第五章行政立法.ppt

第五章行政立法 第一節(jié)行政立法的主體和體制一 行政立法的主體二 行政立法的現(xiàn)狀三 行政立法體制第二節(jié)行政立法的原則和程序一 行政立法的原則二 行政立法的程序三 行政立法的效力 結(jié)束 問題緣起 行政立法問題概覽管制與市場 是否有必要立法 合法性和正當(dāng)性 如何進(jìn)行立法 行政立法體制 立法權(quán)分配及權(quán)限關(guān)系行政立法程序?qū)＜遗c大眾對行政立法的監(jiān)督 案情 南京江寧區(qū)美亭化工廠長楊春庭于2003年3月接到通知 該化工廠要拆遷 但在補(bǔ)償數(shù)量上存在嚴(yán)重分歧 原因在于雙方所依據(jù)的法律根據(jù)不同 政府根據(jù)1996年發(fā)布的 江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法 應(yīng)補(bǔ)償130萬 而原告楊春庭根據(jù)現(xiàn)行的 南京市房屋拆遷管理辦法 應(yīng)得到補(bǔ)償是400多萬 經(jīng)研究發(fā)現(xiàn) 1996年發(fā)布的 江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法 被媒體稱之為地方政府規(guī)章 是依據(jù)1996年3月 南京市房屋拆遷管理辦法 制定的 然而該辦法已于2000年3月廢止 現(xiàn)行南京市的有關(guān)規(guī)章是根據(jù)2000年國務(wù)院的行政法規(guī)制定的 全國首例公民告政府行政立法不作為案 原告于2003年4月23日向南京市中級人民法院提出政府行政立法不作為之訴 狀告南京市江寧區(qū)政府不按上位法規(guī)及時修改房屋拆遷管理辦法 致使自己損失慘重 南京市中院依據(jù)有關(guān)規(guī)定將此案移交江寧區(qū)法院審理 2003年5月26日江寧區(qū)人民法院向原告發(fā)出受理通知書 并于2003年6月12日作出裁定 駁回起訴 理由是政府發(fā)布的1996年 江寧縣城鎮(zhèn)房屋差遣管理辦法 是屬于抽象行政行為 被行政訴訟法排除在司法審查之外 同時向江寧區(qū)政府提出司法建議 法理研習(xí) 一 江寧區(qū)政府的行為是何種性質(zhì) 立法不作為 是指具有行政立法權(quán)的行政主體沒有或者沒有適時地制定行政法規(guī)或者行政規(guī)章 或者沒有對不適合現(xiàn)實要求的行政法規(guī)或行政規(guī)章進(jìn)行修改和廢止 立法不作為的三個要素 1 立法者負(fù)有憲法法律法規(guī)或者最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予的立法義務(wù) 2 立法者在主觀上又不作為的故意 3 立法者的消極懈怠造成了特定的損害 2 本案被告區(qū)政府不具有立法權(quán) 不是行政立法主體 因此其行為不可以稱為立法行為 本案中的行政不作為有特殊性 是依職權(quán)的行政行為不作為 與依申請的不作為一樣會致使個人或公共利益受到嚴(yán)重的損害 二 法院駁回起訴是否正確 從抽象行政行為的角度上看 行政訴訟法 規(guī)定具體行政行為屬于受案范圍 從此意義上法院的裁定是正確的 我們認(rèn)為有理由將抽象行政行為納入受案范圍 我國的法制現(xiàn)狀來看 已經(jīng)具備了將抽象行政行為納入受案范圍的條件 第一 行政復(fù)議法為訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ) 第二 司法對行政監(jiān)督的日益擴(kuò)展 力度也有所加大 第三 目前的司法力量來看 法院有能力審查抽象行政行為 三 江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法 的效力如何 本案中的 暫行辦法 作為一般規(guī)范性文件 其等級性特點突出 其所依據(jù)的原拆遷辦法已經(jīng)被新的拆遷辦法所代替 那么其具體內(nèi)容與新制定的拆遷辦法勢必有不當(dāng)之處 應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的規(guī)定加以修改 否則有權(quán)機(jī)關(guān)可予以撤銷或者改變 四 在現(xiàn)行法律制度下化工廠實現(xiàn)權(quán)益保障有無有效的途徑 抽象行政行為雖然不在 行政訴訟法 的受案范圍內(nèi) 但不表明它的合法性不接受法院的審查 人民法院在審查行政案件中 依據(jù)法律 法規(guī) 參照規(guī)章 對合法有效的規(guī)章與其他規(guī)范性文件才可以在裁判書中援引 本案可以針對有關(guān)補(bǔ)償?shù)牟脹Q行為提起訴訟 法院在審理這一具體行政行為時 根據(jù)沖突規(guī)范選擇適用的原則 如果認(rèn)為依據(jù)的一般規(guī)范性文件違法 可以不予適用 而直接適用現(xiàn)行的拆遷辦法 第一節(jié)行政立法的主體和體制 