走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn).doc

走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn) 走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn)行政學(xué)雖然走過了近一個世紀(jì)的歷程，然而迄今還沒有哪位學(xué)者為行政學(xué)基本概念確立一個簡單明了的、能為大多數(shù)理論工作者和管理者所接受或認(rèn)同的定義。有人說，“世界上有多少個行政學(xué)家就有多少個行政概念”。此話盡管有言過其實之嫌，但也的確在一定程度上揭示了這一概念的復(fù)雜性，以及人們認(rèn)識上的嚴(yán)重分歧。幾年前，我曾為此作過一些膚淺的討論。隨著時代的變遷和學(xué)科理論的不斷深化，對這一問題作出進(jìn)一步的思考與認(rèn)識，我認(rèn)為是很有必要的。一、西方學(xué)者的主要爭議國外行政學(xué)界關(guān)于行政概念的分歧，在他們所下的定義中表現(xiàn)得頗為清楚。威爾遜(W.Wilson)認(rèn)為，“行政是一切國家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是行動中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马椃矫娴膰一顒樱姓钦趥€別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國家活動，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動?！保ㄗⅲ何榈铝_威爾遜：行政學(xué)之研究，載美國政治科學(xué)季刊1887年6月第2期。）古德諾(FrankJ.Goodnow)認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第12頁。）“政府的這兩種功能可以分別稱作政治與行政?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第10頁。）懷特(LeonardD.White)認(rèn)為“行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作，即對其部屬所采取的指揮、協(xié)調(diào)和控制活動。”（注：L.D.懷特：行政學(xué)導(dǎo)論，麥格羅希爾圖書公司1947年版，第1頁。）古利克(L.Gulick)從工作著眼，認(rèn)為“行政就是POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算七種職能?！保ㄗⅲ篖.Gulicd&amL.Urvick,PapersontheScienceofAdministration,ItituteofAdministration,N.Y.1937,P187.）費(fèi)富納(JohnM.Phiffner)認(rèn)為“行政就是一些人為完成政府任務(wù)所作的協(xié)調(diào)努力”，“是集體努力與合作的藝術(shù)。”（注：J.M.Pfiffner,PublicAdministration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)?！保ㄗⅲ篧.魏勞畢：行政學(xué)原理，約翰霍普金斯出版社1927年版，第1頁。）西蒙(HerbertA.Simon)、史密斯伯特(DonaldW.Smithbury)、湯普森(WietrA.Thomom)則定義為“達(dá)到共同目的時合作的集體行動?！保ㄗⅲ篐.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.湯普森：行政學(xué)，艾爾弗雷德克諾夫聯(lián)合公司1950年版，第1頁。）以上觀點，看似相去甚遠(yuǎn)，其實不過是著眼點不同而已，歸納起來不外乎以下幾種類型：第一、依照制衡原理，著重從資本主義國家組織分工關(guān)系上來確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為只有政府行政部門所管轄的事務(wù)才是行政。有學(xué)者認(rèn)為，這一觀點在說明政治體系的不同構(gòu)成部分方面有一定的價值，但用來概括一定社會的行政現(xiàn)象則是失之偏頗的。（注：王滬寧、竺乾威主編：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第2頁。）其原因在于：其一，行政活動的日益復(fù)雜使立法權(quán)與行政權(quán)日益交融，難以清晰劃分。按照“三權(quán)分立”的理論，資本主義國家的權(quán)力體系一般分為立法、司法和行政三部分，分別由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)掌握，這三種權(quán)力或者機(jī)關(guān)，各自獨(dú)立，相互制約，發(fā)揮不同的職能，這在資產(chǎn)階級政權(quán)初建時期表現(xiàn)得較為典型。但是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，大量專業(yè)性和技術(shù)性立法已不是作為政黨成員的議員組成的國會所能獨(dú)自勝任的。為了適應(yīng)這一發(fā)展變化，各國國會不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授與行政機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，這樣就在一定程度上打破了立法與行政的嚴(yán)格界限。其二，行政案件的裁決與處理使行政權(quán)與司法權(quán)密不可分。在大陸法系的法國和德國先是建立了各級行政法院，隨后又在英美法系的英國和美國出現(xiàn)了大量的行政審判庭，而原蘇聯(lián)則一直由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理行政訴訟。