淺析我國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制.doc

淺析我國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制摘要：官員問(wèn)責(zé)制是改革開(kāi)放后我國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)步的產(chǎn)物，它正式被提出是在2003年，作為一個(gè)新生事物，它在建設(shè)責(zé)任政府、增強(qiáng)官員責(zé)任心方面發(fā)揮了重要的作用，但是不可避免的也存在著一些問(wèn)題。本文將對(duì)官員問(wèn)責(zé)制的含義做出界定，對(duì)官員問(wèn)責(zé)制實(shí)施的意義進(jìn)行論述，并將針對(duì)我國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制面臨的問(wèn)題提出相應(yīng)的解決措施。關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)風(fēng)暴 官員問(wèn)責(zé)制 制度化 法制化近年來(lái)，我國(guó)官員被問(wèn)責(zé)的事件頻頻見(jiàn)諸于媒體，成為民眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)的官員問(wèn)責(zé)始于5年前的“非典”時(shí)期，時(shí)任北京市市長(zhǎng)的孟學(xué)農(nóng)和衛(wèi)生部部長(zhǎng)的張文康，因防治不力或隱瞞疫情等原因引咎辭職。在此后，我國(guó)的政壇便掀起了一股聲勢(shì)浩大的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，一系列的高官因?yàn)樨?fù)有直接責(zé)任或間接責(zé)任被問(wèn)責(zé)：2004年，中石油前總經(jīng)理馬富才因?yàn)橹貞c開(kāi)縣造成233人死亡的井噴事故請(qǐng)辭，2005年，國(guó)家環(huán)?？偩智熬珠L(zhǎng)解振華則因松花江污染事件辭職，而僅在今年九月的一個(gè)月里就有18名高官被免職，這其中便有因?yàn)槿鼓谭凼录幻饴毜氖仪f市委書記吳顯國(guó)，石家莊市委副書記、市長(zhǎng)冀純堂；因?yàn)椤?8”襄汾潰壩事故引咎辭職的山西省省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)，山西省副省長(zhǎng)張建民；因?yàn)榈欠獾V難事件被免職的登封市委委員、常委、副書記吳福民等。如此多的高官相繼落馬，一方面說(shuō)明了改革開(kāi)放以后我國(guó)民主政治進(jìn)程步伐的加快，政治文明建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，另一方面則反映了我國(guó)官員的責(zé)任心缺失，官員問(wèn)責(zé)制度還存在著諸多問(wèn)題。下文筆者將對(duì)官員問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵、實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制的意義、官員問(wèn)責(zé)制面臨的問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)的措施作出詳細(xì)的論述。一、官員問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵的界定關(guān)于官員問(wèn)責(zé)制，許多學(xué)者都給出了自己的解釋。如：吉林大學(xué)行政學(xué)院張創(chuàng)新教授認(rèn)為，“官員問(wèn)責(zé)制是行政官員未履行自己的職責(zé)或在履行自己的職責(zé)過(guò)程中，濫用行政權(quán)力、違反法定義務(wù)和職責(zé)時(shí)，由特定主題追究其責(zé)任令其承擔(dān)某種否定性后果的一種彈性結(jié)構(gòu)”，【1】深圳大學(xué)管理學(xué)院張定維教授認(rèn)為“所謂官員問(wèn)責(zé)制就是官員的責(zé)任追究制度，把官員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任追究到位，其責(zé)任對(duì)象是人民群眾，實(shí)施問(wèn)責(zé)制的是上級(jí)政府以及人大等國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)”?！?】這些學(xué)者的定義各有千秋，不同程度上基本反映了官員問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵，但是筆者認(rèn)為，在民主政治下，官員問(wèn)責(zé)制應(yīng)是一套完整的責(zé)任體系，應(yīng)是指對(duì)政府及其官員的一切行為（作為和不作為）和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的，從而強(qiáng)化和明確政府責(zé)任，改善政府管理，真正實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)政府行為監(jiān)督的一種行之有效的制度。二、我國(guó)實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制的意義1.實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制有利于強(qiáng)化官員的責(zé)任心，建立責(zé)任政府。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，一切政府機(jī)關(guān)及其工作人員都是人民利益的捍衛(wèi)者和執(zhí)行者。政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須做到對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民的監(jiān)督。然而，責(zé)任政府不是自然形成的，必須建立完善、健全的監(jiān)督制度。