2015年國家公務員考試申論熱點科學立法.doc

增城中公教育【背景鏈接】我國法治建設已有30多年的歷史，如果說過去30多年逐步解決了有法可依的問題，那么在形成了社會主義法律體系之后，目前更為關鍵的是如何提高立法質量和水平，也就是科學立法的問題。在十八大報告中明確指出“法治是治國理政的基本方式”，提出要“推進科學立法”，“完善中國特色社會主義法律體系。”在十八屆三中全會決定全文中再次強調，要完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制，提高立法質量?！旧疃冉馕觥繖嗤撌鲆晟屏⒎ㄒ?guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性。習近平要把法律放在神圣的位置，任何人、辦任何事，都不能超越法律的權限，我們要用法治精神來建設現(xiàn)代經(jīng)濟、現(xiàn)代社會、現(xiàn)代政府。李克強科學立法的基本含義所謂科學立法是指立法過程中必須以符合法律所調整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴格地與其規(guī)制的事項保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件。此定義表明科學立法要符合它的內在條件，即與其規(guī)制的事項保持契合，立法要與外在條件保持一致，是各種內在與外在因素共同作用的結果?？茖W立法的實例事實上，有許多生動的事例可以說明法律、規(guī)則、制度的好壞。比如2013年年底由全國人大常委會廢止的勞動教養(yǎng)制度，雖然歷史上曾發(fā)揮了積極作用，但已不能適應我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展與公民權利保障的需要，成為不好的制度，因此它的廢除深得人心。再往前追溯一點，2011年國務院通過國有土地上房屋征收與補償條例替代原城市房屋拆遷管理條例，2003年國務院通過城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法取代原來的城市流浪乞討人員收容遣送辦法，都是因為原有的制度不合理。當然，也有相當多令人稱道的制度安排。比如2013年4月全國人大常委會通過旅游法后，人們用“惱人的購物少了”直觀評價這部法律的實施效果，實際表達了對保護旅游者合法權益的立法主旨的贊許。2014年3月15日開始實施的新修訂的消費者權益保護法，賦予通過網(wǎng)絡等遠程購物的消費者反悔權，消費者可以7日內無任何理由退貨。新出臺的特種設備安全法將電梯和大型娛樂設施都納入其中，修改后的商標法在申請方式上確立了電子申請的法律地位，等等。近來，無論是新制定的法律，還是修改后的法律，都明顯更貼近人們生活，更符合客觀實際需要。正確認識法律與規(guī)律的關系討論科學立法問題，就不能回避法律與規(guī)律之間的關系?，F(xiàn)實中，這主要有兩種傾向。一是強調法律的國家意志性而否定它的規(guī)律性。二是將法律與規(guī)律性等同起來，強調法律的規(guī)律性而否定它的國家意志性。這些年來，后一種傾向似乎更為突出。過去我們強調法是統(tǒng)治階級意志的表現(xiàn)，在經(jīng)濟領域中造成了違背經(jīng)濟規(guī)律的惡果，足以引起教訓。還市場經(jīng)濟法律以其客觀自身規(guī)律的本性，這是市場經(jīng)濟法律的第一要義。而把法律看作是客觀自身規(guī)律表現(xiàn)的觀念，就體現(xiàn)了羅馬法中自然法的精神。其實，不能簡單地說，法律就是(客觀)規(guī)律。法律作為主觀范疇(具有客觀性的內容)，客觀規(guī)律作為客觀范疇，二者在產生的原理、存在的形態(tài)等方面都有重要區(qū)別。一是兩者的特性不同。首先，規(guī)律是事物的內在的客觀必然性的表現(xiàn)，它本身包括自然規(guī)律和社會規(guī)律，而社會規(guī)律還可繼續(xù)劃分，比如說中國特色社會主義有三大規(guī)律：共產黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律。自然規(guī)律是自然現(xiàn)象自發(fā)地、盲目地發(fā)生作用的，而社會規(guī)律則始終存在著人的目的與意識的參與，法律一定要通過人而發(fā)生作用，人要守法，也要有人去執(zhí)法司法，所謂“徒法不足以自行”。