我國也不是完全把行政救濟(jì)權(quán)交與司法機(jī)關(guān)，而是由行政機(jī)關(guān)復(fù)議、人民法院審理和國家賠償?shù)拳h(huán)節(jié)構(gòu)成的。這都表明行政權(quán)與司法權(quán)具有某種程度上的不可分離的關(guān)系。其三，立法、司法機(jī)關(guān)也存在著大量的帶有行政特點的活動。行政管理具有普遍性和廣泛性，遍布于國家政治和社會生活的各個方面。以人事行政和財務(wù)管理為例，這兩項活動是行政管理的基本內(nèi)容之一，但同時也是立法、司法機(jī)關(guān)管理中不可缺少的組成部分，任何機(jī)關(guān)都是在人財物的約束下開展活動的。第二，從政治與行政分離的角度來確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政是國家意志的執(zhí)行。這一觀點的代表人物是古德諾。我國臺灣也有一部分學(xué)者持這種觀點，并概括為“國家意志執(zhí)行說”、“目的實現(xiàn)說”或“積極目的說”等，認(rèn)為行政起著執(zhí)行國家意志，積極實現(xiàn)國家政治目的的作用。這種把政治與行政分離的觀點“是作為脫離國家理論的一種實踐而提出的?！保ㄗⅲ簠⒁娝_姆哈伯爾：效率和社會進(jìn)步：進(jìn)步時代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁。）創(chuàng)立者“只相信科學(xué)，不相信政治哲學(xué)”，“要求公共行政官員應(yīng)成為技術(shù)專家完成當(dāng)選官員交付的任務(wù)，最有效地實施公共政策?！保ㄗⅲ簠⒁娝_姆哈伯爾：效率和社會進(jìn)步：進(jìn)步時代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁。）其實這一觀點是不符合現(xiàn)今國家政治生活狀況的。行政活動的全過程可以表明，一定社會的行政雖從屬于一定社會的政治，服務(wù)于政治，但它并不是消極地、完全被動地服從。行政本身就是構(gòu)成政治的一個重要條件，它要求在執(zhí)行政治任務(wù)的過程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家意志的體現(xiàn)，因此有人稱之為“行政中的政治”。同時在政治活動中，任何體現(xiàn)國家意志的政治決策，也都要經(jīng)過一系列信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等行政環(huán)節(jié)?？梢哉f，沒有科學(xué)的行政就不可能有有效的政治，政治的成功有賴于優(yōu)化的行政。第三、從管理功能的角度來確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動都是行政。其代表人物是費(fèi)富納以及西蒙、史密斯堡、湯姆森、懷特、古利克等。他們所說的“從工作著眼”、“一些人”、“集體行動”不僅包括立法、司法、行政機(jī)關(guān)，而且還包括企業(yè)、事業(yè)單位以及一些群眾組織。在這些人看來，只要是協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動都是行政。這種觀點顯然混淆了公共管理、工商管理和其它社會管理的界限，失去了科學(xué)分類的意義。因為，它脫離了行政管理學(xué)研究的特殊客體，無法準(zhǔn)確地反映行政管理學(xué)研究的對象，無法準(zhǔn)確地把握國家管理研究的主要矛盾，更無法有效地探討國家行政管理活動規(guī)律。同時，由于它完全撇開了行政活動中的政治因素，因而也就無法正確地認(rèn)識和分析當(dāng)今公共行政管理之現(xiàn)實。二、我國學(xué)者的主要分歧同西方國家一樣，我國行政學(xué)者對行政概念的理解和定義也是繁紛復(fù)雜，各執(zhí)一端。縱觀近二十年來我國學(xué)者的大量專著、教材，比較有代表性的觀點主要有以下幾種：夏書章認(rèn)為，“行政是行使國家權(quán)力的管理，凡不屬于國家機(jī)關(guān)的管理活動，便不屬于行政。”“應(yīng)將以行使國家權(quán)力從事國家管理的活動稱為行政”。（注：夏書章：行政管理學(xué)，山西人民出版社1985年版，第5頁。）周世認(rèn)為，“所謂行政，就是國家行政部門為實現(xiàn)代表統(tǒng)治階級意志的國家目的和任務(wù)，而對所屬的國家職能和國家事務(wù)的組織管理活動的總體?！保ㄗⅲ褐苁溃盒姓芾韺W(xué)通論，勞動人事出版社1989年版，第4頁。）黃達(dá)強(qiáng)也主張行政是“國家政務(wù)的管理活動”（注：黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌：行政學(xué)，中國人民大學(xué)出版社1988年版，第3頁。），認(rèn)為這里的管理是嚴(yán)格的政務(wù)管理，它不包括企事業(yè)的管理，也不包括國家立法機(jī)關(guān)的管理和國家司法機(jī)關(guān)的管理。李方則認(rèn)為行政“有廣義的狹義之分，狹義的僅指政府行政部門的管理工作，廣義兼指國家立法、行政、司法部門乃至其附屬單位的管理工作。企事業(yè)單位的某些管理工作也叫做行政管理，社會主義國家的黨、團(tuán)、工會、婦聯(lián)等大型組織的管理工作也應(yīng)該是行政部門和學(xué)術(shù)界所關(guān)心的對象?！保ㄗⅲ豪罘剑盒姓芾韺W(xué)綱要，中國勞動出版社1989年版，第9頁。）同樣，王滬寧在行政學(xué)導(dǎo)論中，對行政也作了廣義與狹義的區(qū)分，認(rèn)為行政“是與政府活動有直接關(guān)聯(lián)的一種活動，是圍繞執(zhí)行社會公共權(quán)威而展開的活動和關(guān)系，特別是與實現(xiàn)政治目的、制訂計劃和推動具體過程相關(guān)的各項活動”。