行政權(quán)與整合我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)研究畢業(yè)論文.doc

行政權(quán)的整合我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)研究法學(xué)碩士論文摘要專業(yè)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究方向 行政法學(xué)作者姓名周春莉指導(dǎo)教師 沈?？?副教授我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是指為了解決行政執(zhí)法領(lǐng)域的橫向職權(quán)沖突和縱向行政效率的問題 通過行政權(quán)的整合統(tǒng)一行使相關(guān)幾個行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)的一個具有獨(dú)立法律地位的行政機(jī)關(guān)足的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相關(guān)問題的探討本文是對富有實踐意義但理論研究尚不本文由引言正文和結(jié)語三部分組成其中正文分為三章引言簡要地說明了寫作的主要原因和探討的主要問題第一章是對本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的概述本章首先梳理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展脈絡(luò) 通過四個階段的發(fā)展至今綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在我國的行政執(zhí)法體制中占據(jù)重要的地位隨后通過與相關(guān)概念的比較分析明確本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基本含義 然后以規(guī)范和不規(guī)范的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)歸納分析了我國形形色色的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)了規(guī)范的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立性的行政機(jī)關(guān)并介紹其具體的組建方式第二章是對綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在我國行政執(zhí)法體系中的地位作用分析首先 本章探討了為什么要設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的問題 從實踐上的迫切要求和理論上的突破創(chuàng)新兩方面加以分析 闡明了設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是我國行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新之舉具有重要的意義其次本章分析了中西方行政處罰實施主體問題以及我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他組織之間的關(guān)系問題指出綜合執(zhí)法結(jié)構(gòu)作為我國行政處罰主體之一 其在我國行政執(zhí)法活動中發(fā)揮著重要的作用 其他組織應(yīng)積極協(xié)作配合良性互動的行政執(zhí)法體制以更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用構(gòu)建第三章是對綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)展趨勢的展望和進(jìn)一步思考主要分為兩大部分 一是通過論述綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理領(lǐng)域的擴(kuò)展 自身縱向管理模式的發(fā)展 相對集中行政許可權(quán)的建立表明綜合執(zhí)法體制的不斷發(fā)展及重大影響力 隨著綜合執(zhí)法體制的成熟綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立將出現(xiàn)在更多的領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用第二部分則主要論述了如何通過行政組織法來完善綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)語部分對本文作了簡要總結(jié)：， ， ， ， ， ， 行政權(quán)的整合我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)研究引言行政執(zhí)法 從字面上理解 更多地體現(xiàn)為在具體的執(zhí)法實踐中對行政法律規(guī)范的執(zhí)行問題在我國行政法制建設(shè)已經(jīng)開展了 多年的今天 行政執(zhí)法是一個長期以來一直有學(xué)者在研究 但始終未形成熱點(diǎn)的課題我國的行政法學(xué)界對 行政執(zhí)法問題的研究尚未系統(tǒng)而深入在我國集中力量制定了大批法律 法規(guī)等行政規(guī)范性文件從而在一定程度上解決了行政執(zhí)法中的 無法可依 的問題之后有法不依 執(zhí)法不嚴(yán) 違法不究等一系列行政執(zhí)法問題在現(xiàn)實生活中日益凸現(xiàn) 具體表現(xiàn)為 執(zhí)法體制不健全 執(zhí)法手段落后 執(zhí)法效率低下可以說 