《國有土地上房屋征收和補償條例》解讀.ppt

國有土地上房屋征收和補償條例 解讀 澄海區(qū)委黨校張章雄 主要內(nèi)容 一 條例 出臺的歷史背景二 條例 的主要內(nèi)容及亮點三 條例 的不足之處 一 條例 出臺的歷史背景 強拆之痛 本溪 拒絕拆遷張劍致一強拆者死亡 2008年5月14日 因無法就補償安置方案達成一致 拒絕拆遷的遼寧本溪男子張劍在房地產(chǎn)公司拆遷人員強行入屋后 拔出了水果刀 將一強拆者連捅數(shù)刀 兩天后 被刺者搶救無效死亡 隨后 張劍的房子迅速被夷為平地 蓋起了名為 山水人家 的豪華別墅群 2009年9月4日 本溪市中級人民法院作出一審判決 認定被告人張劍構(gòu)成故意傷害罪 但因具有 自首 情節(jié) 并系 防衛(wèi)過當(dāng) 判處有期徒刑三年 緩刑五年 重慶 鳥人 蝸居桉樹索要拆遷補償 2009年8月3日 因修建渝宜高速連接道 重慶奉節(jié)六旬老人陳茂國在自家1200多平方米的房屋被推倒后 因雙方在賠付金上相差22萬元 他一怒之下爬上自家一棵15米高的桉樹 安營扎寨 一住3個半月 抵制強拆 老人必備生活用品用繩子吊上去 每天高聲放著喇叭給村民 宣講 政策 后經(jīng)當(dāng)?shù)孛襟w協(xié)調(diào)有關(guān)單位同意支付22萬補償費 老人走下樹的當(dāng)天下午卻被當(dāng)?shù)鼐揭?涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪 刑拘 拘留通知書 在15米高的桉樹上 安營扎寨 每天放著喇叭給 村民講 政策 青島 自焚拆遷戶 張霞 青島膠州市張霞1998年買下180平米的土地 建了二層樓房開酒樓 有產(chǎn)權(quán)和土地使用證 2007年 該土地被當(dāng)?shù)卣u給開發(fā)商做小產(chǎn)權(quán)高層住宅 張霞拒絕了開發(fā)商提供近300平方米的異地小產(chǎn)權(quán)高層住宅進行置換的補償協(xié)議 張霞要求用合理的貨幣予以補償 2009年10月28日 在遭遇第四次執(zhí)行強制拆遷時 張霞在自家門前 面對拆遷挖掘機和封鎖現(xiàn)場的一百多名公安人員 將汽油澆在了自己的身上 違法暴力拆遷前 違法暴力拆遷后 燒傷的張霞 貴州 13名熟睡住戶遭遇暴力拆遷 2009年11月27日 貴州博宇房地產(chǎn)公司組織數(shù)十人 攜帶鋼管 撬棍和封口膠 對貴陽市云巖區(qū)普陀巷9住戶8間門面房進行暴力拆遷 13名正在熟睡的住戶被強行拽上汽車拖離現(xiàn)場 這一行為隨后升級為群體性事件 被拆遷住戶約30余人 不聽現(xiàn)場民警勸阻 情緒激動 用紅布條和40余瓶液化氣罐堵路 采取過激行為討要說法 造成十幾路段嚴重擁堵 近萬臺車輛滯留 數(shù)萬群眾上班延誤的嚴重后果 成都 自焚拆遷戶 唐福珍 2009年11月13日 成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華社區(qū)的女企業(yè)主唐福珍往自己身上澆汽油 在自家房頂上引火自焚 目的就是阻止拆遷 但她的慘烈 并沒能保住自家的房子 她死了 房子仍然被拆 她的多名親屬也因暴力抗法被刑事拘留 唐福珍站在樓頂自潑汽油前的瞬間 被拆遷前唐福珍和胡昌明的家 官方稱這是非法建筑 江西宜黃 9 10 拆遷自焚事件一傷者死亡 2010年9月10日上午 江西撫州宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生一起因拆遷引發(fā)的自焚事件 三人被燒成重傷 9月18日凌晨1時左右 傷者葉忠誠因傷勢嚴重經(jīng)搶救無效死亡 79歲的葉忠誠是拆遷戶鐘如奎的大伯 9月18日下午 撫州市正式通報對宜黃縣 9 10 拆遷事件相關(guān)責(zé)任人作出的處理結(jié)果 宜黃縣委書記 縣長兩人被立案調(diào)查 宜黃縣委常委 縣政府副縣長因負有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任 被免職 立案調(diào)查 而除3名縣領(lǐng)導(dǎo)外 另有公安局 建設(shè)局 房管局 交通局等5名負責(zé)人受到處理 羅志鳳和葉忠誠在樓頂 兩人身上著了火 鐘如奎扒開房頂 將兩人救下來 醫(yī)護人員在救治傷者 