這是狹義的含義，“即將行政限于政府的行政活動”。（注：王滬寧、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第3頁。）行政還有廣義的一面，“廣義行政的意義是，一定機(jī)構(gòu)或部門為達(dá)到一個特定的政策目標(biāo)（一般是非贏利性的目標(biāo)）而展開的各項管理活動。這種活動廣泛存在于社會的許多部門、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體之中，其基本特性與宏觀行政相似，因為宏觀行政本身是由眾多的微觀行政構(gòu)成的?！保ㄗⅲ和鯗麑?、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第4、5頁。）唐代望的定義更為寬泛，認(rèn)為“社會主義國家的行政管理是管理整個社會的，不僅包括國家行政機(jī)關(guān)的管理，而且包括立法、司法以及事業(yè)單位的行政管理?！保ㄗⅲ禾拼含F(xiàn)代行政管理學(xué)教程，湖南科學(xué)技術(shù)出版社1988年版，第3頁。）以上觀點，可以作如下分類：其一，以周世和黃達(dá)強(qiáng)為代表的狹義政府管理理論。他們認(rèn)為行政就是政府及其組織部門對國家政務(wù)和事務(wù)所進(jìn)行的管理活動。在這里管理的主體是國家行政機(jī)關(guān)，而不是立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，更不是個別人或社會組織。因而立法、司法機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位以及社會團(tuán)體的活動都不算行政。從這個意義上說，行政學(xué)就是政府學(xué)。王滬寧關(guān)于行政的狹義表述也屬于狹義政府管理理論的范疇。其二，以夏書章為代表的廣義政府管理理論。他們認(rèn)為，行政是國家機(jī)關(guān)的管理活動，國家機(jī)關(guān)以外的企業(yè)、事業(yè)單位屬經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營管理范圍，不應(yīng)當(dāng)把它們列入行政的范疇。在我國，國家機(jī)關(guān)的管理既指行政機(jī)關(guān)的管理活動，又包括立法和司法機(jī)關(guān)的管理活動。此類觀點可稱作廣義的政府管理理論。其三，以李方和唐代望為代表的最廣義的行政管理理論。他們認(rèn)為我國的行政管理既包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的管理活動，也包括事業(yè)單位的管理活動。此外，李方還強(qiáng)調(diào)指出屬于國家政治體系中的黨的機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、國有企業(yè)單位的管理活動也應(yīng)屬于行政的范疇。盡管他在行政管理學(xué)綱要中對行政作了廣義和狹義的區(qū)分，但書中的論述和使用都是以廣義概念為主的。王滬寧的以非贏利性政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的廣義概念也與此觀點有相近或相通之處。可以看出，行政概念的分歧主要集中于管理主體的確立和幅度范圍的劃分上，如行政的邊界在哪里，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及社會團(tuán)體的管理活動能否劃入行政的范疇，能否超越國體和政體、超越時間和空間找出一個為人們所普遍接受的行政概念等等，一直沒有權(quán)威性的解釋和令更多學(xué)者認(rèn)可的答案。形成這一局面的原因，人們也作了多方面的研究。一種觀點認(rèn)為，行政定義之所以難以確立主要在于與行政有關(guān)的、在數(shù)量和范圍方面日益增多的各項活動變化多端，錯綜復(fù)雜，使得任何高級的歸類方法都無法把它們?nèi)诤线M(jìn)去。因此，想用十分具體的細(xì)節(jié)描述來限制行政的范圍、確認(rèn)行政的內(nèi)涵，很可能是一種無效勞動。正如美國學(xué)者德懷特沃爾多(DwightWaldo)所言，“公共行政學(xué)中所有用一句話或一段話的定義的直接結(jié)果，是精神麻痹遠(yuǎn)勝過啟蒙和激勵。”（注：菲利克斯A尼格羅等：公共行政學(xué)簡明教程，中共中央黨校出版社1997年版，第1頁。）另一種觀點認(rèn)為，行政是發(fā)展的行政，其概念的內(nèi)涵和外延要受到政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的影響，黨政不分與政企政事分開的體制，其概念的確立就不可能一致?？梢哉f，體制上的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性必然導(dǎo)致行政概念的不確定。還有一種觀點認(rèn)為，行政研究是一種高度綜合的折衷性課題，它只是一個問題的焦點而不是一種科學(xué)，是一個興趣的領(lǐng)域而不是科學(xué)的領(lǐng)域。因此，行政的定義不可能確立，也不要去確立。概念理解上的莫衷一是，無論對行政活動的開展，還是學(xué)科體系的建立、規(guī)律的研究總結(jié)都是極其不利的，因此有必要對其進(jìn)行科學(xué)的理解與界定。三、筆者的幾點認(rèn)識與思考首先，“行政”概念不論是國內(nèi)還是國外都是不斷發(fā)展變化的。這種發(fā)展變化，既受社會生產(chǎn)力發(fā)展的影響，更受各種社會科學(xué)以及自然科學(xué)的影響。在美國，行政一詞最早屬于政治學(xué)的范疇，只是因為受到民主主義的激蕩或受“制衡原理”學(xué)說的影響，或囿于立法、司法、行政“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)，才出現(xiàn)了行政是除立法、司法以外的國家事務(wù)的管理活動的理論。