行政執(zhí)法問題的解決是我國能否從根本上實現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵所在 筆者認(rèn)為 行政執(zhí)法問題的產(chǎn)生 很大程度上是由于我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法混亂 條塊分割 職責(zé)不清 執(zhí)法機(jī)關(guān)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)執(zhí)法手段陳舊等原因所導(dǎo)致的 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)正是針對這些原因 通過行政權(quán)的重新整合來解決橫向的職權(quán)沖突關(guān)系和縱向的行政效率問題 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政執(zhí)法體制創(chuàng)新之物 其一出現(xiàn)便成為行政執(zhí)法領(lǐng)域中的一個令人關(guān)注的重要問題 作為以研究行政執(zhí)法活動為主要內(nèi)容之一的行政法學(xué)有必要對其進(jìn)行系統(tǒng)的研究 我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的正式建立源自 行政處罰法 第 條的規(guī)定 最初的綜合執(zhí)法是指 相對集中行政處罰權(quán)制度具體是指國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省1行政執(zhí)法的概念有廣義和狹義之分 廣義的行政執(zhí)法觀點(diǎn)認(rèn)為 行政執(zhí)法行為包括抽象行政行為 也包括具體行政行為狹義的行政執(zhí)法指行政主體依法對行政相對人采取的具體的影響其權(quán)利義務(wù) 或者對相對人權(quán)利的行使和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為 由于我國行政法學(xué)界流行采用行政立法 行政執(zhí)法 行政司法這一組概念構(gòu)建行政行為的理論體系 因此 一般是采用狹義上的 行政執(zhí)法 概念 本文的 行政執(zhí)法 亦采取狹義的概念2楊海坤 陳迎我國行政執(zhí)法理論研究的回顧與思考上海市政府管理干部學(xué)院學(xué)報 2000年第 2期 第20 頁1自治區(qū) 直轄市人民政府可以根據(jù)實際需要將若干個有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來 交由一個行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使 相對集中行政處罰權(quán)后 原來的機(jī)構(gòu)不得再行使由一個行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán) 這個統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可稱之為綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 發(fā)展到今天 我國行政許可領(lǐng)域也已經(jīng)以 行政許可法明確規(guī)定了 相對集中行政許可權(quán)制度所以 本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不限于相對集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān) 也包括了相對集中行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān) 綜合執(zhí)法的產(chǎn)生發(fā)端于實踐 但發(fā)展至今在我國社會各領(lǐng)域都有重大影響 所以筆者認(rèn)為 它不僅是實踐問題 更蘊(yùn)含了許多理論問題 綜合執(zhí)法的實質(zhì)是行政權(quán)的整合 而綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生發(fā)展過程中也充分反映了我國行政組織法所存在的諸多問題 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的完善需要有行政組織法定的基本原則來加以規(guī)范 需要有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法 行政編制法和公務(wù)員法所構(gòu)建的較為完善的行政組織法體系 為此 筆者在此嘗試對這富有實踐意義但尚在理論上研究不足的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)問題作一理論探討 本文分別對綜合執(zhí)法的實質(zhì) 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他組織的關(guān)系 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展和完善舉措加以論述 從而在理論上使這項源自實踐的綜合執(zhí)法制度得到完善及推廣 進(jìn)而推動行政管理體制和行政執(zhí)法體制的變革 2第一章綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)概述第一節(jié)我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展脈絡(luò)一 探索階段我國行政綜合執(zhí)法在 世紀(jì) 年代中期就開始萌芽 從 年代中后期開始一些地方開展了 聯(lián)合整頓聯(lián)合執(zhí)法 工作 即由某個執(zhí)法部門牽頭 相關(guān)執(zhí)法部門參與 對嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì) 社會生活的某種行為進(jìn)行整治 我國的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是現(xiàn)代行政權(quán)不斷擴(kuò)張 行政管理事務(wù)日益繁多復(fù)雜的結(jié)果 同時也是提高行政效率 精簡機(jī)構(gòu)的重要舉措之一 其直接原因是社會經(jīng)濟(jì)活動跨部門現(xiàn)象的出現(xiàn) 而深層原因則是改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)社會活動的商品化 市場化和社會化行政執(zhí)法的范圍不斷擴(kuò)展 功能日益增強(qiáng) 體制不斷完善但該階段綜合執(zhí)法的不足之處是執(zhí)法主體不合法 權(quán)責(zé)不明晰短期行為無法實現(xiàn)長效管理等等 二 限制性肯定階段我國 年的 行政處罰法 對綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位作了明確但又有一定限制性的肯定 從而在法律上給予綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以 行政處罰法的實施主體之一 的定位行政處罰法 第 條規(guī)定國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省 自治區(qū) 直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán) 但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使這是我國第一次以法律的形式確認(rèn)相對集中行使行政處罰權(quán) 為改革我國的行政執(zhí)法體制提供了法律依據(jù) 隨后的 國務(wù)院關(guān)于貫徹實施 中華人民共和國行政處罰法 的通知 又進(jìn)一步明確要求各省 自治區(qū) 直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作 結(jié)合本地方實際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見 報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行該文件正式將 行政處罰法 第 條的規(guī)定概括為相對集中行政處罰權(quán)制度 并確定通過試點(diǎn)逐步推行3參見 陳奇星 曾峻 主編綜合與協(xié)同城市行政綜合執(zhí)法體制研究中國社會出版社 2003 年 6 月第 1版第 156-157 頁3這一制度 年 月國務(wù)院對北京市宣武區(qū)開展試點(diǎn)工作的批復(fù)正式啟動了全國各地的這一試點(diǎn)工作 從此三擴(kuò)大試點(diǎn)階段各地試點(diǎn)工作陸續(xù)展開 年 月 日發(fā)布的 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定 中強(qiáng)調(diào) 繼續(xù)積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作 并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上 擴(kuò)大試點(diǎn)范圍 年 國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知 的下發(fā) 標(biāo)志著相對集中行政處罰權(quán)的工作進(jìn)入到擴(kuò)大試點(diǎn)的新階段 這項工作得到各級政府的廣泛認(rèn)可和支持 向國務(wù)院要求開展試點(diǎn)的城市也越來越多 在此階段 國務(wù)院法制辦先后又批準(zhǔn)了 個市在城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作 經(jīng)過六年的實踐 截止 年 全國已經(jīng)有北京 天津 重慶三個直轄市和 個省 自治區(qū)的 個市進(jìn)行了相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)四 試點(diǎn)轉(zhuǎn)正階段在經(jīng)歷了探索階段 限制性肯定階段 擴(kuò)大試點(diǎn)階段后 年綜合執(zhí)法工作進(jìn)入了試點(diǎn)轉(zhuǎn)正階段 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定 標(biāo)志著自 年以來開展的相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的階段性目標(biāo)已實現(xiàn) 相對集中行政處罰權(quán)工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段 已成為省 市政府經(jīng)?；?