實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制對(duì)我國(guó)的政府及其官員是一種有效地監(jiān)督，能夠時(shí)時(shí)刻刻的鞭策政府官員為官一任，要造福一方，要始終把人民群眾的切身利益放在第一位，同時(shí)，還能夠促使政府官員樹(shù)立高度的責(zé)任感，提高公共管理的能力和水平，最大限度的減少失職現(xiàn)象的發(fā)生。2.實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制有利于提高執(zhí)政能力建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，我們黨面臨著空前復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，加強(qiáng)我國(guó)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的建設(shè)迫在眉睫。實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制,對(duì)在其位不謀其政的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé),不僅能使有責(zé)干部正確對(duì)待自己,而且對(duì)其他干部也是一種警醒和促進(jìn)。這無(wú)疑是提高黨和政府的執(zhí)政能力、行政能力的一個(gè)重要著力點(diǎn)。3.實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制有利于加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)官員腐敗已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)際性的問(wèn)題，是每個(gè)國(guó)家都要面對(duì)和解決的，我國(guó)也不例外?，F(xiàn)階段，我國(guó)官員的腐敗的現(xiàn)象有蔓延的趨勢(shì)，腐敗問(wèn)題如果不能得到很好的控制解決，必將亡黨亡國(guó)。實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制，對(duì)一些貪污腐敗官員追究責(zé)任，有利于遏制腐敗，凈化官場(chǎng)風(fēng)氣。同時(shí)問(wèn)責(zé)制不僅針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)工作的失誤和損失,同時(shí)也針對(duì)工作中的不作為和效率低下,從而保證了官員們能夠勤于政務(wù)，想群眾之所想，急群眾之所急。4.實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制有利于干部人事制度改革,完善能上能下的用人機(jī)制干部能上不能下,是一個(gè)長(zhǎng)期困擾干部人事制度改革的難題。在傳統(tǒng)的人事體制下,只要不違法亂紀(jì),只要不到退休年齡，一般就不會(huì)“下崗”。實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制,對(duì)于推進(jìn)干部人事制度改革具有革命性意義。它讓那些沒(méi)有盡職盡責(zé)的干部主動(dòng)或被迫下臺(tái),有利于打破干部能上不能下的陋習(xí),有利于建立正常的淘汰機(jī)制,優(yōu)勝劣汰,讓那些無(wú)所作為者下臺(tái)，使那些有所作為、大有作為者上臺(tái)，最終達(dá)到“能者上，庸者下”的局面，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機(jī)制。5.實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制有助于形成正確的政績(jī)觀目前在我國(guó)地方政府中存在著追求“政績(jī)工程”、“形象工程”等不合理的現(xiàn)象，究其原因是由于地方官員對(duì)政績(jī)觀缺乏正確的認(rèn)識(shí)和把握。政績(jī)觀直接反映領(lǐng)導(dǎo)干部從政的理念和價(jià)值取向,是領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造政績(jī)的思想基礎(chǔ)。有什么樣的政績(jī)觀,就有什么樣的工作追求和施政行為,就有什么樣的政績(jī)和多大的政績(jī)。政績(jī)觀是否正確直接影響到科學(xué)發(fā)展觀能否貫徹和落實(shí),直接影響到一個(gè)地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)能否可協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)展。我們地方的某些官員置人民的利益于不顧，大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，吃祖宗糧，斷子孫飯，導(dǎo)致人民怨聲載道，破壞了政府的形象和黨群關(guān)系。而官員問(wèn)責(zé)制是責(zé)任追究制度,它能增大權(quán)力行使者的風(fēng)險(xiǎn)成本,令官員對(duì)其不負(fù)責(zé)任的行為負(fù)責(zé),從而激勵(lì)官員形成正確的政績(jī)觀。三、我國(guó)實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制面臨的問(wèn)題1.問(wèn)責(zé)主體缺位，問(wèn)責(zé)客體不明確所謂問(wèn)責(zé)主體缺位是指我國(guó)目前主要采用 “同體問(wèn)責(zé)”的方式，以政府部門內(nèi)上問(wèn)下責(zé)為主，即下級(jí)因?yàn)槭毐簧霞?jí)要求辭職或被解職，而上級(jí)的相關(guān)責(zé)任，特別是越到高層的行政官員，卻難以在“同體問(wèn)責(zé)”中得到有效的監(jiān)督和追究。