鐘如琴像個火球從二樓上跳下來 條例 產(chǎn)生 發(fā)展的歷程 中國城市房屋拆遷制度始于上個世紀90年代 1991年6月1日 國務(wù)院發(fā)布我國第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī) 城市房屋拆遷管理條例 以配套當(dāng)時的 城市規(guī)劃法 1994年7月5日 我國出臺 城市房地產(chǎn)管理法 由此拉開了房地產(chǎn)市場化序幕 開發(fā)商成為中國城鄉(xiāng)建設(shè)的主力軍 就在當(dāng)年 中國開始推行分稅制改革 地方政府開始逐漸倚重土地財政 2001年6月7日 國務(wù)院常務(wù)會議通過了對 城市房屋拆遷管理條例 的修改 并于當(dāng)年7月1日起實施 修改后的條例 仍然沒有區(qū)分公益和商業(yè)拆遷 其運作模式依然是建設(shè)單位向政府申請拆遷許可 獲批后實施拆遷 發(fā)生糾紛由政府裁決 被拆遷人拒絕拆遷的 實行強制拆遷 由于在拆遷問題上 地方政府既是拆遷許可者 又是爭議裁決者 無形中充當(dāng)了強拆的支持者 理論上為 官商合謀 提供了現(xiàn)實的便利 這逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源 2007年3月16日 物權(quán)法 出臺 該法第42條規(guī)定 為了公共利益的需要 依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序 可以征收集體所有的土地和單位 個人的房屋及其他不動產(chǎn) 征收單位 個人的房屋及其他不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償 維護被征收人的合法權(quán)益 征收個人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件 2007年8月30日 城市房地產(chǎn)管理法修正案 通過 其中規(guī)定 為了公共利益需要 國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋 并依法給予拆遷補償 維護被征收人的合法權(quán)益 征收個人住宅的 還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件 具體辦法由國務(wù)院規(guī)定 2007年12月14日 在國務(wù)院第200次常務(wù)會議上 國有土地上房屋征收與拆遷補償條例 草案 是第一項議題 會議認為 這個條例直接關(guān)系人民群眾切身利益 要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進一步修改后 再次提請國務(wù)院常務(wù)會議審議 然后公開征求群眾意見 再由國務(wù)院決定公布施行 2008年以來 盡管我國遭受國際金融危機沖擊 但相關(guān)立法仍在進行中 據(jù)介紹 國務(wù)院法制辦在近兩年時間里 配合建設(shè)部門 進一步加強了理論研究 并到廣州 大連展開調(diào)研 與被拆遷人進行座談 同時 對拆遷條例修改中遇到的所有問題 進行了全面梳理 對草案進行了不斷修改完善 2009年11月13日 成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村村民唐福珍在前夫胡昌明房屋被強行拆遷時 點燃汽油自焚 后因搶救無效于11月29日不幸死亡 2009年12月7日 北大五名教授以公民的名義上書全國人大常委會 呼吁廢止或修改現(xiàn)行的 城市房屋拆遷管理條例 這些事件經(jīng)媒體報道后 再次引起了人們對拆遷及拆遷條例修改的廣泛關(guān)注和討論 2009年12月16日 國務(wù)院法制辦召開專家研討會 聽取了包括北大五名教授在內(nèi)的民法 行政法方面的專家對 城市房屋拆遷管理條例 修改工作的意見 2010年1月20日 國務(wù)院法制辦再次組織專家座談 聽取專家的意見 隨后 國務(wù)院法制辦會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 發(fā)展改革委和國土資源部等單位成立了工作組 多次進行實地調(diào)研 召開各類座談會 