行政法私人種類探析.doc

行政法上的私人種類探析摘要：以行政主體（行政權(quán)、行政行為）為中心展開的傳統(tǒng)行政法理論很少研究與行政主體相對的私人在行政法上的地位問題，這導(dǎo)致傳統(tǒng)行政法理論存在諸多缺陷。近年，隨著行政法研究的深入，私人地位問題已經(jīng)引起行政法學(xué)者的重視，但是，行政法學(xué)對私人的研究主要集中在行政相對人上，而對行政相對人之外的其他種類的私人的研究卻很不充分，致使無法對行政法上的私人形成全景式認(rèn)識。正是在這樣的背景之下，以“私人”概念為依托，以大陸法系國家公權(quán)利與反射性利益相區(qū)分的理論為工具，將行政法上的私人分為行政相對人、利害關(guān)系人和一般公眾，并揭示各類私人的實質(zhì)，從而為分析各類私人在行政法上的地位奠定基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：具體行政行為；私人；行政相對人；利害關(guān)系人；一般公眾自近代以來，各種科學(xué)力圖從不同的角度來把握人，法律作為人類一門古老的學(xué)科，從一開始就是以人為考察對象的，而“對于一個法律時代的風(fēng)格而言，重要的莫過于對人的看法，它決定著法律的方向”。行政法作為法律之一種，當(dāng)然亦不例外，怎樣看待“人”直接決定著行政法的架構(gòu)和發(fā)展方向。承認(rèn)人的主體性地位而非單純的被管理者或行政權(quán)客體應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代行政法的題中應(yīng)有之義，也是現(xiàn)代行政法得以展開的邏輯前提。然而，在傳統(tǒng)行政法中，“行政法體系的構(gòu)建都是圍繞行政權(quán)展開的，這已經(jīng)是世界各國的通例”。從行政主體（行政權(quán)、行政行為）的角度探討行政法成為行政法學(xué)慣用的路徑，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論很少研究與行政主體相對的另一方主體即私人在行政法上的地位問題，這極易導(dǎo)致私人在行政法中被“客體化”、“邊緣化”，使得私人作為“人”的地位難以確立。因此，加強私人在行政法上的地位問題研究應(yīng)當(dāng)是今后行政法發(fā)展的一個趨勢。近年，隨著行政法視域的越來越寬，私人地位問題已經(jīng)開始引起行政法學(xué)者的重視，但是，行政法學(xué)界對私人的研究主要集中在行政相對人上，而對其他種類私人的研究卻很不充分，這使得目前的行政法學(xué)體系存在較大的缺陷。正是在這樣的背景下，本文試圖以“私人”概念為依托，全面分析與行政主體相對的另一方主體的種類，從而為分析各類私人在行政法上的地位奠定基礎(chǔ)。一、一個起點：私人在行政法上享有的權(quán)利為公權(quán)利對行政權(quán)“既可以法律規(guī)范來加以約束，也可以通過既得的主觀權(quán)利來加以限制”。加強私人在行政法上的地位問題研究將首先體現(xiàn)在對私人權(quán)利的研究上。從本質(zhì)上看，權(quán)利與行政法的使命“天生”是契合的：其一，“從道德意義上講，權(quán)利是對人自身的一種肯定，是從防惡的角度對人的尊嚴(yán)和價值的維護(hù)”?？梢?，權(quán)利本身就具有防行政權(quán)之“惡”的特性，肯定了私人之權(quán)利，也就意味著行政權(quán)不能恣意行使，必須尊重私人的權(quán)利，從而達(dá)到防范行政權(quán)的目的。其二，權(quán)利是一種“力”，而且是“被認(rèn)為正當(dāng)?shù)臋?quán)力” .正因為權(quán)利也是一種“力”，所以它才能去對抗行政權(quán)這種“力”，“以力制力”才是約束和規(guī)范行政權(quán)的較佳的途徑。其三，從制度意義上講，“權(quán)利是一種觀念，也是一種制度”?！耙豁棛?quán)利的存在，意味著一種讓別人承擔(dān)和履行相應(yīng)義務(wù)的觀念和制度的存在，意味著一種文明秩序的存在?！?無論消極行政還是積極行政，只要私人享有某項權(quán)利，行政主體就負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。