行政管理論文-中國古代巡視制度的嬗變對制度反腐的現(xiàn)實(shí)意義.doc

行政管理論文-中國古代巡視制度的嬗變對制度反腐的現(xiàn)實(shí)意義摘要：巡視制度古而有之，是行政監(jiān)察的重要形式之一。探討中國古代巡視制度的歷史沿革，以史為鑒，借鑒中國古代巡視制度的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在時(shí)至改革開放三十周年的今天，思考中國當(dāng)前黨內(nèi)巡視制度這一具有相對獨(dú)立性的監(jiān)督形式，推進(jìn)巡視制度制度化、規(guī)范化和程序化，完善巡視制度，從制度層面來反腐倡廉，預(yù)防和懲治貪污腐敗，做到弊絕風(fēng)清、官廉吏明具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)鍵詞：中國；古代巡視制度；腐??；制度反腐；行政監(jiān)察巡視制度是中國古代行政監(jiān)察的重要形式之一。由皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或不定期派遣監(jiān)察官巡察地方的巡視制度是中國幾千年監(jiān)察制度史上極具特色的一部分。雖然它是建立在幾千年的封建君主專制體制的基礎(chǔ)上，為以皇帝為中心的封建統(tǒng)治階級服務(wù)的，但是拋開它的階級基礎(chǔ)和服務(wù)對象，巡視制度在一定程度上仍對懲惡除奸、監(jiān)察百官、懲罰儆戒、反腐肅貪和吏治清明等方面起到了積極的作用?，F(xiàn)代意義的巡視制度，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度。時(shí)至改革開放三十周年，根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，更好地完善巡視制度，全面推進(jìn)這一制度的實(shí)施，爭取建立巡視制度的長效機(jī)制，推動(dòng)巡視制度走上制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，以制度的形式從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題。一、中國古代巡視制度的歷史沿革中國古代巡視制度的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的封建專制歷程，其萌芽于夏商周，形成于秦漢，逐步完善于隋唐宋，強(qiáng)化于明清，代代相傳，久盛不衰，自古以來是封建統(tǒng)治階級鞏固強(qiáng)化其統(tǒng)治地位的有效監(jiān)察手段。早在四千多年前，古代天子堯舜，每過五年都要率領(lǐng)百官和侍從們?nèi)パ册魉姆?，考察地方諸侯的政績和公德，這就是天子“巡狩制”，從舜的時(shí)候起形成了“五載一巡狩”制度。此制度成為后世巡視制度的淵源。夏商周除天子巡狩外，還設(shè)有“方伯”并“受命于王”，對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進(jìn)行監(jiān)察。史書所載夏商周三代的巡視并不是專職巡視，在此時(shí)期沒有獨(dú)立的巡視機(jī)構(gòu)和體系，沒有專職的巡視使臣和法規(guī)，國君監(jiān)察和巡視活動(dòng)比較簡單，僅僅是巡視制度的萌芽階段。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，仍以國君巡視為主，國王有“巡縣之制”，國君、相國、郡守都可以巡視地方。此時(shí)巡狩的目的在于管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，祭祀名岳山川，整頓吏制，糾察不法行為以及選拔人才，但是沒有形成制度，巡視偶然性大。秦漢是古代巡視制度的形成期。這時(shí)的巡視制度的顯著特征是分層與分部巡視相結(jié)合，職權(quán)分明，各司其職，形成了多維的行政巡視體系，即刺史巡視制度，用制度監(jiān)督地方要員。中央設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)御史臺(tái)負(fù)責(zé)監(jiān)察地方行政，刺史分部巡視郡級行政工作，郡以下行政由郡國守相、縣令長、鄉(xiāng)長逐級巡視，并設(shè)督郵、廷掾等專職官吏舉劾貪贓枉法的官吏。中央根據(jù)需要隨時(shí)派遣使者對州郡縣行政工作進(jìn)行巡視，既有行政組織內(nèi)部的巡視，又有獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的監(jiān)察官和臨時(shí)派遣的大使的巡視。秦漢時(shí)期出現(xiàn)專職的監(jiān)察刺史，它標(biāo)志著古代巡視制度的最終形成。