即使是有關自然、生態(tài)等方面的法律，所調整的也是人與人之間的關系，是一種社會關系，而不是人與自然(包括動物)的關系。比如，飼養(yǎng)的動物(貓、狗、甚至藏獒)造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應當承擔侵權責任，法律所懲罰的也不是貓、狗、藏獒等本身，而是它的主人(或管理人)。其次，法律不僅有客觀性(物質制約性)，還有主觀性(國家意志性)。法律作為一種社會規(guī)范，它本身是人類的創(chuàng)造物，是人類把法律發(fā)明創(chuàng)造出來以體現(xiàn)一定的理想、價值。換句話說，法律是不同時期、不同地域的人們解決糾紛的手段、工具或技術裝置，也是人們價值觀的一種載體。法律是人類的創(chuàng)作，是屬于主觀世界的，具有主觀性和能動作用。法律絕不只是反映社會現(xiàn)實的被動物，它具有創(chuàng)構、建設和生成的作用。規(guī)律是一種客觀存在，它只能被發(fā)現(xiàn)(不是發(fā)明)，既不能被創(chuàng)立也不能被消滅，不因人的喜好和意志而轉移。它是“在事后作為一種內在的、無聲的自然必然性起著作用”。法律是可以依社會的發(fā)展變化而進行“廢”、“改”、“立”的。它是人們主觀能動性的結果或表現(xiàn)，是“預先地、有計劃地起作用”。二是兩者的作用范圍和強度不同。首先，二者作用的范圍不盡相同。盡管自然規(guī)律與社會規(guī)律有明顯不同，客觀規(guī)律(尤其是自然規(guī)律)不因人類發(fā)現(xiàn)、認識與否都是普遍地起著作用的，也不因時間、地域、民族等的不同而不同。放眼世界，可以看到，盡管人類社會中有種種“復辟”、“倒退”，但只是個別的、暫時的，最終都不會阻擋歷史發(fā)展潮流。法律作為社會規(guī)范，其社會成員須一體遵循，但是，這里的社會成員往往是局限于一個國家或地區(qū)，國際法也不是當然地就適用于所有國家或地區(qū)。其次，二者發(fā)揮作用的強度也不同。法律規(guī)范“是規(guī)定行為命令或確定語句，這些行為命令或確定語句包含著規(guī)范性的、具有約束力的形成意志?！逼喗苷f：“規(guī)范不出于對存在著的關系的簡單確認，而是來自另外一個范疇，即應該是的范疇。因此，規(guī)范的特點在于規(guī)定一定數(shù)量的義務與權限，這些義務與權限即使在權力主體違反或不使用時仍然是有效的。而自然規(guī)律建立在因果決定論或隨機分配之上，它的真實價值完全在于它與事實的相符一致?！狈梢?guī)定的實現(xiàn)，既需要自律，更需要他律。因為人們可能自覺遵守法律規(guī)范，也可能被動遵守，就是說，人們如果不遵守法律規(guī)定，執(zhí)法機關和司法機關就會強制其遵守，這也是法律的實施需要國家強制力作保證的根本原因之一。事實上，人們違反了法律有可能受到制裁，也有可能逃避制裁。但是，違反了規(guī)律是不可能逃避其懲罰的。同時，法律與規(guī)律之間也有密切聯(lián)系，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是法律被客觀規(guī)律決定和制約。在最終的意義上，法律是被經(jīng)濟社會條件所決定的。所以，立法必須遵從經(jīng)濟社會發(fā)展等客觀規(guī)律。馬克思指出：立法者“在任何時候都不得不服從經(jīng)濟條件，并且從來不能向經(jīng)濟條件發(fā)號施令。無論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關系的要求而已?！蓖瑫r，立法還必須遵從法律自身的規(guī)律，比如，法律規(guī)定的周延細致、法律規(guī)則之間協(xié)調銜接、法律體系的內在和諧等。只有如此，法律才能順應自然和社會的要求，法律才能有效規(guī)制社會生活、調整社會關系，建構起理想的社會秩序。二是法律與規(guī)律之間存在交叉重合的情況。大體上說來，當今世界各國的法律都沒有對包括自然規(guī)律在內的各種規(guī)律予以重述或規(guī)定。但是，法律關于投票與計票、處罰與賠償金額、刑期、時效等的規(guī)定必須符合數(shù)學的原理。