一 行政立法的主體1 行政立法的概念行政立法是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律或國家立法機(jī)關(guān)的授權(quán) 按照法定程序制定和頒布行政法規(guī)和行政規(guī)章的抽象行政行為 行政立法這一概念主要包含以下三層具體含義第一 行政立法的主體是法定或由立法機(jī)關(guān)授權(quán)的行政機(jī)關(guān) 結(jié)束 第二 行政立法行為是行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)的行為 包括兩層意思 一是行政立法必須根據(jù)憲法 法律或有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán) 它是接受權(quán)力機(jī)關(guān)的委托來制定普遍性行為規(guī)則的 法無明文規(guī)定或末經(jīng)授權(quán)不得為之 二是行政機(jī)關(guān)只能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)活動 行政立法同樣不能超越自己的職權(quán)范圍 作為行政行為的一種 越權(quán)無效原則同樣適用于行政立法行為 第三 行政立法是行政機(jī)關(guān)按照立法程序所為的行為 所謂立法程序就是要經(jīng)過公告 征求相關(guān)人意見 公布等過程 使利益相關(guān)人知曉并參與意見 結(jié)束 2 行政立法的主體行政立法的主體是國家行政機(jī)關(guān) 法律 法規(guī)授權(quán)的非國家行政機(jī)關(guān) 原則上不具有行政立法權(quán) 3 行政立法的方式和性質(zhì) 1 行政立法的方式第一 依職權(quán)行政立法 或稱 管轄立法 它是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法 組織法賦予的權(quán)限 制定法規(guī) 規(guī)章 第二 依授權(quán)行政立法 或稱 委任立法 它又可以分為一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法兩種方式 一般授權(quán)立法是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法 組織法以外的法律法規(guī)的授權(quán) 制定法規(guī) 規(guī)章 特別授權(quán)立法是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者上級行政機(jī)關(guān)將本應(yīng)由自己行使的某一方面的立法權(quán)交由行政機(jī)關(guān)去行使 行政機(jī)關(guān)根據(jù)這種特別授權(quán)所進(jìn)行的立法活動 結(jié)束 在我國 國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法 如1984年全國人大常委會通過 關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例 草案 的決定 1985年全國人大常委會通過 關(guān)于授權(quán)國務(wù)院對有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制和對外開放方面的問題制定暫行規(guī)定或條例的決定 中華人民共和國教育法 第八十三條 境外的組織和個人在中國境內(nèi)辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法 由國務(wù)院規(guī)定 為了防止國家行政機(jī)關(guān)濫用立法的權(quán)力 授權(quán)時 必須明確授權(quán)范圍 適用時限和對象等 同時不得與憲法 法律相抵觸 2 行政立法的名稱行政立法的名稱各國規(guī)定不一 總的名稱多叫 政令 規(guī)章 法令 幾乎沒有叫 法規(guī) 的 我國叫 行政法規(guī) 規(guī)章 具體的名稱有 條例 規(guī)則 細(xì)則 辦法 規(guī)定 規(guī)程 等等 結(jié)束 3 行政立法的性質(zhì)行政機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范的行為既不同于行政機(jī)關(guān)所實施的其他行為 也不同于立法機(jī)關(guān)制定法律的行為 從性質(zhì)上講 行政立法具有雙重屬性 我們可以從以下三個方面來理解 第一 行政立法是行政機(jī)關(guān)的行為 第二 行政立法是立法行為 第三 行政立法是從屬性立法 結(jié)束 1 三權(quán)分立國家的行政立法三權(quán)分立國家 傳統(tǒng)上國家立法權(quán)只能由議會行使 特別是英美法系國家 英國歷來將立法權(quán)集中于議會 美國是典型的三權(quán)分立國家 