淺談先行登記保存和行政強(qiáng)制措施[文檔資料]

淺談先行登記保存和行政強(qiáng)制措施 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 先行登記保存和行政強(qiáng)制措施是我國(guó)城市管理行政執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常采取的措施，具有較高頻率的適用性。由于兩者都具有法律界定的不確定性，因此在行政執(zhí)法過(guò)程中一旦使用不當(dāng)，加上城市管理行政執(zhí)法工作本身具有的社會(huì)復(fù)雜性，很容易造成行政相對(duì)人阻礙城管執(zhí)法工作甚至是出現(xiàn)暴力抗法事件。盡管法律條文對(duì)先行登記保存和行政強(qiáng)制措施做了闡述和說(shuō)明，但是在城市管理實(shí)際的執(zhí)法操作中，對(duì)于是采取先行登記保存措施還 是采取行政強(qiáng)制措施會(huì)產(chǎn)生適用分歧。因此要正確行使職責(zé)，正確區(qū)分先行登記保存和行政強(qiáng)制措施是有必要的。 目前沒(méi)有對(duì)先行登記保存與行政強(qiáng)制措施的范圍作明確的規(guī)定，學(xué)界也存在著爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為先行登記保存屬于行政強(qiáng)制措施范圍之內(nèi)的，是行政強(qiáng)制措施的一種，因?yàn)閮烧咴趯傩苑绞缴暇哂邢嗤?。筆者認(rèn)為先行登記保存與行政強(qiáng)制措施是存在區(qū)別差異的，雖然在某些層面上也出現(xiàn)了交叉的區(qū)域，但是兩者并不具有從屬性，不能混為一談，或者是說(shuō)在兩者之間不能簡(jiǎn)單地畫(huà)上等號(hào)。本文以城市管理行政執(zhí)法為背景，談?wù)剝烧叩穆?lián)系與區(qū)別。 一、適用情形不同 行政處罰法與行政強(qiáng)制法分別對(duì)先行登記保存和行政強(qiáng)制措施作了規(guī)定。行政處罰法第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。 行政強(qiáng)制法第二條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí) 施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。城管執(zhí)法工作中以對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制為主。 通過(guò)以上條文可以看出，先行登記保存從法律性質(zhì)層面來(lái)說(shuō)，它是行政處罰程序的組成部分，是一種證據(jù)收集的主要手段之一，是保證證據(jù)不被滅失或流失的一種重要措施。行政強(qiáng)制措施的定義對(duì)比先行登記保存，除 “ 防止證據(jù)損毀 ” 近似外，其適用更為廣泛，還包括了制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形。它是行政機(jī)關(guān)直接作用于當(dāng)事人財(cái)物上的強(qiáng)制力，比如說(shuō)扣押。而先行登記保存只是登記 保存的行為，體現(xiàn)不出強(qiáng)制力的存在。 二、適用對(duì)象不同 城市管理行政執(zhí)法事件中采取行政強(qiáng)制措施主要是扣押，即對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制，其實(shí)施對(duì)象是財(cái)物。而先行登記保存的實(shí)施對(duì)象是證據(jù)，要成立證據(jù)，必須要符合關(guān)聯(lián)性、合法性、有效性三個(gè)基本特征。雖然現(xiàn)實(shí)中許多證據(jù)也是通過(guò)財(cái)物的形式表現(xiàn)出來(lái)，但財(cái)物卻不是證據(jù)的唯一的表現(xiàn)形式。行政訴訟法第三十一條規(guī)定，證據(jù)的表現(xiàn)形式有書(shū)證、物證、視聽(tīng)材料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。許多與當(dāng)事人違法行為相關(guān)的財(cái)物 如運(yùn)輸工具等未必可以作為證據(jù)，而很多證據(jù)如未取得瓶裝燃?xì)庠S可證進(jìn)行燃?xì)饨?jīng)營(yíng)案件中的送貨單等書(shū)證就不是以財(cái)物的形式呈現(xiàn)。因此兩者不是包含與被包含的關(guān)系，在實(shí)踐中確有交集但并非完全重合。換句話說(shuō)，先行登記保存的對(duì)象并不一定能成為扣押的對(duì)象。 三、控制方式 在行政強(qiáng)制法第九條中明確列舉的行政強(qiáng)制措施種類中并不包括先行登記保存，雖然第五項(xiàng)出現(xiàn)了 “ 其他行政強(qiáng)制措施 ” 的兜底條款，但是顯然，將先行登記保存納入兜底條款中的范圍會(huì)顯得比較牽強(qiáng)。因?yàn)樾姓?qiáng)制措施強(qiáng)調(diào)的 “ 強(qiáng)制 ” 二字，在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家 強(qiáng)制力保障效應(yīng)，同時(shí)采取行政強(qiáng)制措施最后實(shí)現(xiàn)了對(duì)涉案財(cái)物暫時(shí)性控制的效果，就如上文所述的是對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施了暫時(shí)性的控制行為，要充分體現(xiàn) “ 控制 ” 一詞在條文中的存在價(jià)值。 而在先行登記保存中，行政機(jī)關(guān)只是一個(gè)登記保存的行為，并未通過(guò)行政威懾方式對(duì)涉案的證據(jù)采取控制約束行為，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)證據(jù)的暫時(shí)性控制。 