魏晉南北朝時(shí)期，御史臺(tái)成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。各國的中央政府不定期地派遣御史巡察地方官吏，并賦予御史“風(fēng)聞言事”的權(quán)力。隋朝仍沿襲御史臺(tái)制度，監(jiān)察御史代表皇帝出巡地方，監(jiān)察郡縣，保證了中央集權(quán)的統(tǒng)一性。唐朝，巡視制度發(fā)展到了成熟時(shí)期。隨著中央集權(quán)的不斷增強(qiáng)，監(jiān)察制度逐步完善，設(shè)立了“一臺(tái)三院”。即中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)“御史臺(tái)”，專司監(jiān)察之職，直接受皇帝控制，任務(wù)是“掌以刑法典章糾正百官之罪惡”?！坝放_(tái)”下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院，共司監(jiān)察而各有側(cè)重。在“一臺(tái)三院”的體制內(nèi)，各部門職責(zé)明確，互相配合，對吏、戶、禮、兵、刑、工形成分察制度。唐朝巡視制度發(fā)展形式多元，分工明確，制度完備，為以后朝代所效仿。宋代，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為監(jiān)司?；实劭梢酝ㄟ^監(jiān)司出巡制來監(jiān)控地方官吏。元代，將全國分為22道監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)提刑按察使一人，后改為肅政廉訪使，負(fù)責(zé)對所屬路、府、州、縣經(jīng)常性的巡察任務(wù)。明朝的巡視制度在封建專制史上是最完備的。明成祖朱棣正式確立御史巡按制度，改御史臺(tái)為都察院，設(shè)六科給事中，成立六個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)察全國官吏，評論政務(wù)，規(guī)諫皇帝。全國劃十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，各設(shè)監(jiān)察御史一人，合稱十三道監(jiān)察御史。清朝沿襲明制，由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負(fù)責(zé)對地方進(jìn)行巡視，清順治時(shí)，監(jiān)察御史被譽(yù)為“天子耳目之官、朝廷之心腹”。巡視制度，對康乾盛世起到了很大的保障作用。二、以史為鑒，新時(shí)期下的制度反腐（一）新時(shí)期下制度反腐的必要性制度上的漏洞導(dǎo)致腐敗所造成嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，非儒學(xué)章句上的民本訓(xùn)導(dǎo)倡導(dǎo)的民本主義政德追求的官員個(gè)人自律所能規(guī)制的。權(quán)力是一種支配他人的力量，具有獨(dú)占性、擴(kuò)張性、排他性和蛻變性，使權(quán)力在不受監(jiān)督的情況下容易導(dǎo)致腐敗。實(shí)踐運(yùn)行中僅靠官員良知自律來拒腐防變，而無他律性的制度支持，反腐顯得步履維艱。鄧小平說：“制度方面的問題更重要。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！鳖A(yù)防腐敗，不僅要靠官員個(gè)人的自律行為，更重要的是靠一種好的制度來監(jiān)督制約權(quán)力。胡錦濤同志在十七大報(bào)告中提出，反腐敗要“更加注重制度建設(shè)”，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。從技術(shù)層面而言，雖然現(xiàn)在的巡視方法手段有不少創(chuàng)新，也收到比較好的效果，但更為根本的應(yīng)該是制度上的創(chuàng)新，利用制度制衡權(quán)力，利用制度反腐肅貪。（二）完善巡視制度，推進(jìn)制度反腐制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度建設(shè)是黨的廉政建設(shè)的依托和保障，弊絕風(fēng)清、官廉吏明的黨風(fēng)政風(fēng)的出現(xiàn)及鞏固，有賴于完善的制度來確保和穩(wěn)定。大家知道，一種好的反腐機(jī)制必須有一套切實(shí)可行的制度和規(guī)則。2003年，中央頒布中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行），以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督制度。從當(dāng)前實(shí)踐來看，盡管中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）及有關(guān)文件，對巡視工作的主要任務(wù)作了明確規(guī)定，但在具體規(guī)定、巡視法規(guī)、巡視官員權(quán)限和工作考核等方面還缺乏系統(tǒng)的、具體的、帶剛性的規(guī)定。