淺談高新區(qū)行政管理體制的改革.doc

目 錄一、高新區(qū)行政管理體制的特殊性2二、高新區(qū)行政管理體制存在的問題31、行政主體地位不明確32、管理權限模糊33、中介服務能力缺失34、舊體制回歸35、風險投資體制缺陷4三、高新區(qū)行政管理體制改革思路41、確立管委會法律地位，明確其權限42、轉變職能，精簡機構43、大力培育中介組織，完善中介服務54、建設服務型政府，培養(yǎng)合格行政隊伍55、完善政府金融支持體系5參考文獻6淺談高新區(qū)行政管理體制的改革國家科技部于2000年7月出臺的高新技術企業(yè)認定條件和辦法將高新技術范圍劃分如下:電子與信息技術、生物工程與新醫(yī)藥技術、新材料及應用技術、航空航天技術、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術、新能源與高效節(jié)能技術、海洋工程技術、核應用技術，其他在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造中應用的新工藝新技術?；鹁嬗媱澊_定的高新技術產(chǎn)業(yè)包括下列九個領域:電子信息產(chǎn)業(yè)、先進制造技術、新材料產(chǎn)業(yè)、生物技術產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)、核應用技術產(chǎn)業(yè)、海洋技術產(chǎn)業(yè)和環(huán)保技術產(chǎn)業(yè)。高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“高新區(qū)”)，一般來說，主要是以科研、技術成果為基礎，以國家的土地、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策為依托，有計劃有步驟地形成的區(qū)域性的高新技術開發(fā)基地。在這樣的區(qū)域性的范圍之內(nèi)，使科研成果與政策環(huán)境、客觀的生產(chǎn)物質條件相結合，致力于將最新的科研成果運用于當前的物質生產(chǎn)之中，以小型區(qū)域(指高新區(qū)本身)的知識密集、人才密集的優(yōu)勢帶動較大區(qū)域(指區(qū)、市、省乃至國家)的資源優(yōu)化，服務于整個社會的物質文明和精神文明的創(chuàng)建。高新區(qū)行政管理體制，指的是高新技術開發(fā)區(qū)的行政管理體制。當前高新區(qū)行政管理體制，由于存在的歷史原因及各個區(qū)域的客觀差別，在現(xiàn)實的角度主要存在有三種類型：一是單一的行政區(qū)。它和一般的行政區(qū)的管理體制差不多。只在經(jīng)濟建設一些小的方面存在或多或少的重輕劃分；二是單一的政策區(qū)。這個主要是依靠國家土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策從事旅游、科技事業(yè)的特定區(qū)域功能。一般不具有創(chuàng)新意義上的行政能力；三是前兩者的結合。目前高新區(qū)就以此為主要的模式。既具有一般行政區(qū)的體制上的功能設置，又具有政策性的建設職能。一、高新區(qū)行政管理體制的特殊性高新區(qū)是繼改革開放設立的經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)之后出現(xiàn)的新興事物。設立高新區(qū)的目的在于發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)。在科技是第一生產(chǎn)力的國際大競爭環(huán)境中，發(fā)揮高新區(qū)特有的導向作用、示范作用、擴散效應。將高科技技術成果更快地轉化為生產(chǎn)力，為社會主義事業(yè)服務。所以，高新區(qū)的設立主旨是發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)。對高新區(qū)的基本定位就是，以知識密集和開放環(huán)境為基礎，重點在于創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化，通過政策和資金等方面的大力支持，最大限度地把科技成果產(chǎn)業(yè)化。市高新區(qū)成為帶動經(jīng)濟結構調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟增長的巨大引擎。而高新區(qū)作為一級政府機構，其性質是作為地市級政府機構的派駐機構，與一般意義上的行政機構不同。大部分高新區(qū)實行的是封閉式管理，開放式運行。高新區(qū)黨委和管委會作為高新區(qū)的領導機構，具有市一級的行政管理權限，根據(jù)具體情況不同和上級政府對高新區(qū)放權的大小，高新區(qū)具有一定的經(jīng)濟管理權限。一般來說，高新區(qū)黨委和管委會，對高新區(qū)域內(nèi)的黨務、經(jīng)濟社社會事務進行統(tǒng)一領導，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理。而具體的行政、經(jīng)濟和社會事務由管委會作為執(zhí)行的行政機關。再者，高新區(qū)企業(yè)的管理有不同于一般的企業(yè)管理。高新區(qū)政府更多地承擔了為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的責任，更關注于為中小型高科技企業(yè)解決切實困難。從這幾個方面看來，不管是從高新區(qū)的設立目的、行政機構設置、管委會管理權限，還是高新區(qū)管理方式等方面，高新區(qū)都與一般的行政區(qū)域不同。