到20年代，泰羅、法約爾等人的科學(xué)管理理論和原則逐步引入行政管理學(xué)領(lǐng)域，這時從管理功能和管理特點的角度來認(rèn)識行政的觀點便應(yīng)運(yùn)而生。在我國，孫中山在辛亥革命時期建立了行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院分立制度，這同新中國成立后所建立的“議行合一”的政治體制完全不同。基于這一點，對行政概念的理解也是不可能完全一致的。因此，我們在確立行政概念時，既要立足于特定的政治和社會環(huán)境，又要根據(jù)不同歷史時期的需要，適應(yīng)不斷發(fā)展變化的政治體制的需要；既不能一成不變，又不能強(qiáng)求劃一，這樣才有可能使概念的內(nèi)涵和外延具有更強(qiáng)的適應(yīng)性和科學(xué)性。其次，行政是國家的管理活動，因而具有階級屬性，世界上不存在超階級的國家觀和行政觀。第一，我們所說的公共行政是國家意志的貫徹執(zhí)行，是國家的行政，因而它不同于私人的、個別人的管理。馬克思在評“普魯士人”的“普魯士國王和社會改革”一文中明確指出，“要清除在行政機(jī)關(guān)任務(wù)、它的善良意愿和它所能采取的手段、辦法之間的矛盾，國家就必須消滅自己，因為國家本身就是以這個矛盾為基礎(chǔ)的。國家是建筑在公共利益和私人利益之間的矛盾上的?！薄澳睦镉辛耸忻裆詈褪忻窕顒?，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力就要在哪里告終”，行政機(jī)關(guān)的活動只不過是“形式上的消極活動”。在此基礎(chǔ)上，他得出“行政是國家的組織活動”（注：馬克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第479頁，第480頁。）這樣一個基本結(jié)論。這個結(jié)論，應(yīng)當(dāng)成為我們區(qū)別個人和經(jīng)濟(jì)組織非政治、純技術(shù)社會活動的重要依據(jù)。第二，行政是國家的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級按照本階級的利益和意志對國家事務(wù)進(jìn)行管理的活動。它既然不能脫離國家而獨(dú)立存在，就必然具有階級的屬性。這是因為，行政管理是整個國家活動的一部分，是社會上層建筑的一種功能，它的性質(zhì)必然與整個國家政權(quán)的性質(zhì)相一致，歸根到底又必然取決于它為之服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)。如果不把國家的階級實質(zhì)與行政聯(lián)系起來，或否認(rèn)行政階級屬性抽象地談?wù)撔姓筒荒苷嬲J(rèn)清行政的本質(zhì)，我們的研究工作就有可能會走入迷途。再次，必須注意行政與管理的區(qū)別與聯(lián)系?！肮堋笔侵魇拢袄怼笔侵问?。管理就是對人和事的主持和治理，延伸其義，凡是對人、財、物、事的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能活動都叫管理。從縱向來看，管理的歷史要比行政長得多，可以說自從有了人類的群體活動，就有了管理活動。在原始社會，人們聚集起來從事生產(chǎn)，組織分配，同自然界作斗爭，都離不開管理活動。但是這時的管理只有社會屬性，不具備階級屬性，還不包含行政的本質(zhì)內(nèi)容，只有出現(xiàn)了剝削，產(chǎn)生了階級，誕生了國家，才有了政治性的管理行政。從橫向上來看，管理的外延更寬，它貫穿于社會生活領(lǐng)域的各個方面，凡人跡所至之處，有人群活動和有“共同勞動”的地方，就有管理活動的存在?？梢姡姓皇钦麄€管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是眾多管理門類中的一個重要門類。盡管我們認(rèn)為行政是一種管理活動，而且管理主義理論在目前正大行其道，即便如此也不能把所有的管理都視為行政。在這一點上，我不同意管理功能論的觀點，也不贊成“行政”是高層次的管理、管理是低層次的執(zhí)行活動的理論。第四，必須關(guān)注社會主義國家職能的特點和范圍。社會主義國家行政管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，它在組織和領(lǐng)導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)生活方面的作用超過了以往任何一種類型的國家，其行政活動既包括行政機(jī)關(guān)自身的管理，也包括國家通過行政機(jī)關(guān)對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和其它社會生活各個方面事務(wù)的管理。同時，社會主義國家的行政管理是按照“議行合一”和民主集中制的原則建立起來的。它與權(quán)力機(jī)關(guān)之間有著不可分割的聯(lián)系。因此，除國家行政機(jī)關(guān)的管理毫無疑義地屬于行政范疇外，其它國家機(jī)關(guān)也的確存在著大量的行政管理活動。如人大常委會接受、審查、處理提案；組織討論、通過、發(fā)布各種法令等，就是立法行政的責(zé)任。受理案件、傳訊、審理案件就是司法行政的責(zé)任，等等。我國事業(yè)單位是在國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行和完成國家交辦的各項任務(wù)，組織和指揮本單位的業(yè)務(wù)活動，管理日常行政事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)。它們雖然不是行政機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)，但是，它們?yōu)榱送瓿蓢倚姓C(jī)關(guān)交辦的任務(wù)，依據(jù)法律的規(guī)定在本單位內(nèi)部行使行政管理權(quán)力，可以采取必要的行政措施，其活動具有一定的獨(dú)立性和自主性。