當代西方行政改革模式及其啟示.doc

當代西方行政改革模式及其啟示 當代西方行政改革模式及其啟示自八十年代以來，世界上許多國家，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會公眾對政府的不滿情緒日益增長，改革的呼聲越來越高，甚至在許多國家釀成了社會動亂。這都說明，傳統(tǒng)的科層官僚行政體制已經(jīng)不再適應變化了的社會，正面臨一個從舊模式向法制化、科學化模式轉(zhuǎn)換的艱難歷程。本文從傳統(tǒng)科層官僚體制的困境分析著手，探討了當代西方主要行政改革模式在結(jié)構(gòu)、管理、決策諸方面與公共利益之間的關(guān)系，以及各類行政改革模式的利弊，旨在拓展我國行政改革研究的思路，以求對我國當前行政改革實踐有所裨益。一當代始發(fā)于歐美的行政改革，聲勢浩大，風行于西方各國，究其動因主要是傳統(tǒng)科層官僚體制陷入了困境。眾所周知，科層官僚體制是機器大工業(yè)時代的產(chǎn)物，反映了那個時代的政治、經(jīng)濟和社會的體制特征。其自身亦有以下特點：（一）固定的官僚管轄原則。即以法律形式賦予官員固定的權(quán)限及相應的職責。在職責和職權(quán)范圍內(nèi)，既有居高臨下發(fā)號施令的權(quán)力，又有按照規(guī)制自由支配的強制手段，同時由于各種嚴密法律規(guī)范的制約，官吏們不得隨意按照自己喜好而又適宜的手段和方法，從事行政管理活動；（二）機制等級制度和多層權(quán)力機構(gòu)原則。在傳統(tǒng)的科層官僚體制下，有嚴格的上下等級制度，高級機構(gòu)可對低級機構(gòu)進行監(jiān)督和管理，官僚組織內(nèi)部層層授權(quán)，等級森嚴，下級對上級絕對負責，而上、下級獲得的信息又不對稱，上級獲得信息的路徑相較寬，下級獲得信息的路徑相對較窄。只有處于金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定（戴維奧斯本，1996）。（三）機構(gòu)的管理建立在文牘之上。即政府行政中的各項活動都有書面說明，并一定要按文件的規(guī)定操作，不得有半點誤差。（四）為使政府機構(gòu)管理的一般原則具有穩(wěn)定性，其原則內(nèi)容一經(jīng)確定則盡可能固定不變，等等。盡管如此，人們?nèi)匀徽J為，科層官僚體制是指揮和控制機器大工業(yè)社會最有效、最為標準的行政管理體制，它代表著行政組織方式的理性和效率。誠如著名管理學家馬克斯韋伯所言，按照科層官僚制理論建立起來的行政機關(guān)，層次結(jié)構(gòu)分明，規(guī)章制度嚴格，職權(quán)職責明確，這樣的政府機關(guān)“能夠取得最高的效率，在這個意義上說，它是已知的對人類進行必要的管理的最合理方法。它優(yōu)于其他形式之處是其準確性、穩(wěn)定性，嚴格的紀律性和可靠性。完全可以正式地應用于各種行政管理任務”。因此，盡管幾乎在科層官僚體制問世的同時，人們就已發(fā)現(xiàn)了科層官僚制度的弊端，學術(shù)界的論爭、批評紛至沓來，但其理論模式的統(tǒng)治地位卻一直未被動搖過。然而，本世紀70年代以來爆發(fā)的“信息革命”、“市場經(jīng)濟革命”，改變了以機器大工業(yè)為基礎(chǔ)的政治、經(jīng)濟和社會運行模式，使傳統(tǒng)科層官僚制與生俱來的局限以及與時代發(fā)展的不適應性日趨暴露無遺。第一，傳統(tǒng)科層官僚制不能適應信息社會政治、經(jīng)濟、社會個性化發(fā)展要求。以信息為基礎(chǔ)的文明時代，避免雷同，崇尚個性發(fā)展，追求靈活，但科層官僚制對理性和效率的極端推崇，必然會阻礙富有個性化社會的發(fā)展。因為科層官僚制在按部就班的大工業(yè)生產(chǎn)條件下能夠使各種控制型管理井井有條，富有效率，而在一個信息瞬息萬變，追求個性發(fā)展的社會，把理性和效率推崇到極端就不合適了。因為影響社會發(fā)展的因素是多方面的，理性和效率充其量只是影響因素之一，況且它只求局部效率忽視整體效率，最終將影響整個社會效率的提高。第二，科層官僚制不能適應當代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。