認其在一定期限、一定地點、一定限度內(nèi)開發(fā)利用某種自然資源的法律制度。它是自然資源行政許可的法律化，是自然資源管理部門對自然資源進行監(jiān)督、管理和保護，實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用總量控制、保障資源的永續(xù)利用和維護生態(tài)平衡的重要手段。許可證發(fā)放和管理的內(nèi)容主要包括：申請、登記、聽證、審核、許可證的限制條件、許可證的有效期有許可證實施中的監(jiān)督等。 隨著人類對自然資源有限性的認識不斷深化，為了協(xié)調(diào)好經(jīng)濟社會發(fā)展和資源保護的相互關系，各國政府紛紛建立起了資源許可制度。美國1976年漁業(yè)保護及管理法第二章第24節(jié)專門對外國漁業(yè)許可證作了規(guī)定，無此許可證的外國漁船不得在美國的漁業(yè)保護區(qū)內(nèi)從事捕撈作業(yè)。始于1950年并經(jīng)多次修正的日本礦業(yè)法第21條規(guī)定，“凡擬定接收礦業(yè)權(quán)之設立的人員，必須向通商產(chǎn)業(yè)局長提出申請，并得到他的許可?！?964年的匈牙利水法第五章“水權(quán)許可證”規(guī)定， “除法律有特殊規(guī)定外一切用水活動，都必須持有水權(quán)許可證?！?中國對于礦產(chǎn)、森林、水資源、漁業(yè)資源和野生動植物資源的開發(fā)、利用以及野生動植物資源的進出口均實行許可制度。礦產(chǎn)資源法第三章“礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批”規(guī)定了取得礦產(chǎn)資源的勘查和開采許可證的審批程序、審批部門、申請條件等內(nèi)容。森林法第28條規(guī)定，“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐?！鄙址ǖ?9、31條還對許可證的審批、取得許可證的單位和個人的更新造林進行了規(guī)定。水法第32條“國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度”，確立了我國的取水許可制度。漁業(yè)法也在第16條“從事內(nèi)水、近海捕撈業(yè)，必須向漁業(yè)行政主管部門申請領取捕撈許可證”，確立了捕撈許可制度。對于野生動植物資源，依生物資源類型、性質(zhì)的不同確立了不同的許可制度，包括野生藥材資源的采藥許可、狩獵許可、采伐許可以及出口許可制度，陸生野生動物的特許獵捕許可、狩獵許可、馴養(yǎng)繁殖許可、允許進出口證明書制度，水生野生動物的特許捕捉許可、馴養(yǎng)繁殖許可和允許進出口證明書制度，以及野生植物的采集許可和允許進出口證明書制度等。1935 資源有償使用制度 資源有償使用制度是自然資源的使用者開發(fā)利用自然資源必須支付一定費用的法律制度。自然資源的有償使用，概括起來基本上有兩大類，即資源稅和資源費。一個國家或地區(qū)通常是針對不同的資源分別采取繳納資源稅或資源費的方式。 資源有償使用制度直接體現(xiàn)自然資源的價值，有利于自然資源的保護，因此為世界各國普遍采用。如1972年修改的日本河流法第32條規(guī)定，“都、道、府、縣的知事，對在該都、道、府、縣境內(nèi)的河流上、按第23條至25條規(guī)定批準的流水占用者，可以征收流水占用費、土地占用費或土石方采挖費及其他河流產(chǎn)物的采取費?！泵绹?977年露天采礦和回填復原法第401、402節(jié)規(guī)定征收廢礦的回填復原費，并和其他款項共同建立廢礦回填復原基金用于廢礦的回填復原和廢礦區(qū)土地、水資源的恢復等目的。 征收稅費在中國主要包括資源稅、資源費和資源補償費三種： (1)資源稅，是國家一大稅種，它是國家依靠政權(quán)力量，向資源開發(fā)者征收他所占有的一部分超額利潤，其收入歸國家所有。 (2)資源費，是國家資源行政主管部門為使該資源得到保護和發(fā)展，而征收的一種費用。取之于資源，用之于資源。 (3)資源補償費，是資源開發(fā)利用者依法向提供資源的單位或個人繳納的費用。服從商品交換的基本規(guī)律。 中國的資源有償使用制度隨著資源法的不斷健全而不斷完善，針對各種自然資源，資源法都有相應的稅費征收的條款或?qū)ｉT的法律文件。土地管理法及其實施條例等土地資源法律法規(guī)中規(guī)定了耕地開墾費、耕地閑置費、土地復墾費、征地補償費、土地有償使用費、新菜地開發(fā)基金等費用的繳納制度，而耕地占用稅暫行條例、城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例、土地增值稅暫行條例等則分別對耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅的課稅主體、課稅客體、稅基、稅率以及繳納作了明確規(guī)定。礦產(chǎn)資源法第5條規(guī)定，國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度；開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關規(guī)定，繳納資源稅和資源補償費?！