此外，各級黨委是政府在政治上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，且在人事上直接管理一部分干部；工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等大型社會團(tuán)體，都是靠政府財政經(jīng)費(fèi)維持的，它們積極配合各級政府，做好各項組織、協(xié)調(diào)和發(fā)動工作，等等。這些活動的存在都是不爭的事實，對其不同的定位，便是得出不同“行政”結(jié)論的根本原因。筆者認(rèn)為，這些機(jī)關(guān)、團(tuán)體的活動盡管帶有一定的行政色彩，并使人們難以有效地加以區(qū)分，但是筆者認(rèn)為，它們僅僅是具有行政的某些特點，并不是有行政的基本性質(zhì)，而且隨著我國政治和行政體制改革的不斷深化和逐步完善，這些機(jī)關(guān)團(tuán)體的“行政”功能將會逐步淡化減弱，直至消失。最后，必須注意行政活動與企業(yè)經(jīng)營管理活動的區(qū)別。企業(yè)的經(jīng)營管理活動是不同于行政活動的一種特殊領(lǐng)域，把他們納入行政范圍我們認(rèn)為是不適當(dāng)?shù)?。早?979年美國學(xué)者鄧浩普在政府管理部門與私營企業(yè)的印象比較一文中，從時間觀點、任期、績效評估、人事限制、利益平衡與績效、工作方法、傳播媒體的作用、輿論影響和命令指揮、立法和司法影響、最基本要求等10個方面（注：參見格雷厄姆T奧爾森：公共行政研究討論會會議記錄，1979年11月，第3035頁。）對行政活動與企業(yè)管理的差異作了詳盡的對比分析，指出guo家行政是一種以強(qiáng)制力為后盾的管理，具有較高的權(quán)威性，一切行政活動均由法律作保證，機(jī)關(guān)之間有嚴(yán)格的層級性；而企業(yè)管理是生產(chǎn)資料的所有者或經(jīng)營者對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行的管理，帶有明顯的營利性。企業(yè)之間是經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，是一種商品交換的關(guān)系。盡管西方以企業(yè)家精神重理政府的管理主義理論正大行其道，且大有不可逆轉(zhuǎn)之勢，但是必須明確，它們之間只是工具意義上的相似，絕非本質(zhì)意義上的相同。以上分析倘若不謬，則可將行政姑且定義為國家行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)國家目標(biāo)和統(tǒng)治階級利益，依照法律管理國家政務(wù)和社會事務(wù)的執(zhí)行性活動。在這里，行政的主體是國家行政機(jī)關(guān)，客體是國家政務(wù)和社會事務(wù)，目的是實現(xiàn)國家目標(biāo)和統(tǒng)治階級利益，依據(jù)是法律規(guī)范，性質(zhì)是執(zhí)行性活動。 走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn)行政學(xué)雖然走過了近一個世紀(jì)的歷程，然而迄今還沒有哪位學(xué)者為行政學(xué)基本概念確立一個簡單明了的、能為大多數(shù)理論工作者和管理者所接受或認(rèn)同的定義。有人說，“世界上有多少個行政學(xué)家就有多少個行政概念”。此話盡管有言過其實之嫌，但也的確在一定程度上揭示了這一概念的復(fù)雜性，以及人們認(rèn)識上的嚴(yán)重分歧。幾年前，我曾為此作過一些膚淺的討論。隨著時代的變遷和學(xué)科理論的不斷深化，對這一問題作出進(jìn)一步的思考與認(rèn)識，我認(rèn)為是很有必要的。一、西方學(xué)者的主要爭議國外行政學(xué)界關(guān)于行政概念的分歧，在他們所下的定義中表現(xiàn)得頗為清楚。威爾遜(W.Wilson)認(rèn)為，“行政是一切國家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是行動中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马椃矫娴膰一顒?，而行政是政府在個別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國家活動，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動?！保ㄗⅲ何榈铝_威爾遜：行政學(xué)之研究，載美國政治科學(xué)季刊1887年6月第2期。）古德諾(FrankJ.Goodnow)認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第12頁。）“政府的這兩種功能可以分別稱作政治與行政?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第10頁。）懷特(LeonardD.White)認(rèn)為“行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作，即對其部屬所采取的指揮、協(xié)調(diào)和控制活動?！保ㄗⅲ篖.D.懷特：行政學(xué)導(dǎo)論，麥格羅希爾圖書公司1947年版，第1頁。）古利克(L.Gulick)從工作著眼，認(rèn)為“行政就是POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算七種職能?！保ㄗⅲ篖.Gulicd&amL.Urvick,PapersontheScienceofAdministration,ItituteofAdministration,N.Y.1937,P187.）費(fèi)富納(JohnM.Phiffner)認(rèn)為“行政就是一些人為完成政府任務(wù)所作的協(xié)調(diào)努力”，“是集體努力與合作的藝術(shù)?！