隨著當代市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，市場競爭原則的內(nèi)容不斷豐富，競爭范圍不斷擴大，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，它要求打破政府對公共服務部門的壟斷而展開公平競爭，但傳統(tǒng)的科層官僚制極力推崇壟斷和權(quán)力集中，嚴重阻礙競爭，不可能提高公共服務部門的效率。這與市場經(jīng)濟發(fā)展要求背道而馳。第三，科層官僚制對專業(yè)技術(shù)和機械的專業(yè)化分工極力推崇導致政府功能退化。機器大工業(yè)時代的細密的專業(yè)分工，產(chǎn)生了許多專業(yè)部門，這些專業(yè)部門相互分割，缺乏必然的內(nèi)在聯(lián)系，往往是分工明確，而合作協(xié)調(diào)不夠，假如讓這些專業(yè)部門無限制的膨脹發(fā)展下去，政府將退化為事無巨細均要管的“項目管理處”、“保姆政府”，這必將帶來機構(gòu)重疊交叉、臃腫龐大、官僚主義盛行的惡果。第四，政府行政的責任保障機制功能日趨喪失?？茖庸倭胖茖I(yè)分工太細，導致各部門封閉分割、各自為政，難以信息溝通，往往是各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜，沒有團隊協(xié)作精神，這種體制下的各級政府官員，大多是不求有功，但求無過，得過且過保“烏紗”，不負責任混天日。第五，科層官僚制的激勵功能日漸弱化。由于科層制的封閉性、機械性、唯上性，導致誰聽話提拔誰，誰無過提拔誰，這種體制造就出來的政府官員大多是循規(guī)蹈矩、按部就班、唯命是從、不敢越雷池一步，不能也不敢創(chuàng)新的庸才。據(jù)上所述，不難看出，缺乏生機和活力的科層官僚體制，面對千姿百態(tài)、具有鮮明個性和旺盛生命力的信息社會的挑戰(zhàn)顯然無可奈何，難以應付。這正是現(xiàn)代行政改革風靡世界的原因所在。二鑒于行政科層官僚制不能適應當代行政管理現(xiàn)代化的需要，為了革除科層官僚制的弊端，其改革勢在必行。在公共選擇、管理主義等行政改革理論的指導下，西方各國在行政管理職能、管理方式、行政運行機制等方面進行了大刀闊斧的改革探索，創(chuàng)新出一些改革模式，歸納起來主要有以下幾種。（一）解除政府管制模式解除政府管制模式又稱“放松政府管制模式”，即所謂的“規(guī)制緩和”，就是通過廢除公共部門眾多的束縛公務員及社會公眾辦事手腳的規(guī)章制度，相信并依靠公務員的責任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，提高辦事效率，增進社會的整體利益。這一模式的主要思想就是改變科層官僚體制下的官員嚴格按章辦事、循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)，讓政府官員盡可能發(fā)揮出潛能和創(chuàng)造力，以令社會各階層滿意的創(chuàng)造性工作，增進社會的整體利益。解除政府管制模式主要包括以下內(nèi)容：第一，從管理決策方面來考察，該模式強化了官員決策作用，弱化了政治家決策作用。這一模式認為，經(jīng)過嚴格考核選拔的公務員專業(yè)理論知識豐富，又直接跟社會公眾打交道，既有理論又有實踐，理應讓他們做出更多的決策，在執(zhí)行規(guī)章制度時，也應給他們更多的靈活性。這就突破了傳統(tǒng)的科層官僚制把決策視為政治家特權(quán)的陳舊觀念。第二，從組織結(jié)構(gòu)上考察，該模式淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強化有效行動的能力。這一模式認為，任何一種行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)只是一種形式，其實質(zhì)內(nèi)涵是有效行動，圓滿實現(xiàn)行政管理目標。因此，無論是官僚體制還是非官僚體制，只要能有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)管理目標就行。所以這一模式非但不排斥官僚體制的組織結(jié)構(gòu)，反而認為官僚體制的組織結(jié)構(gòu)是可行的。