積極應(yīng)對(duì)IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制,提高履約水平.doc

積極應(yīng)對(duì)IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制，提高履約水平楊全杰*楊全杰，男，1979年6月出生，2003年7月畢業(yè)于大連海事大學(xué)輪機(jī)管理專業(yè)，2008年8月取得世界海事大學(xué)海上安全與環(huán)境管理學(xué)碩士學(xué)位，現(xiàn)以航政管理工程師之職受聘于黃驊海事局，主要從事船舶監(jiān)督管理等方面工作。摘要：本文介紹了IMO 成員國(guó)自愿審核機(jī)制的背景由來、基本概念和審核機(jī)制包含的內(nèi)容，特別是引入了IMO 第24屆大會(huì)的兩個(gè)決議IMO 強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則、審核框架和審核程序構(gòu)成IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制體系。我國(guó)政府于2008年6月向IMO提交了自愿審核的申請(qǐng)報(bào)告，于是，作好迎接審核組審核的準(zhǔn)備工作變得迫切而急需。本文就我國(guó)政府在履約過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了分析，并給出相應(yīng)的解決對(duì)策，以便于IMO成員國(guó)更好的去完成履約任務(wù)。關(guān)鍵詞：國(guó)際海事組織，履約，成員國(guó)自愿審核機(jī)制，認(rèn)可組織。一、背景一直以來，國(guó)際航運(yùn)業(yè)主要集中在歐洲，履行公約以歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家為主，公約履行情況較好，隨著近幾十年的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，世界航運(yùn)中心逐漸東移，發(fā)展中國(guó)家的航運(yùn)業(yè)蓬勃發(fā)展，但是，一部分船旗國(guó)在執(zhí)行國(guó)際公約標(biāo)準(zhǔn)方面存在不去執(zhí)行、執(zhí)行不力或執(zhí)行效率不高等問題。船旗國(guó)在船舶安全、海洋防污染和保障船員體面就業(yè)等方面扮演著重要的角色，將國(guó)際公約的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)納入國(guó)內(nèi)法，制定新的國(guó)內(nèi)海事管理法律、法規(guī)，對(duì)海上交通事故進(jìn)行深入的調(diào)查以及向船東提供必要的技術(shù)支持是提升船舶安全的關(guān)鍵要素，也是船旗國(guó)的義務(wù)。1鑒于此，國(guó)際海事組織（IMO）在1992 年專門成立船旗國(guó)履約分委會(huì)（FSI）來促進(jìn)船旗國(guó)履約水平。IMO 秘書長(zhǎng)在總結(jié)有效履行IMO 通過的標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制時(shí)強(qiáng)調(diào)，提高安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任有賴于三方的努力，標(biāo)準(zhǔn)是由IMO 制定并通過的，由船舶所有人和經(jīng)營(yíng)人執(zhí)行，并由船旗國(guó)或港口國(guó)進(jìn)行監(jiān)督，而保證懸掛本國(guó)國(guó)旗的船舶符合已生效的國(guó)際公約的相關(guān)要求是每一船旗國(guó)政府應(yīng)盡的責(zé)任。盡管IMO 作了各種努力,低標(biāo)準(zhǔn)船仍然存在，因此,對(duì)成員國(guó)的履約進(jìn)行外部控制的措施是必要的，2IMO就此問題進(jìn)行了多次討論和嘗試，最后提出了IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制，以進(jìn)一步督促各成員國(guó)提高履約水平。 二、IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制概念第24 屆IMO大會(huì)于2005 年11 月召開，會(huì)上討論并通過有關(guān)審核機(jī)制的兩個(gè)決議, 一是關(guān)于IMO 強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則,二是關(guān)于審核框架和審核程序, 從而形成一個(gè)完整的IMO 成員國(guó)自愿審核機(jī)制。IMO 在2006 年全面啟動(dòng)審核機(jī)制, 具體工作將由秘書長(zhǎng)直接負(fù)責(zé),其目的是促進(jìn)成員國(guó)在履行IMO 有關(guān)海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)公約時(shí)的協(xié)調(diào)性和一致性,并通過履約審核,幫助成員國(guó)提高履約能力,達(dá)到海上安全和環(huán)境保護(hù)的共同目標(biāo)。