逼鋵嵤┘殑t及礦產(chǎn)資源補償費征收管理辦法則分別進行了具體規(guī)定，而資源稅暫行條例則對資源稅(此處資源僅指礦產(chǎn)資源，包括礦產(chǎn)品和鹽)作了詳細規(guī)定。森林法第6條規(guī)定征收育林費以保護森林資源。水法規(guī)定了水費和水資源費的收取制度。野生動物保護法第27條規(guī)定，tt經(jīng)營利用野生動物或者其產(chǎn)品的，應當繳納野生動物資源保護管理費?！?以征收資源稅費為主的有償使用制度，維護了自然資源所有者的合法權(quán)益、促進了資源的節(jié)約利用和資源利用效率的提高，同時為國家籌集了資源保護和資源開發(fā)的資金是實現(xiàn)資源可持續(xù)利用的又一重要制度。1936 資源保護制度 資源保護制度是國家根據(jù)生態(tài)平衡規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，為保證自然資源的良好性能和永續(xù)利用而制定的各種保護資源的法律規(guī)范的總稱。隨著人口的增長和社會的進步，資源的消耗量日益加大，部分地區(qū)不可更新資源銳減甚至瀕臨枯竭，可更新資源的消耗也往往超出其更新再生的速度。資源的有限性和資源需求的日益膨脹間的矛盾迫切要求人類對自然資源進行切實的保護。為此各個國家紛紛出臺資源法規(guī)以保護越發(fā)寶貴的自然資源。如1965年制定的巴西森林法規(guī)定，設置森林和其他形式的自然植被的永久保護區(qū)，需全部或部分撤銷對森林的永久保護時必須事先經(jīng)聯(lián)邦政府批準。1975年通過的蘇聯(lián)和各加盟共和國地下資源費綱要第六章“地下資源保護”指出，“蘇聯(lián)境內(nèi)的一切資源均應加以保護”并提出了一系列地下資源保護方面的基本要求。美國1976年的漁業(yè)保護及管理法要求已起草的各種漁業(yè)管理計劃以及制定的條例均應符合國家漁業(yè)保護和管理的標準，如“各種漁業(yè)保護及管理措施應能在達到每年的最適捕撈量的同時，防止過度捕撈”等。此外，其他許多國家如日本、前蘇聯(lián)等在其頒布的單行資源法或部門資源法以及自然保護法、環(huán)境保護法中都要求建立資源保護制度。 中國在資源保護方面也做了大量的工作。根據(jù)土地管理法、基本農(nóng)田保護條例、土地復墾規(guī)定、建設用地計劃管理辦法等法律法規(guī)，我國建立了土地用途管制制度、土地利用總體規(guī)劃制度、占用耕地補償制度、基本農(nóng)田保護制度等一系列保護土地資源的制度。對于礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源法第3條規(guī)定，“國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。各級人民政府必須加強礦產(chǎn)資源的保護工作?！睘榱吮Ｗo森林資源，森林法規(guī)定，“植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務?！辈⒂靡徽碌钠鶎ι直Ｗo進行了具體規(guī)定。同時我國還出臺了森林采伐更新管理辦法、森林防火條例、森林病蟲害防治條例等單行法規(guī)。草原法和草原防火條例對保護草原生態(tài)環(huán)境和草原植被、防止草原污染、防止草原火災等作了明確規(guī)定。水法對水資源的保護作了規(guī)定。野生動物保護法、野生植物保護條例、野生藥材資源保護管理條例、陸生野生動物保護實施條例和水生野生動物保護實施條例則是專門針對野生動植物資源保護的法律文件，規(guī)定詳盡而具體。此外，自然保護區(qū)條例則從另一個角度對野生動植物資源的保護做了規(guī)定。 此外，承包經(jīng)營制度是具有中國特色的一項法律制度形式。承包經(jīng)營是指把國有或集體所有的土地包給農(nóng)業(yè)工人或農(nóng)民自行耕種，承包者按合同規(guī)定的義務交納農(nóng)業(yè)稅和上交提留。承包經(jīng)營必須簽訂承包合同。承包合同是資源法規(guī)的具體補充，簽訂承包合同是一種法律行為。我國森林法第22條、草原法第4條、土地管理法第12條、漁業(yè)法第10條都有關于承包經(jīng)營的規(guī)定。2003年3月1日施行的國家土地承包法更加全面的規(guī)范了這一制度形式。194中國的自然資源立法與管理1941 中國的自然資源立法 中國現(xiàn)已頒布了10多部資源、環(huán)境法，連同中央及地方政府頒布的600多部資源與環(huán)境保護的行政法規(guī)，以及國務院有關部門制定的300多項規(guī)章和近400項國家環(huán)境標準，一個由憲法、民法通則、刑法等有關章節(jié)、條款；資源行業(yè)法(及其實施條例或細則)；單項資源法(及其實施條例或細則)；自然資源保護法和其他相關法律、法規(guī)、規(guī)則、協(xié)定組成的資源法律體系已初步形成川。其中，資源行業(yè)法、專項資源法和自然資源保護法構(gòu)成了我國資源法律體系的主干法，而自然資源政策法和國際自然資源法是我國資源主干法的重要補充。 我國的資源行業(yè)法主要有： (1)森林法律。主要包括中華人民共和國森林法及其實施細則、森林防火條例、森林采伐更新管理辦法、森林病蟲害防治條理等。這些森林法律法規(guī)對森林資源權(quán)屬、森林經(jīng)營管理、森林保護、森林的營造和采伐等內(nèi)容做出了具體規(guī)定，確立了森林資源所有權(quán)、