公共政策執(zhí)行主體的博弈行為分析.doc

公共政策執(zhí)行主體的博弈行為分析對“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的解讀摘 要：將博弈概念引入政策分析，構建政策執(zhí)行的博弈模型，有助于我們分析上下級政策執(zhí)行主體特別是中央政府和地方政府之間的關系。本文將通過分析公共政策執(zhí)行主體的博弈行為來解讀長期存在的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。關鍵詞： 公共政策，執(zhí)行主體，博弈，上有政策，下有對策政策執(zhí)行是政策活動的中心環(huán)節(jié)，也是公共政策研究的重要內容。西方理論界關于政策執(zhí)行的定義與內涵不一而足，比較有代表性的包括行動理論、組織理論、因果理論、管理理論、交易理論、系統(tǒng)理論、博弈理論、演化理論等。其中將博弈概念引入政策分析而興起的政策執(zhí)行博弈模型對于我們分析政策執(zhí)行主體之間的關系很有啟發(fā)意義，因此本文將通過分析公共政策執(zhí)行主體的博弈行為來解讀長期存在的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。一、“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象分析“上有政策、下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中的一種十分常見的現(xiàn)象。一般認為“上有政策、下有對策”無非是對付中央政策之策，它實際上是借“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”或“把中央政策與本地實際結合起來”而把中央政策肢解、曲解為我所用，是一種異化了的政策變通。從本質上來看，“上有政策、下有對策”產(chǎn)生的根源無非是利益的驅動以及利益驅動下的理性行為選擇，因此我們則更傾向于將“上有政策、下有對策”視為相關政策主體即作為政策執(zhí)行者的地方政府基于利益得失的考慮而與作為政策制定者的中央政府進行的一種博弈過程丁煌, 定明捷.“上有政策、下有對策”案例分析與博弈啟示J.武漢大學學報(哲學社會科學版),2004(6).。從兩級政府在政策活動中的角色定位和作用發(fā)揮來看，中央權威賦予了所有政策合法性與驅動力。而面對中央政府的權威，地方政府作為執(zhí)行機構并不是完全被動地接受，而是會采取一些手段來和中央政府進行互動，誘使決策層在執(zhí)行層的回應下有限地接受其政治意見，從而在彼此之間形成一種互相妥協(xié)而互相依賴，并最終將政策執(zhí)行過程進行到底的關系。（見圖1）劉圣中.政府權威下的有限妥協(xié)政策執(zhí)行的三方行動分析J.南昌大學學報（人文社會科學版），2006（1）：20.“上有政策、下有對策”最后的結果是達成決策層和執(zhí)行層之間的妥協(xié)，即執(zhí)行層在面對決策層的政策任務時可能采取包括順從、談判、規(guī)避、變通、不合作等方式在內的手段來提出妥協(xié)的要求，與決策層之間達到一種政治平衡。（1）順從是執(zhí)行層最經(jīng)常選擇的方式，在權威高度集中的結構中，執(zhí)行層最主要的功能就是按照中央政策意圖順從地執(zhí)行政策。所以，選擇順從對執(zhí)行層機構來說是完全合法的。但是執(zhí)行層并不總是順從的，而是經(jīng)常將自我意志加入到政策執(zhí)行中，這種方式主要有談判、規(guī)避、變通、不合作。（2）談判是地方政府常用的手段，中央政府制定政策目標、配置政策資源、規(guī)定政策制度等都需要和地方進行磋商、協(xié)議，來回交換意見，從而最終達成一致，這就是談判的手段。