其中IMO 強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則是審核機(jī)制的一個(gè)重要基礎(chǔ), 也是實(shí)施審核的標(biāo)準(zhǔn)。共分四個(gè)部分：第一部分為公共部分,介紹了聯(lián)合國(guó)海洋法公約和IMO 公約的一些要求,明確締約國(guó)實(shí)施IMO公約及其議定書共十個(gè)文件中締約國(guó)批準(zhǔn)的文件為強(qiáng)制執(zhí)行和審核的范圍。第二部分為船旗國(guó)部分, 是該規(guī)則以及審核的核心部分。該部分內(nèi)容從船旗國(guó)履約的角度, 對(duì)于強(qiáng)制性的國(guó)際海事條約的實(shí)施、授權(quán)認(rèn)可組織、執(zhí)行、船旗國(guó)檢查員、船旗國(guó)調(diào)查、評(píng)估和審閱規(guī)定了較為詳細(xì)的技術(shù)和程序要求。第三、四部分, 分別針對(duì)締約國(guó)以沿岸國(guó)、港口國(guó)的角色履約, 規(guī)定了實(shí)施、執(zhí)行、評(píng)估和審議的具體要求。4 審核將遵守五個(gè)原則: 一是主權(quán)和普遍性, 即單個(gè)的成員國(guó)以自愿為主, 所有成員國(guó)共同受益; 二是一致性、公正性、客觀性和適時(shí)性, 即審核應(yīng)該是重實(shí)效的、公正的并且按照協(xié)商的時(shí)間框架來進(jìn)行; 三是透明度和公開度, 即把握合適的審核過程的透明度和審核報(bào)告的公開度; 四是合作, 即審核組與被審國(guó)的合作; 五是連續(xù)改進(jìn),即通過審核循環(huán), 連續(xù)改進(jìn)被審國(guó)的履約能力和水準(zhǔn)。5審核范圍限定為六個(gè)公約共十個(gè)文件為締約國(guó)所設(shè)定的義務(wù)和責(zé)任, 并且覆蓋通過這十個(gè)文件強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)則和決議。1. 經(jīng)修正的國(guó)際海上人命安全公約(SOLAS 74)2. 經(jīng)修正并經(jīng)1978 議定書修訂的國(guó)際海上人命安全公約(SOLAS 74)3. 經(jīng)修正并經(jīng)1988 議定書修訂的國(guó)際海上人命安全公約(SOLAS 74)4. 經(jīng)1978 年議定書修訂的1973 年國(guó)際防止船舶污染公約(MARPOL 73 / 78)5. 經(jīng)1997年議定書修訂的1973/1978 年國(guó)際防止船舶污染公約6. 經(jīng)修正的1978 年國(guó)際海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)公約(STCW)7.1966 國(guó)際載重線公約(LL 1966)8. 經(jīng)修正并經(jīng)1988 議定書修訂的1966 國(guó)際載重線公約(LL 1966)9.1969 年國(guó)際噸位公約(TONNAGE 1969)10. 經(jīng)修正的1972 年國(guó)際海上避碰規(guī)則公約(COLREG 72)審核程序包括程序內(nèi)容本身和四個(gè)附件, 即合作備忘錄范本、預(yù)審問卷、審核機(jī)制活動(dòng)程序和臨時(shí)審核報(bào)告附錄。對(duì)成員國(guó)的一次審核周期為3 年, 由成員國(guó)向IMO 秘書長(zhǎng)提交自愿審核的申請(qǐng), 秘書長(zhǎng)按申請(qǐng)國(guó)的特點(diǎn), 選擇審核組組長(zhǎng)和組員, 申請(qǐng)國(guó)政府向秘書長(zhǎng)遞交預(yù)審問卷的答卷, 申請(qǐng)國(guó)政府與秘書長(zhǎng)最終共同確定審核組成員。申請(qǐng)國(guó)政府與秘書長(zhǎng)簽訂審核備忘錄, 審核組準(zhǔn)備審核,制定審核計(jì)劃, 開展審核工作, 編制審核臨時(shí)報(bào)告, 送達(dá)被審國(guó), 被審國(guó)發(fā)還相關(guān)意見, 針對(duì)審核發(fā)現(xiàn)的問題采取糾正措施計(jì)劃, 并組織實(shí)施, 完成審核終結(jié)報(bào)告, IMO 成員國(guó)自愿審核機(jī)制的實(shí)施將協(xié)助IMO 成員國(guó)更加協(xié)調(diào)、統(tǒng)一地履行國(guó)際海事組織制定的一些重要海上安全和環(huán)境保護(hù)公約。6三、積極采取措施，應(yīng)對(duì)IMO審核組對(duì)我國(guó)的履約情況審核鑒于迎接IMO審核組工作是一項(xiàng)系統(tǒng)的、繁雜的工程，很多專家學(xué)者進(jìn)行了系統(tǒng)研究，本文從我國(guó)現(xiàn)階段在履約過程中存在的不足出發(fā)，找出問題對(duì)其進(jìn)行分析，而后提出針對(duì)性的建議：（一）、我國(guó)在履約過程中存在的不足：1. 