保ㄗⅲ篔.M.Pfiffner,PublicAdministration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)。”（注：W.魏勞畢：行政學(xué)原理，約翰霍普金斯出版社1927年版，第1頁。）西蒙(HerbertA.Simon)、史密斯伯特(DonaldW.Smithbury)、湯普森(WietrA.Thomom)則定義為“達(dá)到共同目的時合作的集體行動?！保ㄗⅲ篐.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.湯普森：行政學(xué)，艾爾弗雷德克諾夫聯(lián)合公司1950年版，第1頁。）以上觀點，看似相去甚遠(yuǎn)，其實不過是著眼點不同而已，歸納起來不外乎以下幾種類型：第一、依照制衡原理，著重從資本主義國家組織分工關(guān)系上來確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為只有政府行政部門所管轄的事務(wù)才是行政。有學(xué)者認(rèn)為，這一觀點在說明政治體系的不同構(gòu)成部分方面有一定的價值，但用來概括一定社會的行政現(xiàn)象則是失之偏頗的。（注：王滬寧、竺乾威主編：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第2頁。）其原因在于：其一，行政活動的日益復(fù)雜使立法權(quán)與行政權(quán)日益交融，難以清晰劃分。按照“三權(quán)分立”的理論，資本主義國家的權(quán)力體系一般分為立法、司法和行政三部分，分別由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)掌握，這三種權(quán)力或者機(jī)關(guān)，各自獨(dú)立，相互制約，發(fā)揮不同的職能，這在資產(chǎn)階級政權(quán)初建時期表現(xiàn)得較為典型。但是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，大量專業(yè)性和技術(shù)性立法已不是作為政黨成員的議員組成的國會所能獨(dú)自勝任的。為了適應(yīng)這一發(fā)展變化，各國國會不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授與行政機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，這樣就在一定程度上打破了立法與行政的嚴(yán)格界限。其二，行政案件的裁決與處理使行政權(quán)與司法權(quán)密不可分。在大陸法系的法國和德國先是建立了各級行政法院，隨后又在英美法系的英國和美國出現(xiàn)了大量的行政審判庭，而原蘇聯(lián)則一直由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理行政訴訟。我國也不是完全把行政救濟(jì)權(quán)交與司法機(jī)關(guān)，而是由行政機(jī)關(guān)復(fù)議、人民法院審理和國家賠償?shù)拳h(huán)節(jié)構(gòu)成的。這都表明行政權(quán)與司法權(quán)具有某種程度上的不可分離的關(guān)系。其三，立法、司法機(jī)關(guān)也存在著大量的帶有行政特點的活動。行政管理具有普遍性和廣泛性，遍布于國家政治和社會生活的各個方面。以人事行政和財務(wù)管理為例，這兩項活動是行政管理的基本內(nèi)容之一，但同時也是立法、司法機(jī)關(guān)管理中不可缺少的組成部分，任何機(jī)關(guān)都是在人財物的約束下開展活動的。第二，從政治與行政分離的角度來確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政是國家意志的執(zhí)行。這一觀點的代表人物是古德諾。我國臺灣也有一部分學(xué)者持這種觀點，并概括為“國家意志執(zhí)行說”、“目的實現(xiàn)說”或“積極目的說”等，認(rèn)為行政起著執(zhí)行國家意志，積極實現(xiàn)國家政治目的的作用。這種把政治與行政分離的觀點“是作為脫離國家理論的一種實踐而提出的。”（注：參見薩姆哈伯爾：效率和社會進(jìn)步：進(jìn)步時代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁。）創(chuàng)立者“只相信科學(xué)，不相信政治哲學(xué)”，“要求公共行政官員應(yīng)成為技術(shù)專家完成當(dāng)選官員交付的任務(wù)，最有效地實施公共政策?！保ㄗⅲ簠⒁娝_姆哈伯爾：效率和社會進(jìn)步：進(jìn)步時代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁。）其實這一觀點是不符合現(xiàn)今國家政治生活狀況的。行政活動的全過程可以表明，一定社會的行政雖從屬于一定社會的政治，服務(wù)于政治，但它并不是消極地、完全被動地服從。行政本身就是構(gòu)成政治的一個重要條件，它要求在執(zhí)行政治任務(wù)的過程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家意志的體現(xiàn)，因此有人稱之為“行政中的政治”。同時在政治活動中，任何體現(xiàn)國家意志的政治決策，也都要經(jīng)過一系列信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等行政環(huán)節(jié)?？梢哉f，沒有科學(xué)的行政就不可能有有效的政治，政治的成功有賴于優(yōu)化的行政。第三、從管理功能的角度來確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動都是行政。其代表人物是費(fèi)富納以及西蒙、史密斯堡、湯姆森、懷特、古利克等。他們所說的“從工作著眼”、“一些人”、“集體行動”不僅包括立法、司法、行政機(jī)關(guān)，而且還包括企業(yè)、事業(yè)單位以及一些群眾組織。