認(rèn)為國家立法機(jī)關(guān)是人民授權(quán)的機(jī)關(guān) 被授予的權(quán)力不得轉(zhuǎn)授他人 隨著委托立法的出現(xiàn) 英美法系國家行政立法也即出現(xiàn) 大陸法系國家中 雖然有些國家在20世紀(jì)以前 就有政府可依自身職權(quán)制定一些細(xì)則 但其內(nèi)容僅限于制定法律的實施細(xì)則 實際上是執(zhí)行法律 而且政府制定細(xì)則的權(quán)限很小 二行政立法的現(xiàn)狀 結(jié)束 自從20世紀(jì)以來 特別是二戰(zhàn)之中及其以后三權(quán)分立國家委任立法產(chǎn)生并盛行起來 這是對三權(quán)分立政體的一個重大突破 1930年以后美國最高法院確認(rèn)了委任立法權(quán) 而且其政府的獨立管理機(jī)構(gòu)都有規(guī)章制定權(quán) 英國授權(quán)立法更早 1932年后授權(quán)范圍越來越廣泛 國王 政府 政府各部 地方政府被議會授權(quán)制定規(guī)章 細(xì)則等立法權(quán)力 二戰(zhàn)后 法國將國家立法權(quán)分別授予議會和中央政府兩個機(jī)關(guān)行使 議會不再是唯一的立法權(quán)限 政府根據(jù)憲法第38條規(guī)定 還有權(quán)要求議會授予以法令的形式在一定期限內(nèi)的一定立法權(quán) 結(jié)束 戰(zhàn)后的日本 內(nèi)閣以及所屬的中央各部門和地方行政首長也都可以依職權(quán)或依法律授權(quán)制定不同的法律規(guī)范性文件 德國的情況大致相同 但有一條 即聯(lián)邦政府享有立法提案權(quán) 并在每一屆政府任期內(nèi)可以申請一次 立法緊急狀態(tài) 就是政府經(jīng)參議院同意 可以使聯(lián)邦議院一再否決的 除修改基本法以外的政府法律提案獲得通過 結(jié)束 委任立法在20世紀(jì)產(chǎn)生并盛行起來 其主要原因是 社會 經(jīng)濟(jì) 科技等方面的空前發(fā)展 國際交往頻繁 社會各種關(guān)系 國際關(guān)系復(fù)雜多亦 客觀上要求政府加強(qiáng)管理和服務(wù) 政府職能的擴(kuò)張 政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì) 社會等方面的干預(yù) 需要大量的法規(guī) 規(guī)章來推行政府 同時政府工作也越來越專門化 科學(xué)化 技術(shù)性強(qiáng) 僅憑議會立法 立法時間長 議事程序復(fù)雜 無法適應(yīng)形勢的發(fā)展 正是在這種情況下行政立法得以盛行 結(jié)束 2 我國的行政立法 1 我國行政立法的發(fā)展歷程我國不是三權(quán)分立國家 實行的是人民代表大會制 對行政立法的認(rèn)識是緩慢的 行政立法制度的推行時間是不長的 過去我國實行的基本上是一種高度集中統(tǒng)一的中央集權(quán)的立法體制 A 1954年憲法規(guī)定 全國人民代表大會是行使國家立法的唯一機(jī)關(guān) 全國人大常委會只有權(quán)制定法令 不能制定法律 國務(wù)院只能根據(jù)憲法 法律和法令 規(guī)定行政措施 發(fā)布決議和命令 沒有立法權(quán) B 1975 1978年兩部憲法仍保留了1954年憲法規(guī)定的立法體制 只是在1978年憲法的第25條第3項中增加了全國人大常委會有解釋憲法的權(quán)力 國家行政機(jī)關(guān)仍沒有行政立法權(quán) 結(jié)束 C 1982年憲法 對我國立法體制作了重大突破性規(guī)定 集中表現(xiàn)為規(guī)定了行政立法權(quán) 地方人大的立法權(quán)也有發(fā)展 憲法規(guī)定 國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī) 國務(wù)院各部委在本部門權(quán)限內(nèi)可以發(fā)布規(guī)章 各省 自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府 有權(quán)依據(jù)法律和行政法規(guī) 制定規(guī)章 我國行政機(jī)關(guān)不僅有了依職權(quán)立法的權(quán)力 而且自1982年以后全國人大常委會先后3次特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法 不少法律中都有授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定實施條例 規(guī)章的規(guī)定 這樣 我國行政立法體系初步形成 結(jié)束 2 我國行政立法體制建立的五個原因第一 時代的要求 中華人民共和國成立于20世紀(jì)中葉世界科學(xué)技術(shù) 經(jīng)濟(jì) 社會等各方面空前發(fā)展的時期 我國政府的職能比西方國家又寬又多 沒有行政立法權(quán) 