國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的立法程序不夠科學(xué)。由于我國(guó)在法律制度上是“一元制”立法體系，因此在國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化過程中存在過程緩慢的問題，現(xiàn)階段的國(guó)際公約主要依據(jù)中華人民共和國(guó)締結(jié)條約程序法直接引用國(guó)際公約的條款，7這導(dǎo)致了法理的邏輯性不統(tǒng)一，在法律淵源上不明確，于是，國(guó)際公約的法律地位尷尬，為充分履約制造麻煩；同時(shí)，在直接引用公約條款中，對(duì)于違反公約的行為懲罰條款不夠明確，因此在國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化步驟上存在問題，導(dǎo)致履約不能達(dá)到充分、完備的標(biāo)準(zhǔn)。2. 參與履約的政府部門之間的溝通、交流和協(xié)作機(jī)制相對(duì)較弱。一個(gè)主權(quán)國(guó)家政府作為IMO成員國(guó)在申請(qǐng)自愿審核中，它的各個(gè)部門根據(jù)分工不同會(huì)被調(diào)動(dòng)起來。例如：中華人民共和國(guó)海軍司令部航行保障部和海事局海洋測(cè)繪大隊(duì)作為同為海圖測(cè)繪部門，二者之間的溝通、交流和協(xié)作機(jī)制相對(duì)較弱；此外，例如在海上搜救過程中，海事部門、搜救船只、氣象部門、通訊部門和醫(yī)療救助部門等，這些部門僅僅了解到自己的任務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，他們之間的溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)作機(jī)制，需要進(jìn)一步清晰明確。3. 具有國(guó)際化水平的海事管理專業(yè)人才比較缺乏。由于歷史原因?qū)е滦轮袊?guó)并不是海上強(qiáng)國(guó)，隨著近年來祖國(guó)航運(yùn)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)急需大量外語水平好的海事管理專業(yè)人才。此外，在涉外海事調(diào)查、港口國(guó)監(jiān)督檢查和防污染調(diào)查人才缺口也是較大的，因?yàn)椋捌谂嘤?xùn)的港口國(guó)監(jiān)督官現(xiàn)都走上其它工作崗位。4. 對(duì)認(rèn)可組織在授權(quán)后的監(jiān)督聯(lián)系機(jī)制不健全，致使其擔(dān)當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)不相適應(yīng)。中國(guó)船級(jí)社是我國(guó)政府指定的唯一的認(rèn)可組織，盡管這一做法不違背IMO的相關(guān)法律的條款，然而這在審核過程中是值得審核組懷疑或謹(jǐn)慎考慮的環(huán)節(jié)。此外，主管機(jī)構(gòu)需有一套法定的標(biāo)準(zhǔn)文件和監(jiān)督記錄，目前，這種授權(quán)文件和相關(guān)協(xié)議不夠詳盡以限定認(rèn)可組織在協(xié)議框架下履行職責(zé)，更為重要的是，認(rèn)可組織代主管機(jī)構(gòu)實(shí)施履約行為，然而，在履約過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤和失誤卻要完全由主管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而其本身并不承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)不相適應(yīng)在某種程度上造成履約不夠徹底。5. 在履約過程中，部分港口的接收設(shè)施不夠健全，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用甚少。隨著港口的發(fā)展，各地到港船舶帶來的不僅僅是貨物還帶來了壓載水、殘余貨物、污油水等，這就需要足夠的接收設(shè)備來確保港區(qū)水域不受船舶污染。（二）、相關(guān)的建議和措施1. 在自愿審核機(jī)制中，要求被審核國(guó)家提供本國(guó)版本的IMO強(qiáng)制性文件、國(guó)際公約轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)法的立法程序、以及相關(guān)文件和證據(jù)表明對(duì)這些文件的宣傳等，因?yàn)榫吐募s而言需要航運(yùn)企業(yè)、船舶修造廠、船用設(shè)備及船員培訓(xùn)等方面共同參與。因此，我國(guó)需要修改國(guó)內(nèi)立法程序，特別是在國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化方面提高效率。此外，現(xiàn)階段，通過政府發(fā)布政令、文件等方式彌補(bǔ)國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的不足，盡可能做到及時(shí)保有對(duì)應(yīng)與國(guó)際公約、IMO強(qiáng)制性文件的相關(guān)文檔。