由于這一模式不反對傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)，因此在管理上，贊同政府官僚機制的高層決策者依靠一定的行政文化來調(diào)整、規(guī)范整個機構(gòu)的行動，也就是說，政府官僚機構(gòu)的高層決策者必須依賴個人的價值觀念、倫理道德來實現(xiàn)管理目標。但是人們也不無理由地認為，假如公務員沒有高度的覺悟和高尚的道德信念，在沒有規(guī)制或規(guī)制放松的情況下，就有可能無拘無束地恣意妄為，給政府組織機構(gòu)帶來危害，最終難以實現(xiàn)管理目標。第三，在公共利益上，該模式能夠協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，促進社會整體福利水平的提高。該模式認為，政府在整個社會中，能夠通過改革政府內(nèi)部繁瑣的管理規(guī)制，通過取消政府內(nèi)部限制公務員積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮的規(guī)章制度，充分調(diào)動公務員的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮政府的管理協(xié)調(diào)功能，處理好各種社會利益關(guān)系，進而使得整個社會福利水平的提高。（二）企業(yè)家政府模式這一模式是針對傳統(tǒng)公共部門的結(jié)構(gòu)弊端提出來的。公共部門傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的弊端主要是，公共行政管理過分依賴龐大壟斷的、缺乏外部監(jiān)督制約的官僚機構(gòu)。這種機構(gòu)幾乎完全忽略了市場信息和得不到外部環(huán)境的監(jiān)督和指導。它主要通過規(guī)章制度和權(quán)力對政府行為協(xié)調(diào)指揮。同時對這種機構(gòu)行政管理行為的質(zhì)量和效率也無法進行準確的評估、考核。就公共部門結(jié)構(gòu)的這些弊端，該模式大膽地提出了以下改革設(shè)想。1、在結(jié)構(gòu)上政府部分機構(gòu)市場化，引入競爭機制，下放決策和執(zhí)行權(quán)力。該模式極力主張下放決策權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，把龐大的政府公共部門分解為若干可以相互競爭的運作部門，把大量的服務職能下放給低層機構(gòu)，甚至于讓民營部門來承擔，其目的一是迫使公共部門無法進行壟斷性控制，這樣可以降低管理成本，減少服務費用，提高服務質(zhì)量和效率；二是減少政府的機構(gòu)和結(jié)構(gòu)層次，使多層次的金字塔式的結(jié)構(gòu)逐步變成層次少而近似平板式的結(jié)構(gòu)。2、在政府官員管理上實行合同聘用制和建立以功績制為原則的個性化績效工資制度。對政府官員的管理一是打破終身雇傭制和官員只要按章辦事求無過就能?！盀跫啞钡墓芾矸椒?，主張仿效企業(yè)雇傭經(jīng)理的做法聘用政府部門主管人員，并在雇傭合同中明確官員的績效標準。完成績效的才能?！盀跫啞?，否則扣罰工資甚至解聘辭退。二是徹底改變傳統(tǒng)的做法，打破“大鍋飯”式的工資分配制度，建立依據(jù)功績制為原則的個性化績效工資制度，也就是無論公務員職能的高低，一律根據(jù)公務員在市場上可能獲得的收入來確定工資收入，貢獻（績效）突出的給予高收入，貢獻（績效）不明顯的給予低收入。以此來調(diào)動公務員的工作積極性，提高行政效率。3、按照市場游戲規(guī)則制定公共政策。就理論而言，企業(yè)家政府模式應該根據(jù)市場游戲規(guī)則來制定公共政策，因為該模式主張將官僚機構(gòu)的職能下放給許多具有企業(yè)理念的公共部門來履行，與之相適應，其公共決策也必然要以市場信息為基準，并由具有企業(yè)家素質(zhì)的公共部門的領(lǐng)導根據(jù)自己的分析判斷來制定。但在具體的運作過程中，政策官員又不愿放棄政治控制，仍希望具有企業(yè)理念的公共部門對上級的政策、指示俯首聽命，百依百順。這種理論和實踐的矛盾表明了以下兩點：一是在推進該模式的過程中，公務員的政治化趨勢無法改變；二是該模式關(guān)于公務員在制定政策中的作用和要求，與公務員制度的基本理念也不無矛盾。