制度化的一項工作進(jìn)一步推進(jìn)這項工作對深化現(xiàn)行行政體制改革和鞏固深化成果具有重要意義 將為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展 創(chuàng)造良好法制環(huán)境起到重要作用 各地的試點(diǎn)面臨嶄新的 結(jié)束試點(diǎn)轉(zhuǎn)為常規(guī)工作 的發(fā)展階段 年 月 日 上海市十二屆人大常委會第九次會議作出決定 自 年 月 日起 上海將終止 年 月 日上海市十一屆人大常委會第二十次會議通過的 關(guān)于同意在本市進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的決定這表明上海的城市管理綜合執(zhí)法結(jié)束試點(diǎn) 將在本市區(qū) 縣城市4參見 方軍 等編寫相對集中行政處罰權(quán)工作讀本中國法制出版社 2003年 1月第 1版 第 265頁4管理領(lǐng)域全面實施相對集中行政處罰權(quán)第二節(jié)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的含義一 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相關(guān)用語辨析一聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在不少教科書中 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)被視為同一個概念 認(rèn)為 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 亦稱聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 指在一些綜合領(lǐng)域?qū)嵤┬姓芾砘蛘咝姓幜P的跨部門機(jī)關(guān) 它們隸屬于縣級以上地方各級人民政府筆者認(rèn)為 兩者是不能等同的 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置是當(dāng)?shù)卣疄榱私鉀Q單個部門執(zhí)法力度不足的問題所采用的一種簡單實用的方法 例如北京市在 年從公安 工商等各行政執(zhí)法部門和法制 監(jiān)察等執(zhí)法監(jiān)督部門抽調(diào)人員組建了 北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊開展定期或不定期的聯(lián)合組織行動來查處各類違法行為 進(jìn)入 年代后 北京一些城區(qū)專門組建了聯(lián)合執(zhí)法隊伍 事實上 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是幾個部門組成的 這種聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有其獨(dú)立的法律地位 組成該聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的幾個部門仍可以以自己的名義行使相應(yīng)的處罰權(quán) 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)遵循的是 聯(lián)合執(zhí)法 各司其職 原則 即對城市管理某方面進(jìn)行集中治理時將幾個行政機(jī)關(guān)的部門統(tǒng)一行動集中查處 但是在作出行政決定時則各司其職 這種機(jī)構(gòu)是形式上的松散聯(lián)合和實質(zhì)上的各自為政 在實踐中這些聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常是臨時性的機(jī)構(gòu) 帶有 運(yùn)動式 的特點(diǎn) 通常缺乏經(jīng)常和有效的管理5本市城市管理綜合執(zhí)法將結(jié)束試點(diǎn)全面展開/cjjc/yqtb/yqtb_011.htm6以案說法 行政處罰篇中國人民大學(xué)出版社 年 月第 版 第 頁 又如汪永清主編的 行政處罰運(yùn)作原理中國政法大學(xué)出版社 年 月第 版該書第 頁表述為 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 亦稱聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 指在一些綜合領(lǐng)域?qū)嵤┬姓芾砘蛘咝姓幜P的跨部門機(jī)構(gòu) 一般隸屬于縣級以上地方各級人民政府徐繼敏主編的 行政處罰法的理論與實務(wù)法律出版社 年月第版 第頁的表述亦基本相同5胡錦光 牛凱主編作為臨時性機(jī)構(gòu) 即非常設(shè)機(jī)構(gòu) 實際上是為完成某項臨時性工作而設(shè)立 其存在時間與工作完成的時間相一致的工作機(jī)構(gòu) 在名稱上除了上文所述的以外 一般也稱為某某委員會 某某領(lǐng)導(dǎo)小組 某某工作小組或某某辦公室臨時性正是聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的局限性所在 它們只適用于一時一事的突擊運(yùn)動 而不能依賴它們實現(xiàn)對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的日常長效性管理 它們只在某一時間段或某一活動范圍內(nèi)提高了執(zhí)法的效率和力度 緩解了一些職能交叉的矛盾 但并未直接觸及到原有執(zhí)法體制和職能的配置問題 機(jī)構(gòu)重疊 職權(quán)不清 職能分散 效率低下的弊端沒有從根本上得到解決從理論上說 行政執(zhí)法實踐中所謂的 聯(lián)合執(zhí)法 做法盡管在表面上似乎是對行政資源的充分利用 有利于降低行政管理成本 提高行政效率 然而從法律意義上分析 其實質(zhì)上是一種不規(guī)范的執(zhí)法活動 與其對應(yīng)的是形式意義上的 共同行政行為 這一概念的存在 無論是對行政法學(xué)的理論發(fā)展還是實務(wù)操作都只是有百害而無一利 形式上的 共同行政行為 實質(zhì)上包含著不同類型的行政職權(quán)的行使產(chǎn)生了不同內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)關(guān)系 因而實際上是若干個單獨(dú)行政行為的強(qiáng)行聯(lián)合除在行為對象和書面形式上具有一定連結(jié)之外 并無任何實質(zhì)意義上的共同性而言 