一般來說,具有天然的地理優(yōu)勢、文化傳統(tǒng)關聯(lián)、便利的組織人事網(wǎng)絡和強大的經(jīng)濟實力的，有較強談判資本和能力的地方政府在談判中常?？梢垣@得較多的資源，而其他地處偏遠、與中央傳統(tǒng)關系不緊密、經(jīng)濟實力不強的地方政府則在談判中得不到理想的好處。（3）規(guī)避是一種最常見的方式，它是對政策執(zhí)行的不公開的反對，采取躲避責任、推諉拖拉的態(tài)度來消極合作。這類行動尤其在規(guī)制性政策中多見。規(guī)制性政策利用來自中央高層的權威對地方政府和目標群體行為進行特殊的管制，迫使他們改變行為方式，來保護整體利益和整體秩序。但是地方機構和目標群體并不能夠完全從總體利益角度來考慮問題，而是習慣性的從地方局部利益來解讀政策黃斌. 略論市場經(jīng)濟下公共政策的執(zhí)行兼談“上有政策、下有對策”現(xiàn)象 J .福州大學學報（社會科學版）, 1997 (1) : 6.。因此規(guī)避政策也被喻為“貓捉老鼠”式的政策執(zhí)行。（4）變通通常發(fā)生于當中央權威政策給地方政府規(guī)定了政策目標，強迫地方執(zhí)行，但是面對高難度的政策目標，地方執(zhí)行機構在執(zhí)行困難的情況下常常會將中央政策要求的目標、方式和效果按照地方條件與自我利益偏好進行有限地調整和變革，以求政策有利于地方執(zhí)行機構。變通可以有效的保護地方執(zhí)行機構，減少他們執(zhí)行政策的責任和風險。（5）地方執(zhí)行層不合作是比較尖銳的執(zhí)行矛盾，執(zhí)行時一旦出現(xiàn)不合作，妥協(xié)的重要性就顯示出來了。最終的可能是其中一方做出讓步，形成合作關系，從而結束不合作狀態(tài)。由上述分析不難看出，“上有政策、下有對策”現(xiàn)象背后的本質是政策執(zhí)行主體即中央政府與地方政府之間在利益、權威、價值觀等方面同中有異、異中求同、相互作用、趨于協(xié)作的博弈過程。因此從博弈論的視角研究公共政策執(zhí)行主體的行為過程和策略選擇有助于更深入地了解“上有政策，下有對策”現(xiàn)象并提出制度上的規(guī)制意見。二、政策執(zhí)行博弈模型的理論分析20世紀70年代中期以后，西方政策科學研究者紛紛根據(jù)自己的學識背景，從各種不同的角度來研究影響公共政策執(zhí)行的因素，建立起若干政策執(zhí)行的理論模型。其中用“博弈”論來分析政策執(zhí)行，以美國公共政策學者E.巴德克為主要代表。他視政策執(zhí)行為一種“游戲”或賽局，其間包括下列因素：(1)政策執(zhí)行人員，即競賽者；(2)利害關系；(3)策略與技術；(4)競賽的資源；(5)競賽規(guī)范(取勝的條件)；(6)公平競賽的規(guī)則(即不得作弊)；(7)競賽者之間信息溝通的狀況；(8)所得結果的不穩(wěn)定程度。巴德克認為，政策執(zhí)行的有效與否，取決于各方參加者的“戰(zhàn)略”選擇。以下對政策執(zhí)行博弈模型的幾個基本要素作一分析：游海疆. 一種解讀政策執(zhí)行的新視角從政策執(zhí)行博弈模型進行的分析J.理論探討，2006（2）：46-47.1、博弈的參與者。又稱局中人，是指參與博弈的直接當事人。在行政決策執(zhí)行博弈模型中我們把這個主體定位為上下級政策執(zhí)行主體。實際上對于政策執(zhí)行方式、方法，法律或文件上一般都已經(jīng)有明文規(guī)定。上級主要在于通過各種手段和調動各方面資源保證這些政策預期目標的實現(xiàn)。而下級則處于相對被對局面， 要嚴格按照上級的要求執(zhí)行政策。但是在具體的政策執(zhí)行中由于涉及到復雜的利益糾紛，下級總是會有無限擴大自由裁量權、按自己潛規(guī)則辦事的欲望。2、策略集合。又稱行為集合，它規(guī)定了每個政策執(zhí)行主體在進行政策執(zhí)行時可以選擇的方法、方式。每個策略集合至少應該說有兩種不同的策略。在政策執(zhí)行中, 上下級的策略集合實際上是不平等的。