就無法適應(yīng)時代發(fā)展的要求 給政府的管理工作帶來很多困難 第二 我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)開會時間短 法案多 議事程序復(fù)雜 立法周期長 不能適應(yīng)政府工作高效要求 立法只能原則些 第三 我國處于社會主義初級階段 以及改革中會碰到許多新問題 需要及時解決 因此僅靠國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的 結(jié)束 第四 我國是個大國 各地情況差別很大 要求因地時制宜 制定適合本地實際情況的法規(guī)規(guī)則 第五 處于當(dāng)代國際形勢 既要加強(qiáng)同世界各國的交流與合作 又要在動蕩 復(fù)雜的國際局勢下處理某些應(yīng)急事宜 需要授予政府行政立法的權(quán)力 結(jié)束 1 行政立法體制行政立法體制主要指擁有立法權(quán)的機(jī)關(guān)及它們的立法權(quán)限分配 也就是說 哪些國家機(jī)關(guān)擁有立法權(quán) 它們各自擁有哪些立法權(quán)限 立法體制應(yīng)由憲法和組織法作出規(guī)定 2 我國行政立法體制的發(fā)展三個階段 三行政立法體制 結(jié)束 第一階段 從建國到1954年憲法的頒布 這一階段的立法體制的特點是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多級立法體制 根據(jù) 共同綱領(lǐng) 中華人民共和國中央人民政府組織法 大行政區(qū)人民政府委員會組織通則 省人民政府組織通則 市人民政府組織通則 和 縣人民政府組織通則 的有關(guān)規(guī)定 中央人民政府 當(dāng)時的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān) 制定法律 頒布法令 大行政區(qū)人民政府委員會擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例 報告政務(wù)院批準(zhǔn)或備案 省人民政府?dāng)M定與省政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例 報請政務(wù)院批準(zhǔn)或備案 市人民政府?dāng)M定與市政有關(guān)的暫行法令條例 報上級人民政府批準(zhǔn) 縣人民政府?dāng)M定與縣政有關(guān)的單行法規(guī) 報省人民政府批準(zhǔn)或備案 縣以下的區(qū) 鄉(xiāng)人民政府無立法權(quán) 當(dāng)時的地方立法有批準(zhǔn) 備案制度 也就是地方立法的事前監(jiān)督 事后監(jiān)督制度 結(jié)束 第二階段 從1954年憲法頒布到1982年 這一階段的特點是受蘇聯(lián)的影響 建立中央高度集權(quán)的立法體制 1954 1975 1978年三部憲法都規(guī)定了這樣的立法體制 沒有賦予行政機(jī)關(guān)立法權(quán) 1979年修改的 地方組織法 只賦予了省級人大及常會地方性法規(guī)定權(quán) 在這一階段的1958至1978年間 嚴(yán)重的是我國的立法處于停滯 被破壞的狀態(tài) 結(jié)束 第三階段 從1982年憲法頒布至今 這一階段的特點是形成了 雙軌 多級 的立法體制 雙軌 是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和國家行政機(jī)關(guān)的立法 多級 即全國人大及其常委會 省級人大及其常委會 省會所在地和自治區(qū)首府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會的立法 國務(wù)院及其各組成部門 省人民政府 省會所在地和自治區(qū)首府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府的立法 3 行政立法權(quán)限的劃分行政立法權(quán)限的劃分是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)間立法權(quán)限劃分和有行政立法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分 1 國家權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)同國家行政機(jī)關(guān)間立法權(quán)限劃分 從立法實踐看 全國人大及常委會的立法范圍基本上限于關(guān)于公民的基本權(quán)利義務(wù)和國家 社會的基本制度 國務(wù)院的立法范圍 總的可以這樣說 凡帶有根本性 原則性的國家 社會 行政管理方面制度和關(guān)系公民基本權(quán)利義務(wù)的事項應(yīng)由全國人大及其常委會立法 其他行政管理事項屬于國務(wù)院的立法范圍 