同時，伴隨著人類探尋科學和技術，對科技研發(fā)活動與成果的使用、轉讓等進行規(guī)范，不僅法律的調整范圍不斷拓展，而且法律與規(guī)律(或科技)之間也存在交叉和重合的情況，特別是在安全生產、衛(wèi)生健康、環(huán)境資源保護、核能研發(fā)應用等領域的技術規(guī)范，常被法律予以吸收，成為強制性標準(或規(guī)范)，成為必須遵循的法律規(guī)范。在這種情況下，人們若違反了法律，就不僅要受到法律的制裁，也要受到規(guī)律無情的懲罰 ，比如，必然發(fā)生種種事故，區(qū)別只在于事故的大小和嚴重程度不同而已。正確認識法律與規(guī)律二者的關系，就要反對把法律簡單地歸結為規(guī)律，因而，既不能過分夸大立法者的創(chuàng)造作用，以為創(chuàng)制法律可以不顧規(guī)律，也不能否認立法者的創(chuàng)造作用，以為規(guī)律可以直接地生出法律來。科學立法的實質內容首先，科學地劃分法律與道德、風俗習慣、行業(yè)規(guī)范等各自的調整范圍。能夠通過其他社會規(guī)范解決的問題，就不要立法，要破除“法律萬能”的觀念，不要一有問題首先就想到要立法，就不分青紅皂白，什么都納入法制軌道。其次，立法要體現(xiàn)時代精神，積極回應時代關切。一是因應人性，揚善抑惡。二是保障私權利和規(guī)制公權力，而明確國家權力的范圍，目的是更好地體現(xiàn)和保障人的權利與自由。三是應對高風險社會中的地震、海嘯、泥石流、颶風等自然風險，以及政治、經(jīng)濟、軍事、道德、法律等人為風險。四是從實質內容和形式上體現(xiàn)正義理念。再次，法律體系和諧一致。第一，法的淵源的和諧，就是立法體系上的和諧，是法的縱向關系上的和諧。憲法具有最高法律地位，一切立法都必須以憲法為根據(jù);一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第二，法的部門的和諧，就是法律體系在橫向上的和諧一致。憲法相關法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門都必須同憲法保持一致，每一法律部門內部也要協(xié)調一致，不得相互矛盾、沖突。第三，法的內部結構的和諧，就是指作為法的表現(xiàn)形式的規(guī)范性文件內部結構、體例等的和諧、有序。立法時要有全局觀念，要注意一個規(guī)范性文件前后的協(xié)調一致，也要注意這個規(guī)范性文件與其他規(guī)范性文件的和諧。法律體系內部的和諧一致、法律與社會關系的協(xié)調，都不是自然而然的，也不是自動實現(xiàn)的，而是要通過不斷地廢、改、立，才能逐步實現(xiàn)的。最后，立法要接受檢驗。一是法學上的檢驗。這要采取“試錯法”、實行“猜想與反駁”的方法，但還有特殊的地方。一方面，法學往往不能設計出大規(guī)模的試驗，因為社會不能或至少不愿意等到科學研究結果出現(xiàn)之后再做出執(zhí)法決定(直至最終作出司法判決)，也不同意當法律科學原則過時的時候對先前的司法判決進行細小的修改。另一方面，法學理論上檢驗的方法只能是以現(xiàn)行規(guī)范、法律原則以及法律體系為準據(jù)，用以判斷相關結論與其他規(guī)范、法律目的是否相符，或其是否適宜事理。二是實踐的檢驗。立法產品的質量如何，管不管用，需要社會來檢驗，就是要將其在社會生活中實現(xiàn)。這種實現(xiàn)的機制就是通過法律適用將“事實構成”與“法律后果”連接起來。同時，還采取“試錯法”，定期或不定期的回望過往，對法律本身進行客觀公正的評估。科學立法對立法工作的要求一、科學性立法是向社會提供規(guī)則、供給制度，但規(guī)則和制度不是立法機關單純的主觀意志，更不是臆想，而應是一種規(guī)律性東西的宣示。因此，立法應當是探求經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律的過程，也是將這些規(guī)律轉化為制度和規(guī)則的過程。一個國家和社會是否有活力，是否具有發(fā)展?jié)摿?，關鍵看這個國家和社會中的人民群眾是否能保持活力，能否充分發(fā)揮創(chuàng)造力。立法所確立的制度應當有利于發(fā)揮公民、組織的積極性、主動性和創(chuàng)造性。