上級執(zhí)行主體對下級一般只有獎勵、懲戒等少數(shù)可知的幾種策略集合，但是對于下級執(zhí)行主體，總是可以衍生出無限多的應對政策，這也就是所謂的“上有政策一條，下有對策萬種”。所以在上下級政策執(zhí)行主體的博弈中, 單從策略集合上看, 上級政府總是處于不利的地位。3、博弈的信息。這包括政策執(zhí)行過程信息和政策執(zhí)行后獲益信息。在政策執(zhí)行的博弈中，上下級政策執(zhí)行主體對信息的獲得渠道是不同的。上級主要是通過下級間接來獲取信息，下級可以根據(jù)自己在博弈中的需要進行選擇加工或是決定是否瞞報與謊報。下級政策執(zhí)行主體則可以通過實地掌握第一手信息。在政策執(zhí)行博弈的模型中，下級對上級保證政策執(zhí)行的策略總是有明晰的認識，但是上級對下級的應對策略和政策實際獲利情況則難以完全認識，因而可以說在政策執(zhí)行博弈的模型中, 上級政府相對下級政府總是“具有不完全信息的博弈方”。4、博弈的次序。按照博弈的要求，只有博弈方同時在博弈時做出選擇，才能保證公平合理。但是在政策執(zhí)行博弈中，上下級政策執(zhí)行主體的執(zhí)行次序總是有先后之分?！吧嫌姓?、下有對策”表述的不僅是一種層次上的上下關系，而且表達了一種“出牌”的先后次序。這些次序不但在法律上明確規(guī)定，在習慣上也是約定俗成的。下級的博弈總是處于比較被動卻又有更多選擇的地位。當然, 由于政策執(zhí)行往往涉及到上級執(zhí)行主體對政策實施情況的檢查和監(jiān)督，并進行修正性再決策或是補充性再決策，所以使得政策執(zhí)行博弈的次序呈現(xiàn)出比較復雜的狀況。5、博弈方的得益。當各級政府在執(zhí)行中所采取的策略確定以后，他們各自就會得到相應的收益。博弈論中稱為“支付”。不同的策略組合可能得到不同的收益?！爸Ц丁北砻髁烁骷壵邎?zhí)行主體從博弈中獲得的利益或效用水平，如果從不同的執(zhí)行主體看，這種收益也是不同的。對于中央政府，因為處于執(zhí)行的最高地位，職能更多地偏向于保證政策不折不扣地得到實施，保證政策在全國范圍內得到最大的效用或效益。而對于地方各級政策執(zhí)行層，其利益動機則開始多元化，除了全國利益還有地方利益，除了整體利益還有部門利益，除了公共利益還有個人利益等等。確定了這五個內容，我們也就確定了一個政策執(zhí)行中的博弈模型。在此，我們把政策博弈界定為：“參與政策博弈的局中人在憲法、法律、行政機關決定、習慣與傳統(tǒng)等框架或規(guī)則范圍內，利用他們所掌握的信息，在充分比較各種可能情況下自身支付大小后，采取相對應對的行動以獲得滿足效用最大化結果的行為選擇過程”趙澤洪,羅輝. 公共政策制定中的納什均衡從博弈論視角看政府治理的合理性J. 西南民族大學學報(人文社科版),2004(2):248.。由于博弈論是以經(jīng)濟主體的理性為分析出發(fā)點研究決策者的行為發(fā)生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡問題的，所以通過政策執(zhí)行的博弈模型，我們將在政策執(zhí)行主體在充分或者有限理性的條件下，對政策執(zhí)行的過程進行分析，并據(jù)此提出對策建議。三、政策執(zhí)行博弈模型的過程分析正如上文所說，政策意圖和政策執(zhí)行效果之間總是存在差異的，即“同中有異、異中求同、相互作用、趨于協(xié)作”，這就是上下級政策執(zhí)行主體博弈的結果。下級政策執(zhí)行主體上級政策執(zhí)行主體信息完全信息不完全直接獲取信息間接獲取信息對上級策略集合清楚對下級策略集合不清楚策略無數(shù)，野路子但靈活策略單一，權威但死板多對一，軟磨硬泡一對多，苦口婆心后出牌先出牌追求小利益，簡單而明確追求大利益，復雜而模糊從下級政策執(zhí)行主體來看，其博弈的信息是完全的，可以及時收集到需要的信息，在博弈中處于被動執(zhí)行的地位，但是可以清楚地知道上級博弈的策略集合，并完全可以根據(jù)日常觀察制定出相應的對策，具有地方特色的博弈策略可能是上級政策執(zhí)行部門未曾見過的或是隱蔽到上級政策執(zhí)行主體無法察覺。