在這些人看來，只要是協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動都是行政。這種觀點顯然混淆了公共管理、工商管理和其它社會管理的界限，失去了科學(xué)分類的意義。因為，它脫離了行政管理學(xué)研究的特殊客體，無法準(zhǔn)確地反映行政管理學(xué)研究的對象，無法準(zhǔn)確地把握國家管理研究的主要矛盾，更無法有效地探討國家行政管理活動規(guī)律。同時，由于它完全撇開了行政活動中的政治因素，因而也就無法正確地認(rèn)識和分析當(dāng)今公共行政管理之現(xiàn)實。二、我國學(xué)者的主要分歧同西方國家一樣，我國行政學(xué)者對行政概念的理解和定義也是繁紛復(fù)雜，各執(zhí)一端?？v觀近二十年來我國學(xué)者的大量專著、教材，比較有代表性的觀點主要有以下幾種：夏書章認(rèn)為，“行政是行使國家權(quán)力的管理，凡不屬于國家機(jī)關(guān)的管理活動，便不屬于行政?！薄皯?yīng)將以行使國家權(quán)力從事國家管理的活動稱為行政”。（注：夏書章：行政管理學(xué)，山西人民出版社1985年版，第5頁。）周世認(rèn)為，“所謂行政，就是國家行政部門為實現(xiàn)代表統(tǒng)治階級意志的國家目的和任務(wù)，而對所屬的國家職能和國家事務(wù)的組織管理活動的總體?！保ㄗⅲ褐苁溃盒姓芾韺W(xué)通論，勞動人事出版社1989年版，第4頁。）黃達(dá)強(qiáng)也主張行政是“國家政務(wù)的管理活動”（注：黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌：行政學(xué)，中國人民大學(xué)出版社1988年版，第3頁。），認(rèn)為這里的管理是嚴(yán)格的政務(wù)管理，它不包括企事業(yè)的管理，也不包括國家立法機(jī)關(guān)的管理和國家司法機(jī)關(guān)的管理。李方則認(rèn)為行政“有廣義的狹義之分，狹義的僅指政府行政部門的管理工作，廣義兼指國家立法、行政、司法部門乃至其附屬單位的管理工作。企事業(yè)單位的某些管理工作也叫做行政管理，社會主義國家的黨、團(tuán)、工會、婦聯(lián)等大型組織的管理工作也應(yīng)該是行政部門和學(xué)術(shù)界所關(guān)心的對象?！保ㄗⅲ豪罘剑盒姓芾韺W(xué)綱要，中國勞動出版社1989年版，第9頁。）同樣，王滬寧在行政學(xué)導(dǎo)論中，對行政也作了廣義與狹義的區(qū)分，認(rèn)為行政“是與政府活動有直接關(guān)聯(lián)的一種活動，是圍繞執(zhí)行社會公共權(quán)威而展開的活動和關(guān)系，特別是與實現(xiàn)政治目的、制訂計劃和推動具體過程相關(guān)的各項活動”。這是狹義的含義，“即將行政限于政府的行政活動”。（注：王滬寧、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第3頁。）行政還有廣義的一面，“廣義行政的意義是，一定機(jī)構(gòu)或部門為達(dá)到一個特定的政策目標(biāo)（一般是非贏利性的目標(biāo)）而展開的各項管理活動。這種活動廣泛存在于社會的許多部門、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體之中，其基本特性與宏觀行政相似，因為宏觀行政本身是由眾多的微觀行政構(gòu)成的。”（注：王滬寧、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第4、5頁。）唐代望的定義更為寬泛，認(rèn)為“社會主義國家的行政管理是管理整個社會的，不僅包括國家行政機(jī)關(guān)的管理，而且包括立法、司法以及事業(yè)單位的行政管理?！保ㄗⅲ禾拼含F(xiàn)代行政管理學(xué)教程，湖南科學(xué)技術(shù)出版社1988年版，第3頁。）以上觀點，可以作如下分類：其一，以周世和黃達(dá)強(qiáng)為代表的狹義政府管理理論。他們認(rèn)為行政就是政府及其組織部門對國家政務(wù)和事務(wù)所進(jìn)行的管理活動。在這里管理的主體是國家行政機(jī)關(guān)，而不是立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，更不是個別人或社會組織。因而立法、司法機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位以及社會團(tuán)體的活動都不算行政。從這個意義上說，行政學(xué)就是政府學(xué)。王滬寧關(guān)于行政的狹義表述也屬于狹義政府管理理論的范疇。其二，以夏書章為代表的廣義政府管理理論。他們認(rèn)為，行政是國家機(jī)關(guān)的管理活動，國家機(jī)關(guān)以外的企業(yè)、事業(yè)單位屬經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營管理范圍，不應(yīng)當(dāng)把它們列入行政的范疇。在我國，國家機(jī)關(guān)的管理既指行政機(jī)關(guān)的管理活動，又包括立法和司法機(jī)關(guān)的管理活動。此類觀點可稱作廣義的政府管理理論。其三，以李方和唐代望為代表的最廣義的行政管理理論。他們認(rèn)為我國的行政管理既包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的管理活動，也包括事業(yè)單位的管理活動。此外，李方還強(qiáng)調(diào)指出屬于國家政治體系中的黨的機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、國有企業(yè)單位的管理活動也應(yīng)屬于行政的范疇。盡管他在行政管理學(xué)綱要中對行政作了廣義和狹義的區(qū)分，但書中的論述和使用都是以廣義概念為主的。王滬寧的以非贏利性政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的廣義概念也與此觀點有相近或相通之處。