四、行為性質(zhì)不同 根據(jù)條文規(guī)定可以看出，先行登記保存與抽樣取證是并列存在的，是屬于收集證據(jù)的方法的一種，行使先行登記保存證據(jù)只是行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中所采取的 一種取證手段，只是行政處罰這一具體行政行為中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是整體與部分的關(guān)系，而不具有個(gè)體性和獨(dú)立性?？梢哉f(shuō)先行登記保存僅是一個(gè)行政事實(shí)行為，尚不足以構(gòu)成具體行政行為，因此先行登記保存不具有獨(dú)立的可訴性。 而行政強(qiáng)制措施是獨(dú)立的限權(quán)性具體行政行為，是具有可訴性的。行政復(fù)議法第六條第二項(xiàng)和行政訴訟法第十一條第二項(xiàng)明確規(guī)定：公民、法人、其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。行政強(qiáng)制法第八條也有規(guī)定有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提 起行政訴訟的權(quán)利。 五、期限不同 行政處罰法中明確規(guī)定采取了先行登記保存措施后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，但此處的處理決定是針對(duì)保存證據(jù)的行為而言的，而不是對(duì)整個(gè)行政處罰作出決定。因此當(dāng)期限滿七日后，先行登記保存措施自動(dòng)解除。法條中沒(méi)有對(duì)先行登記保存設(shè)置延期規(guī)定，換句話說(shuō)，先行登記保存的期限不具有可延性。而行政強(qiáng)制措施在符合法定條件的情況下可以延長(zhǎng)時(shí)限。如平時(shí)工作中經(jīng)常采取的扣押措施，一般不得超過(guò)三十日，但是情況復(fù)雜的，可以經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)延長(zhǎng)期限，但是延長(zhǎng)的期限不得超過(guò) 三十日，當(dāng)然法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。 談到期限，筆者對(duì)先行登記保存的七日的法定時(shí)間的合理性有一些看法，認(rèn)為這七日法定時(shí)間的設(shè)定存在一定的不合理性。根據(jù)執(zhí)法工作實(shí)踐來(lái)看，有些行政處罰的案件，這七日期限完全不能滿足行政處罰操作程序的要求。如行政處罰過(guò)程中，有待送檢的需要通過(guò)第三方進(jìn)行某方面專業(yè)的事實(shí)認(rèn)定，由于受到這七日法定時(shí)間的限制，即行政機(jī)關(guān)在查處這類案件時(shí)受到行政處罰程序規(guī)范的約束，因此不能有效地查處違法案件。而在實(shí)際執(zhí)法中，比如在查處排放的污水水質(zhì)不符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的案件中，要通過(guò)檢測(cè)來(lái)確 定排放的污水水質(zhì)是否符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)工作的進(jìn)行，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)自身并不具備資質(zhì)，因此肯定要委托第三方專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行該項(xiàng)檢測(cè)。所以說(shuō)對(duì)于此類案件，讓行政機(jī)關(guān)七日內(nèi)做出處理決定不符合客觀實(shí)際。這是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，因此先行登記保存的期限設(shè)定應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)執(zhí)法情況更加合理的區(qū)別對(duì)待。 像前面所述的情況，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)所登記保存的證據(jù)有待送檢的，可能導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在七日內(nèi)不能作出處理決定，解決期間局限性的問(wèn)題很大程度上可以參考扣押措施適當(dāng)延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的處理期限的做法進(jìn)行完善，或者說(shuō)在符合一定條件的情況 下，可以轉(zhuǎn)化成扣押等行政強(qiáng)制措施。更或者說(shuō)可以參照行政訴訟法的規(guī)定，將行政執(zhí)法處罰程序暫時(shí)中止，待作出鑒定結(jié)論后繼續(xù)處理。 城管執(zhí)法工作職能之雜，執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)之多，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法工作中往往會(huì)出現(xiàn)亂的局面，在法律適用方面容易出現(xiàn)分歧。由于法律本身的嚴(yán)肅性，也不可能朝令夕改，因此就會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)。出臺(tái)的相對(duì)集中行政處罰的相關(guān)條例雖然解決了某些層面的問(wèn)題，比如解決了違法行為多頭管理的弊端，但是要城市管理行政執(zhí)法工作上一個(gè)臺(tái)階，在適用的