當然，其博弈的利益需求也是明確的。一是為整體發(fā)展，這與上級的政策意圖是一致的；二是純粹為了本地發(fā)展或地區(qū)政績，即我們所說的地方主義； 三是謀求官僚私利，可以通過為他人謀利行為間接獲利或直接獲利實現(xiàn)。再從上級政策執(zhí)行主體來看，其博弈的信息主要來自于下級的匯報，雖然可以通過檢查手段進行復核，但是這在時間和精力上都沒有保障。因而常常只能是抽查性的，發(fā)現(xiàn)問題的機會比較少。上級政策執(zhí)行主體往往處于政策執(zhí)行的主動地位,，且有一整套法律規(guī)定的程序和方法用于保證其下達的政策可以得到執(zhí)行。但是其博弈的地位是“一對多”，博弈的手段是單一而且為下級所熟知，其博弈目的一般是力保全局穩(wěn)定，謀求公益發(fā)展（本身“公益”就是一個復雜而模糊的概念）。從這樣的分析來看，上級政策執(zhí)行主體在博弈中明顯處于弱勢地位。雖然法律上一般支持上級的權威，但是實際執(zhí)行中政策效果都要大打折扣。從上述政策執(zhí)行的博弈過程分析不難發(fā)現(xiàn)以下特點：第一、上下級之間的政策執(zhí)行博弈有先后之分，屬于動態(tài)博弈。上級可以利用法律屬于的權威對整個執(zhí)行的細則進行規(guī)定并要求遵照執(zhí)行，獲得先機。但是下級卻可以根據(jù)上級的布置，有針對性的找出漏洞，從而在執(zhí)行中與上級虛與委給，扭曲政策執(zhí)行意圖，無限擴大自由裁量權。同時由于這種順序不一致，導致執(zhí)行過程信息和得益信息的獲得只能是由下級上報獲知，這在信息上處于不對稱地位，上級在信息獲取中處于弱勢地位。這就給政策本身的科學性提出了較高的要求。首先，政策必須具有明晰性，即政策必須明確、清晰，決不能模棱兩可、含糊不清，否則就會因政策執(zhí)行者對政策目標和內容的誤解或曲解而造成政策執(zhí)行的阻滯，同時也擴大了下級政策執(zhí)行主體故意曲解政意的可能；其次還要有協(xié)調性。所謂政策的協(xié)調性，是指任何一項可執(zhí)行的政策在其適用的時空范圍內， 不得與其它政策相抵觸、相矛盾，否則下級就可以“兩法相較取其利”的政策予以執(zhí)行；再次要有穩(wěn)定性，即在有效期限內，政府動員各種資源并采取各種手段來維護該政策的權威性并保證其得以有效地執(zhí)行，而且還意味著非因特殊原因政府不對其作重大調整或廢棄，即便是政府有必要對政策進行調整或廢棄也應當考慮對利益受到損害的相關目標群體進行適當?shù)难a償，并且在必要的政策變遷過程中新政策和舊政策之間保持著一定的連續(xù)性和繼承性丁煌.政策制定的科學性與政策執(zhí)行的有效性J.南京社會科學,2002(1).。第二, 政策執(zhí)行博弈屬于混利博弈，其特點在于雙方都力求極大化自己的報酬，但不要求極大化對方的損失。雙方既有沖突的一面，也有合作的一面。也就是說，政策執(zhí)行中實際上并不總是意味著上下級要進行利益博弈，最后不歡而散、分道揚鑣，而是存在著自覺自愿往同一方向使勁的可能。因此，科學的政策絕對不會是竭澤而漁的“抽水機”，它會在打破原有利益均衡點的同時，為下一次利益均衡的實現(xiàn)指出一條“光明大道”，也就是說上級在制定政策時要充分考慮到下級的實際情況，制定政策前要進行科學的實地調研，努力尋求上下級政府的博弈平衡點，保證政策的順利貫徹執(zhí)行。綜上所述，上下級公共政策執(zhí)行主體之間的博弈行為是建立在利益分配、角色定位、功能分工等基礎之上的動態(tài)、混利博弈，也只有在合理分工、科學定位、公平分配的基礎上輔之以高質量的公共政策才有可能取得良好的執(zhí)行效果。政策執(zhí)行本身是一個受多要素影響的復雜系統(tǒng)，而博弈模型無疑讓我們對這些要素