經(jīng)反復(fù)研究 修改 形成了 國有土地上房屋征收與補償條例 征求意見稿 并于2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開征求意見 分別收到意見和建議65601條和37898條 工作組對各方面意見逐條整理 綜合分析 反復(fù)研究 修改 形成了 國有土地上房屋征收與補償條例 草案 2011年1月21日 國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令 公布 國有土地上房屋征收與補償條例 自公布之日起施行 原拆遷條例為何必須廢除 原拆遷條例 城市房屋管理拆遷條例 2001年7月1日施行 與 流浪乞討人員收容審查辦法 因為具有明顯的違憲違法性 具有同樣的惡法性質(zhì) 所以必須廢除 原因1 該法規(guī)的立法指導(dǎo)思想與憲法和物權(quán)法明顯相左 如拆遷條例第一條規(guī)定 該法的目的是為了加強對城市房屋拆遷的管理 維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益 保障建設(shè)項目順利進行 而沒有保護公民財產(chǎn)權(quán)的意思 原因2 該法規(guī)是一個行政法規(guī) 它要規(guī)范的是行政拆遷行為 規(guī)定如何取得拆遷許可證和與被拆遷人協(xié)商補償?shù)臈l件和程序 而在根本沒有界定 甚至沒有提及什么是 公共利益 的情況下 規(guī)定如何可以強制拆遷 沒有公共利益的前提 政府是不可以征用征收公民財產(chǎn)的 說明這個條例根本不具有立法目的的合憲性 原因3 該法規(guī)在內(nèi)容上沒有區(qū)別建立在公共利益基礎(chǔ)上行政強制征用和為了商業(yè)利益的民事交換行為 如果是非公共利益的商業(yè)開發(fā) 必須遵循民法原則由兩個市場主體進行平等的交易 而不能介入公權(quán)力 更不能運用國家暴力進行強迫交易 它把公共利益和商業(yè)利益混為一談 嚴重濫用了公權(quán)力來保障某些私人的商業(yè)利益 濫用行政權(quán)力侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)是嚴重的違法行為 原因4 該法規(guī)在程序上也是違法的 如拆遷條例第15條賦予了政府有關(guān)部門強拆的權(quán)力 根據(jù)法治的基本原則 凡限制剝奪公民的自由和合法財產(chǎn) 除必須以公共利益為目的外 還必須遵循正當(dāng)?shù)某绦?正當(dāng)程序最基本的一點就是必須經(jīng)司法程序 對公民財產(chǎn)的強制最終應(yīng)由法院作出裁決 而拆遷條例在強制拆遷上讓政府自己充當(dāng)自己的法官 原因5 該法規(guī)剝奪了公民在保護自己的私有財產(chǎn)時的司法訴訟權(quán) 根據(jù)拆遷條例第15條規(guī)定 拆遷人可以申請仲裁或向人民法院起訴 而且還可以申請人民法院先予執(zhí)行 當(dāng)拆遷人與被拆遷人達不成拆遷補償安置協(xié)議時 只能由房屋拆遷管理部門裁決或同級人民政府裁決 當(dāng)事人對裁決不服的 雖規(guī)定可以向法院起訴 但是 訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行 實際上訴訟只是一種假象 二 條例 的主要內(nèi)容及亮點 主要內(nèi)容 主要亮點 亮點1 責(zé)任主體明確 老條例將拆遷設(shè)置成行政許可的方式 給拆遷人頒發(fā)拆遷許可證 拆遷補償協(xié)議一旦達不成 政府可以做出有利于拆遷人的拆遷裁決 而政府卻躲在后面 不承擔(dān)責(zé)任 這一點被指為 政府既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員 而新條例將拆遷許可證的方式廢除 所有的國有土地上房屋征收行為都變?yōu)檎袨?