這種做法不過就是把這些實質(zhì)上的獨(dú)立行為人為混合 而這種混合不僅沒有必要相反會引起理論上的混亂 這尤其體現(xiàn)在行政訴訟共同被告資格的認(rèn)定上 所以無論是在實踐中還是在理論上 由于聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是臨時性的松散組織缺乏行政主體資格 出現(xiàn)問題仍需各個部門的分別處理 是無法從根本上解決各部門權(quán)限沖突的問題 只有直接解除 聯(lián)合執(zhí)法 行為形式上的牽連 將其分離還原成若干個獨(dú)立的單一行政行為 才有利于明晰行政管理活動中的權(quán)責(zé)對應(yīng)關(guān)系 促使各行政主體依法行政 防止彼此推諉責(zé)任 保障責(zé)任行政原則的落實 同時有利于在行政訴訟中真正體現(xiàn)行政相對人訴權(quán)的自由行使 并確保訴訟爭議被及時有效7參見 黃達(dá)強(qiáng)王明光 主編中國行政管理大辭典中國物資出版社 1993 年 8月第 1版 第 78頁6的解決不少學(xué)者持以否定態(tài)度的 綜合執(zhí)法事實上針對的正是這種共同行政行為性質(zhì)的聯(lián)合執(zhí)法 如前所述 這種聯(lián)合執(zhí)法不能等同于行政處罰法意義上的綜合執(zhí)法二綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu)盡管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu)只有一字之差 但性質(zhì)上有很大的不同 前者涉及行政處罰問題 后者則涉及行政執(zhí)行問題 設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是改革行政執(zhí)法體制的要求 而設(shè)立綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu)是改革行政執(zhí)行體制的要求 兩者都是我國行政管理體制改革中的重要環(huán)節(jié) 一般而言 從行政管理學(xué)角度加以理解行政執(zhí)行 是指在行政管理過程中行政主體為使行政決策付諸實施以達(dá)到預(yù)期的行政決策目標(biāo)而進(jìn)行的活動 行政權(quán)力可以用過程化方式分割成決策 執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié) 由三種不同機(jī)關(guān)分別予以實施在這個意義上 行政執(zhí)行與行政決策 行政監(jiān)督并列 都是行政管理過程中基本的 獨(dú)立的環(huán)節(jié) 行政執(zhí)行是行政管理中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié) 它直接決定著行政決策目標(biāo)的實現(xiàn)以及行政管理任務(wù)的完成 那么要保證行政執(zhí)行活動的順利進(jìn)行 首先必須設(shè)立必要的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu) 配備合適的行政執(zhí)行人員 這是行政執(zhí)行的組織要件需要注意的是 行政法上行政執(zhí)行的概念 與前面行政管理學(xué)角度的理解是不同的 行政法上的行政執(zhí)行概念是從 行政強(qiáng)制執(zhí)行 這個界定出發(fā) 進(jìn)而探討行政執(zhí)行制度的有關(guān)問題 在我國 行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念通常被定義為 當(dāng)公民 法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法所作行政決定中所規(guī)定的義務(wù) 有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)根據(jù)我國 行政訴訟法 第 8參見 華燕共同行政行為 質(zhì)疑華中科技大學(xué)學(xué)報 人文社會科學(xué)版 2002年第 4期 第 30-32頁9有關(guān)決策 執(zhí)行和監(jiān)督相分離的行政三分制模式的論述可具體參見 劉圣中決策與執(zhí)行的分合限度 行政三分制分析中國行政管理 2003 年第 6 期10應(yīng)松年 主編行政法學(xué)新論中國方正出版社 2004 年 1 月第 3 版 第 282 頁7條規(guī)定公民 法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的 行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行 或者依法強(qiáng)制執(zhí)行可見 行政執(zhí)行可以分為兩類 一是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行 二是由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行 我國現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定將大部分行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院 只有少數(shù)行政機(jī)關(guān)在一定情況下行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán) 由此可見 行政執(zhí)行所涉及的是行政決定的執(zhí)行問題 其不能涵蓋行政執(zhí)法行為本身 充其量不過是行政執(zhí)法中的一部分行為而已因此 無論是從行政管理學(xué)角度還是行政法學(xué)角度綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu) 