結(jié)束 全國人大及常委會的立法范圍 憲法規(guī)定必須由法律加以規(guī)定的事項 如服兵役等 關(guān)于政治 經(jīng)濟(jì) 文化 科技 軍事等基本制度的事項 如國家安全 專利 經(jīng)濟(jì)合同 軍事設(shè)施等 關(guān)于國家機(jī)關(guān)的組織 權(quán)限等事項 如 國務(wù)院組織法 地方組織法 等 關(guān)于公民的基本權(quán)利義務(wù)和關(guān)系其他公民切身利益的事項 如義務(wù)教育 個人所行稅 通信自由等 關(guān)于社會安寧和公共秩序等方面事項 如社會治安管理等 關(guān)于外交 司法等方面事項 如外交豁免權(quán) 律師制度等 關(guān)于重要資源開發(fā) 利用 保護(hù)方面的事項 如土地 森林 礦產(chǎn)資源的主要管理制度等 歷史上由全國人大或常委會立法的一些事項 如消防等 立法實踐中的這種劃分 可為具體 明確全國人大及其常委會的立法范圍提供經(jīng)驗 當(dāng)然是還需研究的問題 結(jié)束 國務(wù)院的立法范圍 依據(jù)憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院的18項職權(quán)中 第3至第12項 第15至第17項 國務(wù)院可依這些職權(quán)立法 即 關(guān)于國務(wù)院各部門的任務(wù)和職責(zé) 關(guān)于全國性行政工作 關(guān)于中央和地方省級國家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體劃分 關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算的編制和執(zhí)行 全國經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的管理 全國教育 科學(xué) 文化 衛(wèi)生 體育 計劃生育工作管理 全國民政 公安 國家安全 司法行政 監(jiān)察工作的管理 國防建設(shè)事業(yè)的管理 民族事務(wù)的管理 少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方權(quán)利的保障 結(jié)束 華僑正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)和歸僑 僑眷合法權(quán)益的保護(hù) 行政區(qū)域的劃分 審定行政機(jī)構(gòu)的編制 依法對行政人員的任免 培訓(xùn) 考核和獎懲 省 自治區(qū) 直轄市部分地區(qū)的戒嚴(yán) 對個事務(wù)的管理 同外國締結(jié)條約和協(xié)定 依據(jù)第18項的職權(quán) 還可依全國人大及其常委會的授權(quán)立法 結(jié)束 2 地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)與地方政府立法權(quán)限劃分分別負(fù)責(zé)地方性法規(guī)立法和地方性規(guī)章立法地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法范圍根據(jù)憲法第99條和地方組織法規(guī)定 在和憲法 法律 行政法規(guī)不相抵觸的前提下 地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)就下列事項立法 本行政區(qū)域內(nèi)的政治 經(jīng)濟(jì) 文化 教育 衛(wèi)生 民政工作等重大事項 監(jiān)督本級人民政府 人民檢查院的工作的重要問題 除此 行使保證憲法 法律 行政法規(guī)在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行這項職權(quán)時 可以制定地方性法規(guī) 根據(jù)法律的明文授權(quán)和全國人大及其常委會的特別授權(quán) 制定地方性法規(guī) 結(jié)束 根據(jù)憲法法第107條和地方組織法第51條規(guī)定 有權(quán)制定規(guī)章的地方人民政府在法律規(guī)定的職權(quán)范圍辦 依據(jù)法律和行政法規(guī)制定規(guī)章 具體是對下列行政管理事項立法 對本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì) 教育 科學(xué) 文化 體育 城鄉(xiāng)建設(shè) 財政 民政 公安 民族事務(wù) 司法行政 監(jiān)察 計劃生育等行政工作和行政工作人員的任免 培訓(xùn) 考核 獎懲等工作 執(zhí)行本級人民代表大會及其常委會決議及上級行政機(jī)關(guān)的決定 命令 領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作 