政府對此負責(zé) 被征收人對政府的征收決定不服的 既可以進行行政復(fù)議 也可以進行行政訴訟 這樣政府就只能做征收的運動員 不能做裁判員了 因此 不得不說 新條例對于征收責(zé)任主體規(guī)定是非常明確的 那就是市 縣級人民政府 這樣一來 加大了政府的責(zé)任 一旦出現(xiàn)問題 責(zé)任主體就非常明確了 政府會謹慎地對待房屋征收與補償工作 亮點2 公共利益界定明確 新條例對于征收所涉及的公共利益也予以了界定 而且都是明確的列舉方式 這一點在一定程度上改變了過去舊的老條例對公共利益界定不明確 所導(dǎo)致的開發(fā)商和地方政府合謀進行商業(yè)開發(fā)拆遷 避免權(quán)錢交易造成惡劣社會影響 值得一提的是 公共利益的界定 排除了 國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的需要 也就是說 個別政府及部門的領(lǐng)導(dǎo)想為自己單位蓋樓也不能征收老百姓的房子了 亮點3 取消拆遷行政裁決 新條例對被征收人不服征收決定的法律救濟設(shè)置為提起行政復(fù)議或行政訴訟 這一設(shè)置改變了過去老條例設(shè)置拆遷行政裁決的惡法設(shè)計 因為拆遷行政裁決一旦下達就具有執(zhí)行效力 且訴訟期間不停止拆遷 而新條例規(guī)定政府是做出征收決定的主體 政府自己不能再作任何的行政裁決 只能由上級政府監(jiān)督或者法院的裁判 亮點4 廢除行政強制拆遷 最重要的是 新條例改變了政府直接進行強制拆遷的作法 新條例規(guī)定 被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟 又不履行補償決定的 由作出房屋征收決定的市 縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行 將政府的征收決定提交法院來判決 此舉為強制征收設(shè)置了一道屏障 政府不再極其便利地任意采取強拆 即使法院強制執(zhí)行拆除 也不會使強拆泛濫 近年來愈演愈烈的惡性強拆事件將會得到緩和 亮點5 房屋征收決定應(yīng)符合城市規(guī)劃 新條例規(guī)定 征收房屋應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃 土地利用總體規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃 保障性安居工程建設(shè) 舊城區(qū)改建 應(yīng)當(dāng)納入市 縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃 也就是說 地方政府和房屋征收部門不能僅憑自己的意愿就作出征收房屋的決定 也要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃 如果不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的房屋征收決定是違法的 這就在一定程度上限制了地方政府任意征收房屋的權(quán)力 保障被征收人的權(quán)利 也為國家統(tǒng)一進行城鄉(xiāng)規(guī)劃作了鋪墊 亮點6 注重民意和社會效果 新條例規(guī)定 制定規(guī)劃 應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見 因舊城改建需要征收房屋 多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合規(guī)定的 政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會 并修改方案 政府作出房屋征收決定前 應(yīng)當(dāng)進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估 被征收人數(shù)量較多的 應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定 這些規(guī)定 都體現(xiàn)了一個共同的特點 國務(wù)院將房屋征收與補償工作看成了一種有社會影響力的工作 因此重視被拆遷人和公眾的意愿 這在以往的立法中是少見的 可見我國立法水平逐漸提高 開始重視社會和公眾權(quán)利 亮點7 補償不低于市場價 新條例規(guī)定 對被征收人的補償包括被征收房屋價值的補償 搬遷與臨時安置補償 停產(chǎn)停業(yè)損失補償和補助 獎勵 對被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產(chǎn)的市場價格 