2.在自愿審核機(jī)制中，各部門之間的溝通、交流、協(xié)調(diào)和合作機(jī)制是重要的環(huán)節(jié)，因此，在履約涉及到的部門，主體是海事部門，然而，其它相關(guān)部門也應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極作好準(zhǔn)備，接收審核，特別是一些的交流、溝通和合作制度，聯(lián)絡(luò)人、聯(lián)系時(shí)間和方法等，以及定期召開會(huì)議等，這些制度都要以文件的形式予以準(zhǔn)備待查；此外，作為證據(jù)材料的文書、圖像和錄像資料的提供也是檢查的一個(gè)方面。3. 加強(qiáng)航運(yùn)外交，培養(yǎng)專業(yè)型人才。鼓勵(lì)適任船員到外國(guó)籍輪船上擔(dān)任職務(wù)，為將來的海事管理行業(yè)儲(chǔ)備人才，踴躍參加IMO的各種培訓(xùn)、為IMO研究機(jī)構(gòu)等輸送人才，提高我國(guó)對(duì)國(guó)際航運(yùn)發(fā)展的影響力。4. 規(guī)范好認(rèn)可組織，明確相關(guān)授權(quán)文件、協(xié)議、工作及報(bào)告程序等。在認(rèn)可組織的審核上，授權(quán)文件、認(rèn)可文件，驗(yàn)船師的培訓(xùn)、資格考取、資質(zhì)證書和證書再有效，相關(guān)事項(xiàng)的報(bào)告程序、溝通聯(lián)系渠道和方法，以及實(shí)施船舶檢驗(yàn)程序的相關(guān)質(zhì)量控制體系等，要有明確的管理程序。此外，在確定我國(guó)政府認(rèn)定的認(rèn)可組織時(shí)，在有條件限制的情況下，例如：組織需要在國(guó)內(nèi)注冊(cè)登記、法人是中國(guó)公民等?？煞艑捒紤]其它組織。同時(shí)，對(duì)認(rèn)可組織的約束上需要加強(qiáng)，要使其權(quán)責(zé)相適應(yīng)，以確保其在實(shí)施受委托行為時(shí)嚴(yán)格按相關(guān)協(xié)議和程序進(jìn)行，使各項(xiàng)國(guó)際公約和強(qiáng)制性文件得以很好的貫徹執(zhí)行。5. 改善港口接收設(shè)施的服務(wù)功能。建議修改制定我國(guó)的港口接受設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作的部門規(guī)章，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。對(duì)于IMO的審核，可以在積極推進(jìn)的同時(shí)，重點(diǎn)選取、培養(yǎng)一些好的優(yōu)勢(shì)企業(yè)的接受設(shè)施，來應(yīng)對(duì)審核組審核，以便于以后改進(jìn)、提高。此外，在長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，要對(duì)港口發(fā)展做出科學(xué)的評(píng)估，到其它條件類似的港口做的進(jìn)行調(diào)研學(xué)習(xí)，結(jié)合實(shí)際到港船舶尺度、船舶流量、油水的消耗量和壓載情況等，做出判斷，對(duì)港口的接收設(shè)施根據(jù)需求種類予以及時(shí)調(diào)整、安排和配備，同時(shí)，要考慮港口后續(xù)的擴(kuò)容等情況，留足發(fā)展用地確保將來的擴(kuò)容。四、結(jié)論IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制現(xiàn)階段為非強(qiáng)制性的文件，然而以往經(jīng)驗(yàn)表明，它終將走向強(qiáng)制性審核的道路，在本質(zhì)上是西方發(fā)達(dá)國(guó)家提高航運(yùn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻，維護(hù)其自身的各項(xiàng)利益。我國(guó)政府做出的申請(qǐng)審核的積極姿態(tài)，具有重要的意義：一方面，我國(guó)申請(qǐng)自愿審核便于突破發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定的壁壘，有利于提高中國(guó)船隊(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大中國(guó)船員的勞務(wù)輸出。另一方面，參與自愿審核機(jī)制，有利于更好地建立和適應(yīng)與國(guó)際規(guī)則相一致的、符合我國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展的調(diào)節(jié)機(jī)制，提升我國(guó)海事行政管理能力?？傊?，參與自愿審核機(jī)制，對(duì)推動(dòng)我們國(guó)家從航運(yùn)大國(guó)向航運(yùn)強(qiáng)國(guó)發(fā)展具有深刻的歷史意義。1 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