行政主體若沒有履行其對私人的義務(wù)，私人則可采取法律措施追究行政主體的責(zé)任。這樣，行政主體和私人在制度軌道內(nèi)形成了權(quán)利和義務(wù)的互動。由此看來，唯有通過對私人權(quán)利的肯定，才能在行政法中樹立起尊重私人的觀念，也才能徹底實現(xiàn)行政法的價值。私人在行政法中享有的權(quán)利究竟是一種什么樣的權(quán)利？對私人的權(quán)利可從以下幾個層次加以分析：一是以人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)為代表的由憲法、民法、單行法律等規(guī)定的私人權(quán)利。判定這一層次私人權(quán)利的性質(zhì)不應(yīng)僅看它們所屬的部門法屬性，而且也應(yīng)從“權(quán)利行使的范圍以及權(quán)利運用的對象”加以分析。例如，公民對另一方民事主體主張的人身權(quán)是民事權(quán)利，與之相對應(yīng)的是他方平等民事主體的民事義務(wù)；而公民對行政主體主張的人身權(quán)則是行政法上的權(quán)利。二是在上述的私人權(quán)利指向行政主體，而行政法律規(guī)范將該權(quán)利作為個體利益加以保護(hù)并為行政主體設(shè)置了相應(yīng)義務(wù)的情況下，作為個體的私人可以向行政主體主張權(quán)利。這種由作為個體的私人向行政主體主張的權(quán)利可以稱之為私人的實體性公權(quán)利。三是單純由行政法規(guī)定的權(quán)利。這類權(quán)利主要包括私人的程序性公權(quán)利、救濟(jì)性公權(quán)利等。后兩個層次的權(quán)利可以統(tǒng)稱為私人在行政法上的公權(quán)利，行政法上私人的地位主要通過私人在行政法上享有的公權(quán)利來加以體現(xiàn)。何謂公權(quán)利？按照我國臺灣地區(qū)學(xué)者的解釋，公權(quán)利“如從國民的觀點而言，系指根據(jù)公法規(guī)定，賦予個別的人民，為實現(xiàn)自己的利益得請求國家為 此處的”第三人“就是本文所理解的利害關(guān)系人。特定行為的法律上之力“。成立公權(quán)利必須同時滿足以下三個條件：（1）公法規(guī)范課予行政機關(guān)為或不為一定行為的義務(wù)；（2）該公法規(guī)范的目的在于保護(hù)私人的個人利益，或者目的在于維護(hù)公共利益，但同時兼及個人利益之保護(hù)；（3）該法規(guī)范賦予利益受影響之人保障其利益的法律力量 公權(quán)利理論的作用在于界定公法上的權(quán)利與反射性利益的區(qū)別。為了判斷公權(quán)利，大陸法系發(fā)展出了”保護(hù)規(guī)范理論“。按照該理論，行政法規(guī)所保護(hù)的利益屬于直接的每個私人的利益時，便存在私人的公權(quán)利；當(dāng)行政法規(guī)所保護(hù)的利益是不特定多數(shù)人（一般社會）的利益時，作為保護(hù)這種利益的結(jié)果而間接地給有關(guān)人員帶來利益時，可以認(rèn)為只有反射性利益存在。行政法規(guī)范是否具有保護(hù)個人利益之目的要依賴于對法規(guī)范宗旨的解釋。可是，行政法規(guī)范各種各樣，復(fù)雜而繁多，探求法規(guī)范宗旨不但困難，而且不一定能夠得出正確的結(jié)論。于是，又產(chǎn)生了權(quán)利推定性理論。權(quán)利性推定理論切實可行，只要實定法宗旨難以確定時即推定法律規(guī)范保護(hù)個人利益，個人由此可以享有公權(quán)利。此外，”公權(quán)利與反射利益間之界限，并非絕對截然分割而是呈現(xiàn)流動性與相對性，隨著時代觀念改變，國家任務(wù)的擴(kuò)張以及人民權(quán)利意識高漲，有擴(kuò)大公權(quán)利的趨勢“ .“并且，在對第三人關(guān)系，將從前被認(rèn)為是反射性利益的事項，盡量解釋為法律保護(hù)的利益”使第三人得以享有公權(quán)利。