同時(shí)，這種問(wèn)責(zé)追究的是下級(jí)對(duì)上級(jí)的責(zé)任,從而導(dǎo)致官員只對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)自己所承擔(dān)的公共責(zé)任負(fù)責(zé),進(jìn)而忽略了對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)；而“異體問(wèn)責(zé)”特別是立法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)機(jī)制卻極少啟動(dòng)；立法機(jī)關(guān)人大及其他問(wèn)責(zé)主體的權(quán)力沒(méi)有得到充分而有效地行使。權(quán)力機(jī)關(guān)雖有質(zhì)詢制度，卻也很少啟動(dòng)；即便有罷免制度，也主要是對(duì)于自身存在違法犯罪的官員而言?！?】所謂問(wèn)責(zé)客體不明確是指對(duì)何人問(wèn)責(zé)存在較大的爭(zhēng)議。一是行政官員的多重身份導(dǎo)致其責(zé)任內(nèi)容的模糊。二是職能部門之間職權(quán)的交叉導(dǎo)致責(zé)任的推諉，責(zé)任人難以確認(rèn)。三是正副職官員之間權(quán)責(zé)界限的不清晰，作為由選舉產(chǎn)生和政治任命的官員應(yīng)該向代議機(jī)關(guān)承擔(dān)政治責(zé)任和道德責(zé)任，而副職屬于“業(yè)務(wù)類”行政公務(wù)人員，他們應(yīng)該承擔(dān)的只是法律責(zé)任，向代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政治責(zé)任和道德責(zé)任不應(yīng)該屬于他們承擔(dān)的責(zé)任范疇。但是從我國(guó)問(wèn)責(zé)的現(xiàn)狀看，并沒(méi)有注意到這個(gè)問(wèn)題，一些副職官員也承擔(dān)了本不應(yīng)該由他們承擔(dān)的政治責(zé)任。2.問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄,起不到預(yù)防效果我國(guó)當(dāng)前的官員問(wèn)責(zé)只局限于重大安全事故領(lǐng)域或具體過(guò)錯(cuò),問(wèn)責(zé)范圍明顯過(guò)于狹窄，對(duì)于其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失責(zé)任的官員，尚未納入問(wèn)責(zé)的范疇。對(duì)出現(xiàn)了重大安全事故和具體過(guò)錯(cuò)的官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)無(wú)可厚非，但是僅局限于此，顯然是不夠的。因?yàn)檫@必將導(dǎo)致某些官員“不求有功,但求無(wú)過(guò)”,在工作中毫無(wú)建樹(shù)。問(wèn)責(zé)制是和權(quán)力密不可分的,它的邏輯基礎(chǔ)是有權(quán)力就必然要負(fù)責(zé)任,只要在權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)某種事故,必須有人為此承擔(dān)責(zé)任。問(wèn)責(zé)制不應(yīng)僅僅局限在某一個(gè)狹窄的領(lǐng)域,而應(yīng)當(dāng)是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中不可或缺的原則,因?yàn)樨?zé)任是權(quán)力最好的平衡器，否則絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生的是絕對(duì)的腐敗。3.問(wèn)責(zé)法制及程序不完善，影響問(wèn)責(zé)效率權(quán)力在手，意味著責(zé)任當(dāng)身。當(dāng)權(quán)力在運(yùn)行中失范，必需要在法治的框架下追究掌權(quán)者的責(zé)任，否則，權(quán)力就如脫韁野馬，肆意橫行，無(wú)法無(wú)天。然而在我國(guó)問(wèn)責(zé)的法制和程序確是很不完善的。一些地方已經(jīng)被追究責(zé)任的官員，無(wú)論是被免職的，還是引咎辭職的，大都是在行政層面進(jìn)行的，對(duì)其責(zé)任的追究并不是依據(jù)專門的問(wèn)責(zé)制法律作出的。行政上的官員問(wèn)責(zé)制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責(zé)任政府理念，但由于沒(méi)有相應(yīng)的法律制度做支撐，往往導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中存在不確定性。在迄今公開(kāi)“問(wèn)責(zé)”的所有案例中，除幾位主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人應(yīng)負(fù)何責(zé)、受何處罰、問(wèn)責(zé)程序怎樣進(jìn)行均未對(duì)公眾有所說(shuō)明。這就使得“問(wèn)責(zé)”表面上是問(wèn)出了一個(gè)大快民心的“責(zé)任”，但最終仍然“問(wèn)”得一頭霧水。這樣的“問(wèn)責(zé)”，結(jié)果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且如果“問(wèn)責(zé)制度”不能實(shí)現(xiàn)法制化和程序化，可能導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的擴(kuò)大，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)一言而定這樣的負(fù)面影響。所以，官員問(wèn)責(zé)如果不按規(guī)章程序進(jìn)行，沒(méi)有法律保障，其就失去了本來(lái)的意義。四、解決我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制困境的出路1.