對符合條件的被征收人除給予補償外 還要優(yōu)先給予住房保障 應(yīng)該看到 新條例重視對被征收人的補償 爭取使被征收人滿意的基礎(chǔ)上實施征收 這樣就減輕被征收人以往對低補償拆遷的抵觸情緒 減輕征收工作的阻力 亮點8 排除商業(yè)利益參與房屋征收 新條例規(guī)定 承擔(dān)房屋征收與補償工作的單位不得以營利為目的 并禁止建設(shè)單位參與搬遷 由于政府是房屋征收的主體 房屋征收是為了公共利益而進行的 那么就不能允許商業(yè)利益參與其中 不能使個別人為了商業(yè)利益侵害被征收人的權(quán)益 從中漁利 而且新條例中規(guī)定 實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償 后搬遷 作出房屋征收決定前 征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位 專戶存儲 ?？顚Ｓ?即使申請法院強制執(zhí)行搬遷 申請書也應(yīng)當(dāng)附上補償金額和專戶存儲賬號 產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積等材料 這就最大程度上公開透明 剪除商業(yè)利益侵害被征收人利益的觸角 亮點9 提高細則制定權(quán)限等級 新條例中關(guān)于一些實施細則的制定權(quán)限 都賦予了省 自治區(qū) 直轄市一級的政府 包括對被征收人給予住房保障的辦法 對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)具體選定辦法 對因征收造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償辦法等 這些關(guān)鍵性辦法的制定權(quán)限提高到省一級政府 體現(xiàn)了國務(wù)院對房屋征收工作的重視 三 條例 的不足之處 不足1 沒有對土地使用權(quán)的補償 新條例規(guī)定 房屋被依法征收的 國有土地使用權(quán)同時收回 新條例是對房屋的征收與補償 而不應(yīng)當(dāng)涉及對國有土地使用權(quán)的處分 而對被征收人的補償里面 卻沒有提到補償被收回的 國有土地使用權(quán) 我們知道 國有土地使用權(quán)是被征收人在建設(shè)時通過招拍掛制度有償購買的 或買房人在購買房屋時連同房屋一起有償購買的 行政機關(guān)將未到期的國有土地使用權(quán)收回的同時 卻不對其進行補償 顯然是對被征收人財產(chǎn)權(quán)利的無償剝奪 因此還存在隱憂 不足2 對現(xiàn)行評估辦法有待改善 眾所周知 目前的征收拆遷房屋 最敏感的問題無疑是補償價格問題 拆遷人與被拆遷人往往在價格上無法達成一致 原來的辦法也是采取評估 但被拆遷人對評估機構(gòu)作出的評估結(jié)果不服的 有權(quán)另行委托其他評估機構(gòu)進行評估 但新條例規(guī)定 對評估確定的價值有異議的 可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估 對復(fù)核結(jié)果有異議的 可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定 其中沒有規(guī)定被征收人有權(quán)另行委托其他評估機構(gòu)進行評估 從原來的拆遷評估辦法來看 評估公司雖然是被拆遷人選定的 但對房屋的評估事項委托人和實際付款人都是拆遷人 因此評估公司按照拆遷人的意愿對房屋進行評估 評估價格遠遠低于被拆遷人的預(yù)期也就不足為奇了 因此為公平起見 新條例應(yīng)當(dāng)進一步要求改進評估委托關(guān)系 一方面 明確被拆遷人對評估機構(gòu)作出的評估結(jié)果不服的 有權(quán)另行委托其他評估機構(gòu)進行評估 另一方面 明確評估事項的委托人應(yīng)由征收人和被征收人共同委托 而評估費用應(yīng)當(dāng)由被征收人適當(dāng)承擔(dān) 這樣能夠使評估機構(gòu)更公平地進行評估 不足3 沒有對房屋承租人的處理 對于房屋 除了所有權(quán)人 征收人以外 還有承租人 而新條例只規(guī)定了應(yīng)