立法必須注重保護公民、組織的合法權益，即使所建立的制度需要限制公民的權利和自由，也應保持達到這一目的的最低限度。改革是當前我國的時代特色，改革發(fā)展過程事實上是改變舊體制和舊制度，建立新體制和新制度的過程。立法必須以改革發(fā)展為導向，適應改革發(fā)展的要求，所確立的制度應力求體現(xiàn)改革發(fā)展精神，推進和保障改革發(fā)展，不能成為改革發(fā)展的阻礙者，建立的制度如不符合改革發(fā)展要求，應及時調整和修改。二、統(tǒng)一性在我國，立法是多層級、多主體的。既有中央立法，也有地方立法;既有人大立法，也有行政立法。從主體看，在國家層面，有全國人大及其常委會、國務院、國務院部委和直屬機構;在地方層面，有一定層級的地方人大及其常委會、一定層級的人民政府等。從立法表現(xiàn)形式看，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等。當然，除這些能稱為立法的，還有大量由行政機關制定的規(guī)范性文件，如縣政府針對征地補償發(fā)布的補償標準，雖不能稱為立法，但縣政府的確是在制定規(guī)則，因而也要遵循制定規(guī)則的要求。如此多的主體，如此大量的規(guī)則，立法的統(tǒng)一性和協(xié)調性就顯得十分重要，否則立法“打架”、立法不一致，不僅起不到立法效果，而且會造成混亂。目前，在立法中，部門利益和地方利益因素、認識上的不統(tǒng)一和立法質量不高等因素，導致立法沖突現(xiàn)象在一定范圍內存在，使執(zhí)法者和守法者難以選擇。例如，根據(jù)立法的規(guī)定，涉及民事基本制度、基本經(jīng)濟制度的事項只能由法律規(guī)定。財產所有權制度是經(jīng)濟制度和民事基本制度的核心內容，地方無權對此作出規(guī)定。但有的地方人大或政府卻禁止摩托車和電動自行車的銷售和行駛。保證立法的統(tǒng)一性，要求有權立法的機關必須在自己的職權范圍內立法，不能超越職權。按照規(guī)定，限制人身自由的處罰和強制措施，只有全國人大及其常委會首先作出規(guī)定，其他立法機關無權設定，這就是“法律保留”，即保留給最高立法機關創(chuàng)設。更為重要的是，立法機關立法時要“瞻前顧后”“上和下睦”?！罢扒邦櫤蟆笔侵噶⒎〞r要考慮與正在進行的相關立法的銜接和協(xié)調，也要考慮與已有立法的銜接與協(xié)調，特別是后者?！吧虾拖履馈笔侵噶⒎〞r要考慮在立法級別上比自己高的機關制定的規(guī)則，也要考慮比自己低的機關制定的規(guī)則，特別是前者。立法確立的規(guī)則是有等級高低的，如全國人大制定的法律在效力上高于國務院制定的行政法規(guī)，行政法規(guī)又高于地方人大制定的地方性法規(guī)?！吧虾汀本褪且蠹墑e低的規(guī)則不能與級別高的規(guī)則沖突。“下睦”不是要求級別高的立法機關制定規(guī)則時要照顧級別低的，而是對級別低的規(guī)則出現(xiàn)的問題，級別高的規(guī)則在制定時應通過立法加以糾正、彌補。三、民主性法律是各種利益的調節(jié)器，立法過程應當是一個允許不同意見、不同利益在此反映、體現(xiàn)的過程。民主立法要求立法機關在立法時要體現(xiàn)人民的意志，反映人民的心聲，保障人民的權益。一方面，立法或起草議案時要樹立以人為本的理念，全面了解人民的需求，在立法導向上真正保護公民的權益;另一方面，在立法過程中傾聽人民和公眾的意見。立法要公開透明，除依法需要保密外，草案要向社會公布。立法應強化公眾參與，公開征求公眾意見，并以適當方式反饋意見采納情況?？茖W立法的實現(xiàn)路徑我國實行科學立法，必須堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，遵循立法的科學理論，還要從以下幾個方面著手。一、科學合理的立法體制機制一是立法決策體制機制。有立法權的人大及其常委會作為立法主體，是立法決策和立法協(xié)調主體。不過，人民代表大會主席團和委員長會議(或主任會議)在立法決策和協(xié)調過程中發(fā)揮著重要作用。二是立法權限?，F(xiàn)行憲法和有關法律對立法權限劃分作了基本界定，確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制?