因此，借鑒歷史，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，重視巡視成果的運(yùn)用，完善巡視制度體系，更好地規(guī)范和促進(jìn)巡視反腐工作。完善巡視制度的具體規(guī)定和法規(guī)。漢代的刺史六條問事、隋代的刺史巡察六條，兩個(gè)六條成為自漢以來歷代刺史和中央派到地方進(jìn)行巡視的監(jiān)察官員必須遵循的法規(guī)，監(jiān)察官皆以此行事，“以六條問事，非條所問，即不省”。唐代巡察六條比漢六條、隋六條的范圍還要廣泛。宋代規(guī)定，監(jiān)司要在一年（或二年）內(nèi)巡遍所轄地區(qū)，規(guī)定出巡時(shí)的隨從人員以及出巡時(shí)在地方上的逗留時(shí)間，“無公事不得住過三日”，違反出巡制的監(jiān)司官要受到處罰。明代則進(jìn)一步完善了出巡法規(guī)，先后制定有出巡相見禮儀、奏請差點(diǎn)、巡歷事例和御史回道考察法規(guī)，明確了監(jiān)察范圍。這些制度規(guī)定首先有利于保證巡視隊(duì)伍本身的廉潔性，避免其受到腐蝕，進(jìn)而巡視官員依據(jù)這些規(guī)定對行政工作及官員進(jìn)行監(jiān)察。設(shè)置巡視官員的權(quán)限。目前中央對巡視人員規(guī)定的“三不”原則，即不承辦案件、不處理具體問題、不作個(gè)人表態(tài)。秦漢刺史督察郡國，舉奏的官吏為二千石，“行部”所察不能超過六條。巡視官員掌握好制度賦予的權(quán)限，從制度出發(fā)履行巡視職責(zé)，加強(qiáng)巡視工作的監(jiān)察反腐力度。在巡視成果的基礎(chǔ)上，對官員進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。西漢對官吏考核分為兩大系統(tǒng)：一是縱向的，中央考核郡、國，郡、國考核縣，縣考核鄉(xiāng)、里、亭，這是上下級的層層負(fù)責(zé)制的考核，稱為“上計(jì)”制度；二是橫向的，中央各部門，地方的郡、國、縣的長官對所屬僚佐的部門負(fù)責(zé)制的考核。然后依據(jù)考核對官員獎(jiǎng)懲。如明代考滿法規(guī)定：稱職者升，平常者復(fù)職，不稱職者罷。這種制度上的安排有利于改善吏治，對貪污、惰政等腐敗行為有懲防效用。（三）巡視制度放大制度反腐威懾力腐敗問題不能僅僅停留在一個(gè)“反”字上。否則，巡視工作易陷于被動(dòng)狀態(tài)，走入“先腐敗，后巡視；再腐敗，再巡視”的怪圈。為了避免發(fā)生這種尷尬，中央提出了“注重預(yù)防”和“預(yù)防為主”的治腐思路。巡視制度的監(jiān)督具有前瞻性，可以對“一把手”廉潔奉公等方面進(jìn)行深入了解，對苗頭性、傾向性問題早提醒、早反映、早制止，有效地預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，而對一些腐敗墮落的領(lǐng)導(dǎo)干部使之暴露于陽光之下，凈化黨風(fēng)政風(fēng)。改革開放三十年反腐倡廉的理論和實(shí)踐皆表明，中國的現(xiàn)實(shí)要求走制度反腐的道路。改革開放以后，從胡長清、成克杰、李紀(jì)周、叢福貴、劉長貴、慕綏新、王懷忠到近年的李嘉廷、劉方仁、程維高、杜世成、陳良宇等“位高權(quán)重”的省部級高官的“落馬”，從一定意義上講要?dú)w功于巡視制度的反腐效能。這些活生生的例子足以證明，解決腐敗必須從制度層面上釜底抽薪?！敖^對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗”。權(quán)力必須受到制度的監(jiān)督和制約，否則難免導(dǎo)致腐敗。防腐反腐應(yīng)傾向于以制度來監(jiān)督“一把手”的權(quán)力，對權(quán)力形成有效的監(jiān)督和制衡。巡視制度的相對獨(dú)立性保證巡視員不畏權(quán)貴，依法獨(dú)立行使巡視權(quán)力，從而放大了巡察監(jiān)督權(quán)的威懾力。隨著巡視效果達(dá)到一定高峰，要通過制度去物化固化巡視成果，把成果的累加轉(zhuǎn)向制度方面的發(fā)展。建立健全巡視制度，可以說是預(yù)防懲治腐敗的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)舉；可以說是反腐倡廉的一項(xiàng)重大制度建設(shè)；可以說是關(guān)系黨和國家是否改變顏色的一項(xiàng)重大制度安排。我們期待中國共產(chǎn)黨巡視工作條例的出臺(tái)，它必然會(huì)印證這樣一句話：一定要靠制度反腐。參考文獻(xiàn)：1邱永明.中國監(jiān)察制度史M.上海:華東師范大學(xué)出版社，1992.2劉太祥.試論秦漢行政巡視制度J.