都是與相對集中行政處罰權(quán)制度中的 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 截然不同的兩種機(jī)構(gòu) 不應(yīng)混淆 二 本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基本含義孔子曰 名不正而言不順 因此一個行政機(jī)構(gòu) 首先要從其名稱上就能確定它的主要職能 也就是 機(jī)構(gòu)定性在行使行政處罰權(quán)的過程中 采用 機(jī)構(gòu)定性型集中行使 的方式由一個性質(zhì)明確的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán) 而不再是由五花八門的行政機(jī)關(guān) 行政機(jī)構(gòu) 授權(quán)組織以及委托組織及個人來行使 其主要特征是主體單一 性質(zhì)明確 例如 在政府下設(shè)一個執(zhí)法局 作為行政處罰權(quán)的專門行使機(jī)關(guān) 那么此機(jī)關(guān)的責(zé)權(quán)區(qū)分是十分明顯的 從而便于確立行政復(fù)議和行政訴訟的被告 不再把被告資格和被告的確認(rèn)復(fù)雜化 如果行政處罰權(quán)分散行使 則會出現(xiàn)兩種情況不易確認(rèn) 一是經(jīng)委托的其他組織行使了行政處罰權(quán) 公民不服 二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)有時也行使了行政處罰權(quán) 公民不服 這兩種情況都不易確認(rèn)只有將行政處罰權(quán)授予一個單獨(dú)的行政機(jī)關(guān)違法問題迎刃而解現(xiàn)在全國各地都廣泛采用 城市管理行政執(zhí)法局 的名稱 這是 國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知 所要求的統(tǒng)一隊伍名稱的體現(xiàn) 文件中明確規(guī)定了相對集中行政處罰權(quán)隊伍的名稱為 城市管理行政執(zhí)法局是本級政府的一個行政機(jī)關(guān) 為了體現(xiàn)它是行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn) 所以不稱 隊 而稱11參見 張一菡李貞行政處罰權(quán)集中行使若干問題探討行政與法2002 年第 8 期 第 54 頁8局有人認(rèn)為 相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)初期廣泛使用 綜合執(zhí)法 的概念是因為當(dāng)時的認(rèn)識所限 用 綜合執(zhí)法 來相對于 分散執(zhí)法 的概念 而隨著 國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知 的下發(fā) 應(yīng)該使用的規(guī)范提法是 行政處罰權(quán)的相對集中故而不應(yīng)該再采用 綜合執(zhí)法 的概念 筆者認(rèn)為綜合執(zhí)法 這個詞是一種概括的說法 從這個詞語本身無法推知具體的內(nèi)涵 故對于對相對集中行政處罰權(quán)制度沒有充分認(rèn)識的一般人而言 這個詞語顯得過于概括 簡單 也容易與其它類似概念混淆而產(chǎn)生歧義 相比較而言相對集中行政處罰權(quán) 的概念是具體的多 便于理解把握 但本文在論述中仍然采用 綜合執(zhí)法 和 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 的概念 主要是因為在行政法理論上始終普遍承認(rèn)并采用 綜合執(zhí)法 的說法 其次是因為以 城市管理行政執(zhí)行局 的名稱來稱呼相對集中行政處罰權(quán)隊伍畢竟是 年的文件才加以規(guī)范的 那么在該文件下發(fā)前的各地相對集中行政處罰權(quán)隊伍名稱各異 如果不使用 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 的概念也會對本文論述的一致性和延續(xù)性產(chǎn)生障礙本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是立足于我國 行政處罰法 意義上的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 具有相對集中行政處罰權(quán)的特定內(nèi)涵 根據(jù) 行政處罰法 的規(guī)定 國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省 自治區(qū) 直轄市人民政府可以根據(jù)實際需要將若干個有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來 交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使 相對集中行政處罰權(quán)后 原來的機(jī)構(gòu)不得再行使由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)行政處罰法所設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 是法律授權(quán)最高行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的行政處罰實施機(jī)關(guān)因此 它具有 行政機(jī)關(guān) 的法律性質(zhì) 其活動方式應(yīng)當(dāng)具有與一般行政機(jī)關(guān)相同的特征此外 隨著 行政許可法 的出臺 類似于相對集中行政處罰權(quán)制度的相對集中行政許可權(quán)制度建立 