執(zhí)行經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和預(yù)算 保護(hù)各種合法的所有制的財產(chǎn) 維護(hù)社會秩序 保障公民的各項合法權(quán)益 保障經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán) 保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣 幫助實行區(qū)域自治 幫助各少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì) 文化的建設(shè)事業(yè) 保障男女平等的各項權(quán)利 除此 可依據(jù)法律 行政法規(guī)的明文授權(quán) 制定規(guī)章 地方政府地方性規(guī)章的立法范圍 結(jié)束 從上述可以看出 權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)立法的主要區(qū)別在于 前者是就重大事項立法 而行政機(jī)關(guān)主要是就行政管理工作進(jìn)行立法 但就重大事項而言 如何界定 目前尚無成熟 完整的意見 尚需進(jìn)一步研究 關(guān)于民族自治地方的人大與人民政府的立法權(quán)限的劃分 除了按憲法和地方組織法的一般規(guī)定外 還需按照 民族區(qū)域自治法 的規(guī)定 進(jìn)行劃分 結(jié)束 3 關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分 國家行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分是明確的 劃分的依據(jù)為 第一 在憲法 法律規(guī)定的本身職權(quán)范圍內(nèi)立法 第二 根據(jù)法律的明文授權(quán)立法 第三 根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)立法 本節(jié)結(jié)束 結(jié)束 一 行政立法的原則不同的國家有不同的立法原則 但有一個基本原則是共同的 這就是行政立法不得與憲法 法律相抵觸 各國都把這一原則寫入憲法 我國的行政立法除了這一原則外 根據(jù)憲法 法律及 行政法規(guī)制定程序條例 和國務(wù)院立法規(guī)劃等規(guī)定和長期的做法 還有下列6大行政立法原則 第二節(jié) 行政立法的原則和程序 結(jié)束 1 依法而立原則依法包括 依據(jù)憲法 法律賦予的職權(quán) 依據(jù)法律授權(quán)和最高國家機(jī)關(guān)授權(quán)的事項范圍 依據(jù)憲法 法律的程序和形式 行政立法發(fā)展到今天 由于它不僅限于中央政府立法 而是行政機(jī)關(guān)的多層次立法 因而依法的含義已成為依廣義之法 即下級行政機(jī)關(guān)還可以依中央政府立法和地方議會的立法進(jìn)行立法活動 在我國 國務(wù)院的組成部門可以依據(jù)國務(wù)院的行政法規(guī) 決定 命令制定規(guī)章 有權(quán)的地方人民政府可以依據(jù)行政法規(guī)制定規(guī)章 結(jié)束 行政機(jī)關(guān)如何依法立法的問題 仍然存在兩種不同的理解 一 依法就是依據(jù)法律條文的字義 二 是依法就是依據(jù)法律的立法宗旨和精神原則 你認(rèn)同以上哪一種觀點 在我國的行政立法中 還存在法律與執(zhí)政黨的方針 政策的關(guān)系這樣一個重大問題 憲法明文規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位 行政立法就應(yīng)該接受黨的領(lǐng)導(dǎo) 黨的領(lǐng)導(dǎo)在行政立法方面主要表現(xiàn)為行政立法必須貫徹實施執(zhí)政黨的方針 政策 我國行政立法貫徹黨的方針政策 除有憲法的依據(jù)外 在法律上也是有依據(jù)的 如 民法通則 第6條規(guī)定 民事活動必須遵守法律 法律沒有規(guī)定的 應(yīng)遵守國家政策 國家政策也就是執(zhí)政黨的政策 結(jié)束 2 法制統(tǒng)一與因地制宜原則憲法第三條第四款規(guī)定 中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分 遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下 充分發(fā)揮地方的主動性 積極性的原則 3 維護(hù)法制尊嚴(yán)的原則首先行政立法要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威和尊嚴(yán) 同時要維護(hù)自己的權(quán)威和尊嚴(yán) 因為 行政立法是法制的重要組成部分 維護(hù)法制的尊嚴(yán)離不開完備的切實可行的立法 執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制 