可以看出，行政概念的分歧主要集中于管理主體的確立和幅度范圍的劃分上，如行政的邊界在哪里，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及社會團(tuán)體的管理活動能否劃入行政的范疇，能否超越國體和政體、超越時間和空間找出一個為人們所普遍接受的行政概念等等，一直沒有權(quán)威性的解釋和令更多學(xué)者認(rèn)可的答案。形成這一局面的原因，人們也作了多方面的研究。一種觀點認(rèn)為，行政定義之所以難以確立主要在于與行政有關(guān)的、在數(shù)量和范圍方面日益增多的各項活動變化多端，錯綜復(fù)雜，使得任何高級的歸類方法都無法把它們?nèi)诤线M(jìn)去。因此，想用十分具體的細(xì)節(jié)描述來限制行政的范圍、確認(rèn)行政的內(nèi)涵，很可能是一種無效勞動。正如美國學(xué)者德懷特沃爾多(DwightWaldo)所言，“公共行政學(xué)中所有用一句話或一段話的定義的直接結(jié)果，是精神麻痹遠(yuǎn)勝過啟蒙和激勵?！保ㄗⅲ悍评怂笰尼格羅等：公共行政學(xué)簡明教程，中共中央黨校出版社1997年版，第1頁。）另一種觀點認(rèn)為，行政是發(fā)展的行政，其概念的內(nèi)涵和外延要受到政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的影響，黨政不分與政企政事分開的體制，其概念的確立就不可能一致?？梢哉f，體制上的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性必然導(dǎo)致行政概念的不確定。還有一種觀點認(rèn)為，行政研究是一種高度綜合的折衷性課題，它只是一個問題的焦點而不是一種科學(xué)，是一個興趣的領(lǐng)域而不是科學(xué)的領(lǐng)域。因此，行政的定義不可能確立，也不要去確立。概念理解上的莫衷一是，無論對行政活動的開展，還是學(xué)科體系的建立、規(guī)律的研究總結(jié)都是極其不利的，因此有必要對其進(jìn)行科學(xué)的理解與界定。三、筆者的幾點認(rèn)識與思考首先，“行政”概念不論是國內(nèi)還是國外都是不斷發(fā)展變化的。這種發(fā)展變化，既受社會生產(chǎn)力發(fā)展的影響，更受各種社會科學(xué)以及自然科學(xué)的影響。在美國，行政一詞最早屬于政治學(xué)的范疇，只是因為受到民主主義的激蕩或受“制衡原理”學(xué)說的影響，或囿于立法、司法、行政“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)，才出現(xiàn)了行政是除立法、司法以外的國家事務(wù)的管理活動的理論。到20年代，泰羅、法約爾等人的科學(xué)管理理論和原則逐步引入行政管理學(xué)領(lǐng)域，這時從管理功能和管理特點的角度來認(rèn)識行政的觀點便應(yīng)運(yùn)而生。在我國，孫中山在辛亥革命時期建立了行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院分立制度，這同新中國成立后所建立的“議行合一”的政治體制完全不同?；谶@一點，對行政概念的理解也是不可能完全一致的。因此，我們在確立行政概念時，既要立足于特定的政治和社會環(huán)境，又要根據(jù)不同歷史時期的需要，適應(yīng)不斷發(fā)展變化的政治體制的需要；既不能一成不變，又不能強(qiáng)求劃一，這樣才有可能使概念的內(nèi)涵和外延具有更強(qiáng)的適應(yīng)性和科學(xué)性。其次，行政是國家的管理活動，因而具有階級屬性，世界上不存在超階級的國家觀和行政觀。第一，我們所說的公共行政是國家意志的貫徹執(zhí)行，是國家的行政，因而它不同于私人的、個別人的管理。馬克思在評“普魯士人”的“普魯士國王和社會改革”一文中明確指出，“要清除在行政機(jī)關(guān)任務(wù)、它的善良意愿和它所能采取的手段、辦法之間的矛盾，國家就必須消滅自己，因為國家本身就是以這個矛盾為基礎(chǔ)的。國家是建筑在公共利益和私人利益之間的矛盾上的?！薄澳睦镉辛耸忻裆詈褪忻窕顒?，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力就要在哪里告終”，行政機(jī)關(guān)的活動只不過是“形式上的消極活動”。在此基礎(chǔ)上，他得出“行政是國家的組織活動”（注：馬克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第479頁，第480頁。）這樣一個基本結(jié)論。這個結(jié)論，應(yīng)當(dāng)成為我們區(qū)別個人和經(jīng)濟(jì)組織非政治、純技術(shù)社會活動的重要依據(jù)。第二，行政是國家的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級按照本階級的利益和意志對國家事務(wù)進(jìn)行管理的活動。它既然不能脫離國家而獨(dú)立存在，就必然具有階級的屬性。這是因為，行政管理是整個國家活動的一部分，是社會上層建筑的一種功能，它的性質(zhì)必然與整個國家政權(quán)的性質(zhì)相一致，歸根到底又必然取決于它為之服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)。如果不把國家的階級實質(zhì)與行政聯(lián)系起來，或否認(rèn)行政階級屬性抽象地談?wù)撔姓筒荒苷嬲J(rèn)清行政的本質(zhì)，我們的研究工作就有可能會走入迷途。再次，必須注意行政與管理的區(qū)別與聯(lián)系。“管”是主事，“理”是治事。管理就是對人和事的主持和治理，延伸其義，凡是對人、財、物、事的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能活動都叫管理。從縱向來看，管理的歷史要比行政長得多，可以說自從有了人類的群體活動，就有了管理活動。在原始社會，人們聚集起來從事生產(chǎn)，組織分配