而根據(jù)事務的復雜性與機構設置以及權力分配相統(tǒng)一的規(guī)律，高新區(qū)的行政管理體制就有別于一般的行政管理體制，更注重于高新技術的產(chǎn)業(yè)化。二、高新區(qū)行政管理體制存在的問題1、行政主體地位不明確由于歷史原因，至今法律沒有對高新區(qū)的法律地位予以確認。地方政府的設立是由組織法規(guī)定中不包括高新區(qū)管委會。由于缺乏法律對其地位的認可和確認，從承擔法律后果方面來看，高新區(qū)管委會既不是地方政府的一級派出機構，也不是地方政府的委托組織，但是卻有著市一級行政單位的權利和管理權限。這在國家制定的法律當中，顯得很矛盾和不合理。因此，在高新區(qū)管委會行使其職能的時候，往往同高一級政府機構之間會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問題。而且高新區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展必然會受到高新區(qū)這一組織機構沒有在法律上予以明確的危害。目前，有些高新區(qū)已經(jīng)出臺了地方性法規(guī)高新區(qū)條例。但是這還遠遠不夠，國家法律應該著手對高新區(qū)立法，明確高新區(qū)的法律地位、行政權力和管理權限。2、管理權限模糊目前高新區(qū)基本上都設有一級管理機構高新區(qū)管委會，而高新區(qū)管委會作為省、市的派出機構對所轄高新區(qū)日常公共和社會事進行管理。但是，省、市級政府對高新區(qū)的建設和發(fā)展也負有不可推卸的責任，對高新區(qū)的自己投入、政策扶持等方面也有一定程度的涉足，所以這就必然造成高新區(qū)事務的多頭領導、政出多門、權限不夠明確。而且，高新區(qū)管委會下面還設有多個部門，這種等級式層級組織結構勢必對高新區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。高新區(qū)管委會作為一個派出機構，沒有完全相應承擔與其地位相適應的行政職能。地方政府職能部門任務的重點沒有完全放在監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)方面，這樣不但不利于政府職能的轉變，同時也有利于高新區(qū)內(nèi)部管理機構擴大管理權限，提高政府的服務質量。3、中介服務能力缺失完善的社會主義市場主體，不僅包括政府和企業(yè)，而月包括政府與企業(yè)之間的橋梁中介組織。而到目前來說，由于底層群眾自主文化的缺失，導致了全國范圍之內(nèi)的公民文化得不到盛行。最終導致社會中介組織少，管理體制不健全。對于高新區(qū)來說同樣如此。目前雖然一些高新區(qū)己經(jīng)建立了中介服務組織，但是中介服務組織的地位不高、服務能力不健全、服務質量差、功能不到位。因此，高新技術以及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還沒有較好的社會中介服務體系為之提供幫助。4、舊體制回歸高新區(qū)自開始建立以來，經(jīng)過20年的風風雨雨，取得了不小的成就。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和整個行政管理體制的改革，高新區(qū)也建立了精簡、高效、事權一致、運轉靈活的“小政府、大服務”的社會主義服務型政府。但是隨著高新區(qū)“一次創(chuàng)業(yè)”的完成，高新技術產(chǎn)業(yè)原始積累的結束，高新區(qū)事務的增多和繁重，導致了高新區(qū)管委會機構膨脹，人員劇增，辦事效率低下，條塊分割突出。管理方式不斷倒退，行政審批程序又涌現(xiàn)了出來。5、風險投資體制缺陷不管是在“一次創(chuàng)業(yè)”還是“二次創(chuàng)業(yè)”階段，高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高新技術企業(yè)的生存都需要大量的資金。尤其是中小型企業(yè)，資金困難，舉步維艱。要解決這個問題，高新區(qū)政府必須采取積極措施，創(chuàng)立風險投資基金，以幫助企業(yè)克服這個障礙。而目前政府創(chuàng)立的風險基金，雖然以市場規(guī)則為基礎，但是，由于人為的因素，在風險基金選擇投向對象的時候，不自覺地偏離了市場的游戲規(guī)則，受到了領導個人偏好的影響。而資金的投入也大多集中在高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中后期，對高新產(chǎn)業(yè)前期的支持力度明顯不大。再加上風險基金多以貸款的方式進行，投資主體很少參與企業(yè)的經(jīng)營管理。最終導致了風險投資的激勵和約束機制不健全，影響了風險基金的效率和安全。三、高新區(qū)行政管理體制改革思路1、確立管委會法律地位，明確其權限高新區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，鑒于高新區(qū)目前法律地位不明確的弊端，我們應該積極從法律上明確高新區(qū)管理機構的行政主體地位，進而確定行政功能主體資格，這是實現(xiàn)高新區(qū)依法行政、規(guī)范管理、加快創(chuàng)新、發(fā)揮作用的關鍵一步。首先要確立高新區(qū)管委會的法定地位;其次適應地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的要求，進行行政區(qū)劃調(diào)整。再次，進行國家立法。至今仍未有一部全國統(tǒng)一的高新區(qū)法律。因此，應當將各地方性的高新區(qū)條例盡快納入統(tǒng)一的國家級立法體制之中，快速發(fā)展及時提供法律依據(jù)。