包括事前 事中 事后的監(jiān)督 結(jié)束 4 法制穩(wěn)定與因時制宜原則法制必須具有穩(wěn)定性 憲法 法律的穩(wěn)定性更強(qiáng)一些 行政立法相對于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法其穩(wěn)定性要弱一些 但也不是說行政立法可以朝令夕改 行政立法的適時性要強(qiáng)一些 這要求 行政立法的內(nèi)容有時不必求全 可先對部分事項作出規(guī)定 行政立法的步驟要先急后緩 先重后輕 行政立法的程序要簡便 有些立法可先采取暫行性 試行性規(guī)定 5 民主科學(xué)原則行政立法要貫徹民主原則 在內(nèi)容上 要充分 具體 切實保護(hù)和體現(xiàn)人民的合法權(quán)益 在程序上 在立法過程中要充分聽取人民和群眾組織的意見 并且立法中所規(guī)定的程序要便民 便于人民享受合法權(quán)利和履行義務(wù) 便于人民監(jiān)督立法的執(zhí)行 在表述上 用詞要準(zhǔn)確 簡明 通俗 便于人民明白和把握立法內(nèi)容 結(jié)束 行政立法的科學(xué)性要求 在內(nèi)容上 符合客觀規(guī)律 在制定程序上 要運用先進(jìn)的科學(xué)成果和手段 進(jìn)行預(yù)測和論證 吸收具有相關(guān)科學(xué)知識豐富的專家和具有豐富實踐經(jīng)驗的人員參與行政立法 6 抓重心兼顧其他原則憲法在序言中規(guī)定 今后國家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè) 這是在相當(dāng)長時期內(nèi)全國工作的重心所在 因此行政立法就要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心 在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面加大行政立法力度 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)方面的立法 立法抓重心 但決不能不顧其他 必須兼顧其他方面的立法 如教育 科技方面的立法 社會保障方面的立法 行政管理本身方面的立法等 只有兼顧其他 才能更好地抓住重心 結(jié)束 二 行政立法的程序 行政立法的程序是指行政立法行為的步驟 次序 方式 包括行政法規(guī) 規(guī)章制定 修改 廢止的程序 在我國 已頒行了 行政法規(guī)制定程序條例 2002 這一具有行政法規(guī)效力的法律性文件 國務(wù)院部分組成部門和一些擁有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府根據(jù)這一條例制定了規(guī)章制定程序 下面我們主要按 行政法規(guī)制定程序條例 的規(guī)定介紹我國行政立法程序 結(jié)束 1 編制立法規(guī)劃和計劃編制立法規(guī)劃以五年計劃 編制立法計劃以一年計劃 國務(wù)院的立法規(guī)劃和計劃包括編制行政法規(guī)和法律草案的立法規(guī)劃和計劃 地方人民政府的立法規(guī)劃和計劃包括編制規(guī)章和地方性法規(guī)的草案的立法規(guī)劃和計劃 國務(wù)院的立法規(guī)劃和計劃 是根據(jù)建設(shè)具有中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的需要和國民經(jīng)濟(jì)同社會發(fā)展五年計劃的各項基本任務(wù) 先由國務(wù)院各工作部門的立法建議 然后由國務(wù)院法制辦通盤研究 征詢意見 組織論證 綜合協(xié)調(diào) 擬定草案 上報國務(wù)院審定 獲國務(wù)院批準(zhǔn)后 由法制局負(fù)責(zé)組織實施并監(jiān)督執(zhí)行 立法規(guī)劃和計劃是指導(dǎo)性規(guī)定 在執(zhí)行過程中 國務(wù)院法制局可根據(jù)形勢和任務(wù)發(fā)展變化的需要 及時適當(dāng)?shù)卣{(diào)整 結(jié)束 有行政立法權(quán)的地方人民政府的立法規(guī)劃和計劃由它們的法制機(jī)構(gòu)根據(jù)國務(wù)院的立法規(guī)劃和計劃 結(jié)合本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃的任務(wù) 在政府各工作部門分別提出立法建議的基礎(chǔ)上 通盤研究 征求意見 綜合協(xié)調(diào) 擬訂立法規(guī)劃和年度計劃 報同級人民政府審批 批準(zhǔn)后 由法制機(jī)構(gòu)組織實施并監(jiān)督執(zhí)行 地方人民政府的立法規(guī)劃的計劃要上報國務(wù)院備案 其立法規(guī)劃和計劃也是指導(dǎo)性規(guī)定 在實施過程中 法制機(jī)構(gòu)可以適時 適當(dāng)?shù)卣{(diào)整 