行使相對集中行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)尚沒有統(tǒng)一的名稱筆者認(rèn)為這兩種制度下建立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì) 目的 原則 組建方式大體相同9同樣可以用 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 的概念做理論上的界定 當(dāng)然 具體的名稱可以通過日后的實踐和相應(yīng)立法進(jìn)一步確定第三節(jié)我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的類型分析一一不規(guī)范的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)政府自行拍板設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法實踐中 較多的地方人民政府組建了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 行使了本應(yīng)屬于本級政府各主管部門的行政執(zhí)法權(quán)例如 年 月 日 福州市政府因火車站地區(qū)行政管理的需要 所成立的福州市火車站地區(qū)綜合管理處 其產(chǎn)生是基于福州市市委辦公廳 市政府辦公廳以榕委辦 號通知 該通知規(guī)定 綜合管理處的機(jī)構(gòu)設(shè)置 人員編制人員調(diào)配 干部管理均由晉安區(qū)政府管理 其職責(zé)為負(fù)責(zé)該地區(qū)社會治安 工商行政 市容管理等 隨后 晉安區(qū)人民政府便根據(jù)市委 市政府的指示組建設(shè)立了綜合管理處 開始對火車站地區(qū)進(jìn)行綜合治理 雖然綜合管理處由福州市委 市政府兩辦公廳發(fā)文設(shè)立 其開辦經(jīng)費(fèi)亦由市財政撥款 但不能將其視為由市政府組建從行政法角度看 這種綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不規(guī)范之處在于 它既不是按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的 又沒有相關(guān)行政法律法規(guī)的授權(quán) 而是政府出于自身行政管理的需要自行設(shè)立的 并不具有行政主體的資格 同時 綜管處作為政府自行設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能成為行政執(zhí)法主體 其更不能成為行政訴訟主體 倘若因這類綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)所作的具體行政行為而產(chǎn)生法律后果 要由政府承擔(dān) 就前例而言 適格被告為組建設(shè)立火車站地區(qū)綜合管理處的晉安區(qū)政府 因此 它所作的行為只能是政府委托的行為 而不是其自身職權(quán)所產(chǎn)生的行為12魏衛(wèi)帆訴福州市晉安區(qū)人民政府違法征用店屋及查封 扣押財產(chǎn)行政強(qiáng)制措施案 載最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所人民法院案例選 國家賠償卷1992-1999中國法制出版社 2000年版 第 401-406頁10二行政主體與非行政主體聯(lián)合執(zhí)法的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實踐中 由于我國長期以來政企不分 政事不分的觀念與體制的存在 行政主體與非行政主體聯(lián)合執(zhí)法的現(xiàn)象也頗為常見 在這類情況下 由于其中一個主體缺乏行政主體資格 應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該共同做出的具體行政行為的主體不合法 進(jìn)而得出該具體行政行為不合法的結(jié)果 例如 在運(yùn)輸公司 交通局 公安局聯(lián)合作出行政行政處罰決定無效在司法審查的審判實踐中 也有人認(rèn)為只要其中一個主體合法 且作出的具體行政行為的其他要件也符合法律規(guī)定的 應(yīng)認(rèn)定行為有效 對此 筆者認(rèn)為 由于行政主體是與另一個不擁有行政權(quán)的主體共同作出一個具體行政行為 它們表現(xiàn)為在行政處理決定中共同簽署 其中一個主體是無行政主體資格 照理是無權(quán)在行政處理決定中署名的這樣的 混合主體 所實施的綜合執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定其由于主體的法律要件欠缺而導(dǎo)致無效 正確的做法應(yīng)當(dāng)是 由人民法院認(rèn)定該具體行政行為違法而判決撤銷 如果必要的話 可判決具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為三受委托的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在不能獲得國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省 自治區(qū) 直轄市人民政府決定的情況下政府以委托形式設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須以政府的名義實施行政處罰 行政處罰法 規(guī)定了委托執(zhí)法模式行政處罰法 第 條第 款規(guī)定 行政機(jī)關(guān)依照法律 法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定 可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰另外第 條的第 款 第