2、轉變職能，精簡機構高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新，必然會涉及到科學配置高新區(qū)管委會職能，合理設置管理機構。首先全面落實高新區(qū)管理所需的行政權限，合理設定管委會的管理職能。目前，高新區(qū)行政管理最大阻礙就是管委會的行政權限不夠，行政職能配置不科學。要解決這一問題，省、市政府要科學、合理地對高新區(qū)管委會進行授權。一是授權要全面;二是授權要落到實處。其次，精簡管理機構，打造精干型“小政府”。高新區(qū)管委會要按照“精簡、統(tǒng)一、廉潔、高效”的原則，壓縮管理幅度，減少審批事項，提高辦事效率，打造精干型“小政府”。要建立精干的“小政府”，首先要嚴格控制機構規(guī)模，減少機構數(shù)量，因此各地方高新區(qū)機構設置必須嚴格按照中央和上級規(guī)定的限額設置。3、大力培育中介組織，完善中介服務 在高新區(qū)發(fā)展步入“二次創(chuàng)業(yè)”時期，建立中介服務體系，培育中介服務組織，完善中介服務機制已經(jīng)成為提上日程的又一大主題。高新區(qū)應充分發(fā)揮社會中介服務組織的支撐、橋梁和紐帶作用，要大力發(fā)展服務于創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的社會中介機構組織，加強管理和引導，重點鼓勵和發(fā)展一批高質量的科技評估、知識產(chǎn)權服務、風險投資服務、科技產(chǎn)權交易、企業(yè)管理咨詢等社會中介服務機構入駐園區(qū)，為園區(qū)內(nèi)的企業(yè)的培育和發(fā)展創(chuàng)造社會化的服務和保障條件。4、建設服務型政府，培養(yǎng)合格行政隊伍國家高新區(qū)要堅持精簡高效的管理理念，在管理體制、運行機制、政策環(huán)境等方面深化改革，不斷完善“小機構、大服務”的管理和服務體系，積極爭取各方面力量和資源支持科技創(chuàng)新和高新區(qū)發(fā)展;高新區(qū)管委會與一般的行政機構在級別上有區(qū)別，而且高新區(qū)所轄區(qū)域是高新技術產(chǎn)業(yè)的集聚地。這就要求高新區(qū)管委會組成人員從領導到普通科級人員都要具備充分的知識儲備和與時俱進的思維和眼光，完善行政部門人力資源管理是高新區(qū)行政管理體系中所不可或缺的環(huán)節(jié)。要實行彈性的人事管理制度，不斷的探索人力資源管理的新情況、新問題，做好人力資源管理的基礎工作。5、完善政府金融支持體系目前政府對于高新技術的直接資金投入不多，而高新區(qū)內(nèi)的中小型企業(yè)居多。政府金融支持的關鍵在于，創(chuàng)立各種高新技術資金的融資渠道，為企業(yè)解決資金缺乏的實際困難。如建立政府擔保體系，可以增加和刺激國有銀行向高新技術產(chǎn)業(yè)提供貸款的動機;建立對高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠體系，一定程度上間接地滿足高新技術企業(yè)對資金的需求，減輕資金壓力，緩解資金供求矛盾;政府采取切實措施吸引充裕的民間資本流向風險投資業(yè)，從而達到政府資本與社會資本的結合，壯大高新技術產(chǎn)業(yè)的融資資金規(guī)模;加強金融政策創(chuàng)新。經(jīng)過二十多年的發(fā)展歷程，高新區(qū)已經(jīng)基本上完成了資本原始積，形成了比較完善的高新技術產(chǎn)業(yè)格高新區(qū)已經(jīng)成為高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一面旗幟。在應對國際金融危機的中，國家高新區(qū)迎難而上，保持了較好的發(fā)展勢頭，為經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供要支撐。充分發(fā)揮國家高新區(qū)的作用，對戰(zhàn)勝金融危機、轉變發(fā)展方式、堅持特色自主創(chuàng)新道路、實現(xiàn)國民經(jīng)濟的依靠創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。隨著社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，伴著國際形勢的風云變化，發(fā)展高新技術一直是各個國家為實現(xiàn)高的經(jīng)濟增長，提高國際地位的關鍵措施。高新技術從始至終都是各國關注的焦點。在我國，鄧小平同志在上個世紀就提出了“科技是第一生產(chǎn)力”的科學論斷，高新技術產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的支撐點。高新區(qū)作為在上個世紀80年代末開始出現(xiàn)的新事物，按照其生命周期來看，才剛剛完成了起步階段的歷程，正在邁向成長階段。因此，不可避免地，在其發(fā)展的過程當中，勢必存在著這樣那樣的問題。因此研究與高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的高新區(qū)行政管理體制的改革是適應現(xiàn)代的時代發(fā)展要求的。參考文獻1厲無畏，王振.中國開發(fā)區(qū)的理論與實踐.上海，上海財經(jīng)大學出版社，2004，17一19.2白克明.加強高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的改革和建設.北京，北京師范大學出版社，1993.3桑東輝.開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新當議.理論觀察，2005，4.4閻