二、行政主體和私人之間的關(guān)系：權(quán)利義務(wù)關(guān)系與反射性利益關(guān)系“公權(quán)利是行政法律關(guān)系的核心項目”，承認(rèn)私人在行政法上可以享有公權(quán)利使得用法律關(guān)系理論分析私人和行政主體之間的關(guān)系成為可能。從行政法律關(guān)系的視角看，行政主體和私人之間的關(guān)系首先體現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會行為、調(diào)整社會關(guān)系的過程中形成的權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系，是社會內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一。法律關(guān)系是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其背后則是人們的利益關(guān)系。行政法律關(guān)系的作用就在于通過權(quán)利義務(wù)關(guān)系的形式將行政主體所代表的公共利益和私人的個人利益予以體現(xiàn)，并運用法律的規(guī)范作用，既維護(hù)私人的利益，又維護(hù)國家利益和公共利益、達(dá)致公共利益與個人利益之間的平衡。私人在行政法上享有一項公權(quán)利，同時即意味著行政主體對私人負(fù)有一項義務(wù)，反之亦然。用法律關(guān)系理論分析行政主體和私人之間的關(guān)系，一方面使行政主體和私人之間的關(guān)系變得明確、清晰，另一方面則使行政主體和私人之間不再是單純的強制與被強制、服從與被服從的關(guān)系，而是以權(quán)利義務(wù)為依托的自主性關(guān)系。但是，私人和行政主體之間的關(guān)系是比較復(fù)雜的，他們之間除了權(quán)利義務(wù)關(guān)系還存在反射性利益關(guān)系。任何一種（個）法律關(guān)系都是以法律規(guī)范為前提的。民法主要調(diào)整個人利益，義務(wù)與權(quán)利相對應(yīng)，一個人的義務(wù)總是產(chǎn)生另一個人的權(quán)利，從義務(wù)規(guī)范中通?？梢酝茖?dǎo)出相應(yīng)的權(quán)利，因此，無論民事法律規(guī)范的表現(xiàn)樣態(tài)如何，總是可以依據(jù)民事法律規(guī)范較容易地分析民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。換言之，民事主體之間僅存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不存在別的關(guān)系。但是，行政法的情形則與民法不同。行政法規(guī)范具有復(fù)雜性：從種類上看，行政法規(guī)范可以分為組織規(guī)范、規(guī)制規(guī)范和根據(jù)規(guī)范等三類 .從規(guī)定方式上看，有的公法規(guī)范使用“能夠”、“可以”、“有權(quán)要求”、“可以要求”等規(guī)定方式明確賦予私人享有的公權(quán)利，但也有很多規(guī)范采取“必須”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”、“有責(zé)任”、“有義務(wù)”等義務(wù)規(guī)范的規(guī)定方式為行政主體設(shè)定義務(wù)。由于行政法規(guī)范的規(guī)定既可能是為了維護(hù)公共利益，建立客觀的法秩序，也可能是維護(hù)個人利益或者在維護(hù)公共利益的同時，兼有維護(hù)個人利益的目的，這就導(dǎo)致無法全然相應(yīng)地承認(rèn)私人從課予行政主體義務(wù)的義務(wù)規(guī)范或授予行政主體權(quán)限的組織規(guī)范、根據(jù)規(guī)范中可直接享有公權(quán)利。行政主體和私人之間并不存在一一對立的權(quán)利義務(wù)。以維護(hù)公共利益為目的的行政法律規(guī)范的實施也會間接地給私人帶來的利益，這種利益在大陸法系國家被稱之為“反射性利益”，在美國則被稱為“法律實施的利益”。當(dāng)然，主旨在于保護(hù)公共利益的行政法規(guī)范，若能得到行政機關(guān)的正當(dāng)實施，幾乎每個個體都可從中獲益，因公共利益得不到維護(hù)而主張個體利益受損，也并非一點道理都沒有。