，F(xiàn)在看來，立法權限的劃分還不夠明晰，需要修改憲法和立法的相關規(guī)定，進一步規(guī)范和完善這一體制。第一，從縱向來說，要明確中央與地方的立法權限劃分;明確省(市、自治區(qū))人大及其常委會與較大的市人大及其常委會的立法權限劃分。第二，從橫向來說，要著重厘清立法權與行政權的界限，既要明確全國人大及其常委會與國務院的立法權限劃分，細化憲法第八十九條關于國務院行政管理職權的事項，界定何為“執(zhí)行法律”、“行政管理職權”等，細化立法第八條關于專屬立法權的規(guī)定;又要明確地方人大及其常委會與地方政府的立法權限劃分。第三，要明確人大與其常委會之間立法權限的劃分，目前法律法規(guī)大多在人大常委會上通過，而很少(有的地方幾乎沒有)在人民代表大會上通過。依法將更多的法律法規(guī)草案提請代表大會審議和表決，既是發(fā)揮人大代表在立法中的作用的應有之義，也是增強法律法規(guī)正當性的必然要求。二、完善的立法程序立法本身是一件大事，所以立法的協(xié)商、協(xié)調，不僅要在會下進行，也要在會上進行，而且要采取公開立法這種讓人看得見的方式進行。當前，在立法工作中要實行更加廣泛的協(xié)商，“深入開展立法協(xié)商”。一是擴大立法博弈。立法本質上是各種社會利益的分配和協(xié)調，是不同利益主體之間的博弈，是對既有利益格局的調整，是在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護共同利益，也保護個人利益。這本身既是民主立法，也是科學立法。我國正處于社會急劇轉型時期，復雜的政治和社會局面使得各項改革均步入了“深水區(qū)”，舉步維艱，實質上就是利益的表達與博弈不充分，而這又加大了改革的難度，延緩甚至阻礙了改革進程。因此，對利益的調整必須格外小心，必須與所涉及的利害關系人進行溝通，擴大和促進博弈，進而形成共識，達成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當利益。二是進一步豐富方式方法。在立法過程中，已廣泛采取座談會、書面征求意見、調查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。這些方法的廣泛運用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有關方面的利益、愿望及相關要求，而且有助于立法協(xié)調工作的實施，保證立法順利進行，使法案更加成熟，質量更高。這需要修改完善立法，從法律上進一步予以明確，做好立法溝通協(xié)調工作。三是立法工作要堅持走群眾路線。建立健全相關的具體制度，使群眾參與立法制度化、法律化，把“運動式”的參與變成制度化、法律化的有序參與，特別是要適當改變以往立法工作中的一些做法，繼續(xù)征求有關部門、有關方面的意見，但又不能局限于此，以免使得有關主管部門“借法擴權”、“與民爭利”，更要征求法律所調整范圍內的利益集團和群眾的意見，擴大有不同利益的公權力機關的參與，特別是要擴大各種不同利益群體、不同利益階層的公眾參與和博弈。就是說，對政府部門組織立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門利益，應當通過公眾參與、其他部門參與、立法審查、權力機關審議及其他程序博弈機制進行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。四是完善立法聽證制度。第一，明確立法聽證的范圍，什么樣的法律必須經(jīng)過聽證、什么樣的法律不必經(jīng)過聽證等。第二，規(guī)定立法聽證的程序和相關規(guī)則，如選擇參與立法聽證的人或團體，舉行聽證會的法律效果，舉行立法聽證會的程序規(guī)則等。減少聽證事項、范圍和適用程序確定的隨意性。第三，確定和強化“反對意見(原則性分歧意見)優(yōu)先發(fā)言、重點對待”原則。三、高超的立法技術和藝術一是關于立法技術。立法技術是實現(xiàn)立法目的的必要手段和工具，是指法律的內部結構和外部結構的形式，法律的修改和廢止的方法，法律的文本，法律的系統(tǒng)化等方面的規(guī)則。法律的調整的對象不同，調整方法也不一樣，既有公法與私法的調整方法之分，也有刑罰、行政處罰、民事處罰之別，這都是有講究的。同時，法的目錄、標題，法的總則、分則和附則等的制作技術，也需要加