政府立法規(guī)劃和計劃行政立法的五年和一年的整體而言的 是制定單項立法的基礎(chǔ)和前提條件 結(jié)束 2 單項立法程序 1 起草 A 確定起草單位 多數(shù)立法由國務(wù)院主管部門分別起草 重大的 內(nèi)容與幾個主管部門的業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系的立法 則由國務(wù)院制定或主要主管部門負(fù)責(zé) 組織有關(guān)部門參加的起草小組起草 起草過程中還應(yīng)注意以下幾個問題 協(xié)商 起草中 對于涉及其他主管部門業(yè)務(wù)或與其的密切聯(lián)系的條款 應(yīng)與其進(jìn)行協(xié)商 以取得一致意見 不能取得一致意見的 應(yīng)在報送立法草案時加以說明 由國務(wù)院法制協(xié)調(diào) 或由國務(wù)院決定 銜接與協(xié)調(diào) 在起草中要注意與有關(guān)的法律 法規(guī)相銜接 協(xié)調(diào) 如果對同一事項 要作出與其他行政法規(guī)不一致規(guī)定時 在報送草案時要加以說明 由國務(wù)院決定 咨詢論證 這是一道末經(jīng)法定而在立法實踐常采用的一程序 起草過程中應(yīng)向有關(guān)專家咨詢論證 結(jié)束 B 征求意見 這也是立法實踐中的一項制度 在起草中應(yīng)向有關(guān)和個人 特別是向有豐富經(jīng)驗的人員和有利害關(guān)系的組織和個人 征求意見 事關(guān)全體公民或大多當(dāng)選公民切身利益的立法 還應(yīng)在報紙上公布草案 征求意見 C 起草與清理相結(jié)合 起草時 須對現(xiàn)行內(nèi)容相同或基本相同的法規(guī)進(jìn)行清理 如果現(xiàn)行的法規(guī)將被起草的法規(guī)取代 必須要在草案中說明從何時起廢止它 D 對照政策 這是在立法實踐中長期形成的一項重要做法 起草中出現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容與現(xiàn)行政策相抵觸或不一致時 應(yīng)按照政策和法規(guī)的關(guān)系的正確理論或有關(guān)明確規(guī)定予以解決 E 借鑒國外立法 現(xiàn)在 我國正在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制 更要重視借鑒西方國家的立法 對于西方國家在市場經(jīng)濟(jì)方面被實踐證明是行之有效的法律 法規(guī) 并且被國際公認(rèn)為規(guī)則 慣例的要大膽借鑒 F 斟酌文字 草案表述要結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn) 條理清楚 用詞準(zhǔn)確 文字簡明 立法機(jī)關(guān)在必要時 可請語言專家 法律專家協(xié)助斟酌文字 結(jié)束 2 審查 通過 審查 主管部門擬定行政法規(guī)草案后 須送國務(wù)院法制辦審查 報送法律草案須由起草部門首長簽署 并附上其說明和有關(guān)材料 法規(guī)需要制定實施細(xì)則和辦法的 同時要附送細(xì)則或辦法草案 國務(wù)院法制局審查后 寫出審查報告 提出是否報送國務(wù)院討論的建議 通過 行政法規(guī)草案 國務(wù)院法制局認(rèn)為應(yīng)報送國務(wù)院討論 通過后 由總理簽署 3 發(fā)布 行政法規(guī)經(jīng)國務(wù)院通過 總理簽署后 即進(jìn)入發(fā)布程序 行政法規(guī)由總理簽署 以國務(wù)院令 政府令 的形式 由 國務(wù)院公報 和新華社發(fā)稿 人民日報 全文刊載 不另行文 國務(wù)院令的內(nèi)容包括發(fā)布機(jī)關(guān) 序號 行政法規(guī)名稱 通過批準(zhǔn)日期 發(fā)布日期 施行日期 簽署總理姓名等項 發(fā)布行政法規(guī)不能使用公布令 結(jié)束 以上是制定行政法規(guī)的程序 制定規(guī)章的程序 基本上相同 并適用本行政機(jī)關(guān)制定的程序規(guī)定 制定規(guī)章應(yīng)注意的是 第一 立法名稱不得使用 條例 第二 以部委令或地方人民政府令發(fā)布 第三 凡涉及公民 法人 其他社會組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)章 必須發(fā)布于眾 只涉及行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)章 不必發(fā)布于眾 以正式行文內(nèi)發(fā) 第四 必須向國務(wù)院備案 結(jié)束 三 行政立法的效力 行政立法的效力是指行政法規(guī) 規(guī)章的法律效力 包括地域效力 對人的效力 對事的效力等 1 規(guī)章的法律效力等級在我國的法律體系中 法律規(guī)范的效力等級是 憲法 基本法律 一般法律 行政法規(guī) 地方性