但是，這種獲益是非常間接的，是幾乎所有人都可享受的、難以分割的利益。因而，不能把這種因公共利益得不到維護(hù)而受損的個人利益上升為公權(quán)利。這樣，依據(jù)主旨在于維護(hù)公共利益的行政法律規(guī)范，行政主體和作為個體的私人之間形成的是反射性利益關(guān)系，而非權(quán)利義務(wù)關(guān)系。三、私人的種類：行政相對人、利害關(guān)系人與一般公眾私人與行政主體之間的關(guān)系既包括（公）權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又包括反射性利益關(guān)系。依此為標(biāo)準(zhǔn)，可以把與行政主體相對的私人分為（公）權(quán)利人和反射性利益人。（公）權(quán)利人是指對行政主體享有公權(quán)利的人，可以直接請求行政主體為或不為一定的行為，當(dāng)其公權(quán)利不能實現(xiàn)時，可以自己的名義尋求行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)途徑。反射性利益人是指僅能從行政主體行使職權(quán)中享有利益或不當(dāng)利益的人，不可以直接請求行政主體為或不為一定的行為。由于反射性利益具有“不可訴性”的特性。因此，當(dāng)行政主體給某私人帶來反射性不當(dāng)利益時，該私人亦不能尋求行政救濟(jì)。不過，需要說明的是，公權(quán)利人和反射性利益人都是針對個體私人而言的。因為私人作為整體與行政主體之間僅存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而不存在反射性利益關(guān)系。行政法事先規(guī)定了一定的權(quán)利義務(wù)模式以及適用這種模式的條件。條件一旦具備，則主體間就自然具有了模式規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即雙方的行政法律關(guān)系就潛在地產(chǎn)生了。潛在的行政法律關(guān)系主體雙方或一方以其行為積極主張適用這種模式，行政法律關(guān)系就實際地產(chǎn)生了。行政主體據(jù)以作出具體行政行為的行政法律規(guī)范預(yù)先設(shè)定了行政主體和具體行政行為直接指向人的權(quán)利義務(wù)模式以及適用模式的條件。當(dāng)條件具備時，行政主體和行政相對人之間形成了行政法律關(guān)系，行政相對人可依據(jù)行政法律規(guī)范的規(guī)定向行政主體主張權(quán)利。因此，行政相對人是公權(quán)利人。行政主體作出具體行政行為除了對行政相對人的合法權(quán)益造成影響外，還會對直接指向人以外的其他私人的權(quán)益造成影響。按照傳統(tǒng)的公權(quán)利和反射性利益嚴(yán)格區(qū)分的理論，這些為具體行政行為所影響的“其他私人”與行政主體之間只能構(gòu)成反射性利益關(guān)系，他們也只能是反射性利益人。但是，隨著行政權(quán)的擴(kuò)張和行政法研究的深入，人們認(rèn)識到在為具體行政行為所影響的“其他私人”中，有些人的利益是不能完全囊括在公共利益的范圍之內(nèi)的，如果武斷地將他們的“個人利益一律解釋為吸收進(jìn)一般公益是否妥當(dāng)是有疑問的”。因此，公權(quán)利和反射性利益嚴(yán)格區(qū)分的理論開始松動，“從前被解釋為法的反射性利益的，逐漸被解釋為法直接保護(hù)的利益”J，使得“其他私人”中的一部分人與行政主體可以形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以對行政主體主張公權(quán)利，是公權(quán)利人。這些由反射性利益人轉(zhuǎn)化而來的公權(quán)利人我們稱之為利害關(guān)系人。不過，并非所有的傳統(tǒng)上的反射性利益都已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉杀Ｗo(hù)的私人利益，因而在“其他私人”中，仍然有一部分是反射性利益人，我們將這部分人稱為一般公眾。