實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體多元化、加強(qiáng)行政監(jiān)督、重視異體問(wèn)責(zé)為了保證官員問(wèn)責(zé)制不流于形式，就要完善由各類問(wèn)責(zé)主體實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督的主體應(yīng)具有廣泛性,既包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，還要包括公民和社會(huì)輿論的監(jiān)督等真正實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體的多元化；加強(qiáng)行政監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化和完善行政監(jiān)督體制,增強(qiáng)行政監(jiān)督的獨(dú)立性、公開(kāi)性和民主參與,充分發(fā)揮來(lái)自行政體系外部的司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督人大的監(jiān)督等異體監(jiān)督作用，尤其重要的是要完善人大的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化其監(jiān)督功能，使異體問(wèn)責(zé)和同體問(wèn)責(zé)相結(jié)合，共同發(fā)揮作用。2.擴(kuò)大問(wèn)責(zé)范圍、增強(qiáng)問(wèn)責(zé)效果不僅要對(duì)發(fā)生的重大事故問(wèn)責(zé),而且要對(duì)錯(cuò)誤的行政決策問(wèn)責(zé);不僅要對(duì)濫用職權(quán)的行政作為問(wèn)責(zé),而且要對(duì)故意拖延、推脫扯皮等行政不作為問(wèn)責(zé);不僅要對(duì)犯了法、有了錯(cuò)的追究責(zé)任,甚至連能力不足、管理不善、政績(jī)平平到用人失察、決策失誤等都納入問(wèn)責(zé)的范圍之內(nèi)。3.政府責(zé)任劃分明確化。科學(xué)的問(wèn)責(zé)制的前提是在政府各部門之間、行政人員之間有著明確且嚴(yán)格的職責(zé)分工，并據(jù)此合理地配置權(quán)力和責(zé)任，并以憲法和法律的形式加以確定，即所謂的職、權(quán)、責(zé)法定。【4】首先，合理劃分執(zhí)政黨與政府之間的職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任，只有把黨的角色從行政部門中區(qū)分出來(lái)，才能真正避免問(wèn)責(zé)過(guò)程中以黨代政，以黨籍代替法律的現(xiàn)象。其次，應(yīng)該科學(xué)地劃分中央政府與地方政府的權(quán)力，明確中央與地方的責(zé)任與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法制化。再次，科學(xué)劃分政府部門之間的職責(zé)權(quán)限。對(duì)于部門之間功能性權(quán)力交叉、職責(zé)不清的問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合行政許可法，清理非法的行政許可事項(xiàng)，清除職能中重疊、交叉、模糊不清之處。針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)政府各部門進(jìn)行科學(xué)的職能分析和職能分解，采用列舉的方式對(duì)部門職責(zé)加以具體、明確、詳實(shí)的規(guī)定。最后，明確行政負(fù)責(zé)人自由裁量權(quán)與共享性權(quán)力的關(guān)系及界限。要保持行政首長(zhǎng)排他權(quán)力與共享性權(quán)力的良好運(yùn)作，避免自由裁量權(quán)角色與集體決策成員角色之間的沖突，關(guān)鍵在于設(shè)置這兩種權(quán)力合理的邊界和范圍，要明確規(guī)定哪些事務(wù)屬于獨(dú)占性的權(quán)力范疇，哪些決策事項(xiàng)屬于共享性的權(quán)力范疇。4.建構(gòu)支持官員問(wèn)責(zé)制的法律體系。首先，立法機(jī)關(guān)要不斷完善和細(xì)化法律法規(guī)，在充分尊重現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上逐步建立起問(wèn)責(zé)制度體系，并在運(yùn)用過(guò)程中得到有力推行。其次，要加強(qiáng)行政立法，以行政法規(guī)支持和指導(dǎo)政府行為規(guī)范化建設(shè)，規(guī)定政府官員的行為范圍，以法律形式明確他們的責(zé)任：一是建立和完善國(guó)家行政組織規(guī)范對(duì)政府組織法的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修訂，對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)功能的分化能依法規(guī)范；二是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)的研究和制定工作，明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家、政府、社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)以及公民個(gè)人的角色、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；三是盡快完善與行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法等相配套的法規(guī)體系的建設(shè)，建立富有效率的行政訴訟制度、行政復(fù)議制、行政處罰聽(tīng)證制度、行政救濟(jì)制度等，使政府行政行為在法律的程序和軌道上有規(guī)則的運(yùn)行?！?】5.政務(wù)信息公開(kāi),保證群眾的知情權(quán)和媒體的報(bào)道權(quán)。問(wèn)責(zé)制實(shí)行的一個(gè)重要方面,是證媒體監(jiān)督的暢通無(wú)阻。根本解決信息公開(kāi)的問(wèn)題,有賴于制定全國(guó)統(tǒng)一的信息公開(kāi)法,要求各級(jí)黨委政府除涉及國(guó)家安全必須保密的事項(xiàng)外,其他所有政務(wù)信息必須予以公開(kāi)。當(dāng)然,在全國(guó)法律出臺(tái)之前,作為一種過(guò)渡的辦法,不妨由地方各級(jí)黨委政府制定信息公開(kāi)的規(guī)定?？傊?，官員問(wèn)責(zé)制是改革開(kāi)放后我國(guó)順應(yīng)現(xiàn)代國(guó)際形勢(shì)發(fā)展的一項(xiàng)行政體制改革措施,也是我國(guó)政府加強(qiáng)政治文明建設(shè)的重