這樣，我們可將具體行政行為中的私人分成行政相對人、利害關(guān)系人和一般公眾三類。其中，行政相對人和利害關(guān)系人是公權(quán)利人，一般公眾是反射性利益人。另外，從具體行政行為的角度看，行政相對人是具體行政行為的直接指向人，而利害關(guān)系人和一般公眾是具體行政行為的非直接指向人，其中，利害關(guān)系人是特定合法權(quán)益受具體行政行為影響的非直接指向人，一般公眾是權(quán)益受具體行政行為反射性影響的非直接指向人。它們之間的關(guān)系可用圖例表示如下：兩者都可以與行政主體形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但兩者之間也存在較大的區(qū)別：由于利害關(guān)系人是暗示的或潛在的行政法律關(guān)系主體，不能從行政決定書上直接看出來，而行政相對人是明顯的行政法律關(guān)系主體，從行政決定書上可直接找到，這導(dǎo)致對行政相對人的認(rèn)定相對容易，而對利害關(guān)系人的認(rèn)定則較復(fù)雜。從行政法律關(guān)系的角度看，認(rèn)定利害關(guān)系人關(guān)鍵在于分析行政實體法律規(guī)范。一般而言，能夠使私人成為利害關(guān)系人的行政實體法律規(guī)范需要具備兩個條件：一是行政實體法律規(guī)范為行政主體設(shè)定了特定的義務(wù)。在現(xiàn)實的行政法律體系中，有些行政實體法律規(guī)范明確規(guī)定了行政主體的義務(wù)，但更多的行政實體法律規(guī)范僅規(guī)定了行政主體設(shè)定職責(zé)或職權(quán)。對于行政主體的職責(zé)，可以直接看做行政實體法律規(guī)范對行政主體義務(wù)的規(guī)定，因為職責(zé)實際上是義務(wù)的另外一種表現(xiàn)形式。而行政實體法律規(guī)范賦予行政主體的行政權(quán)是否也是一種義務(wù)，則值得分析。由于行政實體法律規(guī)范對行政權(quán)之賦予，“基本上不是利益的賦予，而是義務(wù)的課予，此種公權(quán)力的賦予，旨在使行政機關(guān)有具體實現(xiàn)人民利益任務(wù)的可能”L ，所以，賦予行政主體職權(quán)的行政實體法律規(guī)范實際上也是為行政主體設(shè)定義務(wù)的規(guī)范。二是為行政主體設(shè)定義務(wù)的行政實體法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有保護(hù)行政相對人之外的私人個人利益的目的，或者在保護(hù)公共利益的同時具有保護(hù)相對人之外私人個人利益的目的。行政實體法律規(guī)范的目的如果僅僅是維護(hù)公共利益，那么，行政主體履行義務(wù)給相對人之外的私人帶來的就是反射性利益，而反射性利益具有不可主張性，相對人之外私人不能因反射性利益受損而請求行政主體履行義務(wù)，因而相對人之外的私人不能成為利害關(guān)系人亦不能享有公權(quán)利。行政實體法律規(guī)范是否具有保護(hù)相對人之外私人的個人利益，可以從法律規(guī)定中推斷出來。在所有的行政實體法律規(guī)范中，有些規(guī)范明顯地具有維護(hù)個人利益的目的，而有些規(guī)范是否具有維護(hù)個人利益之目的則很難判斷。如果沒有這種明確的規(guī)定，行政實體法律規(guī)范是否以個人利益為保護(hù)目的就需要借助一般的法律解釋方法認(rèn)定。如果通過采用文義解釋、目的解釋、歷史解釋等解釋方法仍然不能確定行政實體法律規(guī)范的保護(hù)目的，那么就推定該行政實體法律規(guī)范具有保護(hù)個人利益的目的（權(quán)利推斷理論）。實際上，“要判斷一條法規(guī)是否僅僅只是為整體利益服務(wù)，還是（至少）為個體利益服務(wù)，只能根據(jù)實際情況加以區(qū)別對待”Il .因此，利害關(guān)系人實質(zhì)上是一個不確定性的概念，這一概念的外圍“有著搖擺不定”的波段寬度 ，在不定的寬度之中，某一私人能否成為利害關(guān)系人還需要根據(jù)案件的具體情形來判定。例如，文化行政管理部門在批準(zhǔn)設(shè)立娛樂場所時，有義務(wù)遵循娛樂場所管理條例第