如何協(xié)調(diào)上述矛盾值得研究。4、在政府與公眾的關(guān)系上，以公眾為中心，政府圍繞公眾需求轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)官僚體制是由政府來規(guī)范公眾行為，而企業(yè)家政府模式則視公眾為“消費者”。企業(yè)要根據(jù)消費者的需求來生產(chǎn)產(chǎn)品，政府也要根據(jù)公眾的要求來提供服務?？傊灰哉疄橹行?，公眾圍繞政府轉(zhuǎn)；而是以公眾為中心，政府圍繞公眾的需求轉(zhuǎn)。（三）授權(quán)模式該模式認為，傳統(tǒng)科層官僚制的組織結(jié)構(gòu)和管理方式是影響行政效率發(fā)揮的主要障礙。傳統(tǒng)科層官僚制把行政看成只是執(zhí)行政治決策，而執(zhí)行又按層級逐級發(fā)指令，到了組織結(jié)構(gòu)的底層，就只能完全按指令和規(guī)章辦事了。這將既不能調(diào)動低層公務員的勤政積極性，又抑制了他們創(chuàng)造潛能的發(fā)揮，最終導致行政效率低下并因此而引起社會公眾的不滿。因此該模式的政治主張是，(1)分權(quán)，也就是放權(quán)于基層，主張把科層制中被排斥在決策過程以外的基層團體、政治力量吸收到政府管理活動中來，也就是讓那些長期處于被動執(zhí)行的管理者具有參與權(quán)和決策權(quán)。(2)放權(quán)于服務對象，也就是給服務對象更多的權(quán)利，其理由是，他們是納稅人，是政府消費的提供者，是政府服務的最好評判者。(3)共同協(xié)商。即有效地吸收基層公務員和社會團體公眾，參與行政管理共商行政決策大計。由此可見，授權(quán)模式反映了政府重視并激勵公民參與行政管理的價值理念。在決策上，授權(quán)模式不贊成依據(jù)傳統(tǒng)的自上而下的集權(quán)方式進行決策，即主張通過自下而上的分權(quán)方式進行決策，充分發(fā)揮低層機構(gòu)和人員在政府中的積極性和創(chuàng)造性。其理由是，處于官僚層級低層的公務員每天都與政府服務對象社會公眾接觸，每天都要對需要他們處理的特定的事件作出決定。他們作出的決定怎樣，不僅直接關(guān)系到政府為公眾服務的質(zhì)量，而且直接影響到公眾對政府的評價和滿意程度。同時公眾對政府的看法和態(tài)度，主要就是通過他們與政府系統(tǒng)中低層公務員打交道而形成的。況且，低層公務員最了解社會實際情況，與社會公眾最接近，也最了解社會公眾的需求，因而做出的決策最符合客觀實際，最切實可行。同時授權(quán)模式還主張社會公眾通過成立多種多樣的委員會，也可通過咨詢、公民投票等方式參與政府決策。因為這樣可以最大限度地體現(xiàn)和滿足社會公眾的利益。在體制結(jié)構(gòu)上，授權(quán)模式極力反對傳統(tǒng)金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，主張控制體系寬松，減少中間層次，盡可能地縮短組織高層與低層的溝通路徑使信息快速準確的傳遞，給低層組織更多的根據(jù)具體環(huán)境機動靈活決策的權(quán)力，不必凡事準奏辦事，其最終目的是為了提高行政管理的質(zhì)量和效率。在管理上，授權(quán)模式推崇內(nèi)部參與管理，尤其強調(diào)給低層公務員更多地參與權(quán)力分配的機會；在信息管理上，由傳統(tǒng)的自上而下式改變?yōu)樽韵露鲜?，以此來增加行政決策的有效信息量；在業(yè)務管理上，提倡全面質(zhì)量管理并強調(diào)以群體（小組或集體）為單位進行評估和獎懲，這樣既可以提高整體行政質(zhì)量和效率，又可增強團體協(xié)作意識。（四）靈活政府模式靈活政府模式主要是為革除傳統(tǒng)科層官僚制帶來的政府僵化弊端設(shè)置的。而政府機構(gòu)的常設(shè)性和公務員的終身雇傭制（亦稱“常任制”或“永業(yè)制”）又是政府僵化的主要原因之一，在傳統(tǒng)科層官僚制下政府部門一經(jīng)建立，就難以取消成了常設(shè)機構(gòu)，其公務員只要照章辦事，就能保住自己的“烏紗”而且可“常任”、“永業(yè)”。因而明知有些規(guī)章過時了、不適用了，也不愿改，他們認為這是“上司”的事情與“下屬”無關(guān)，本可一天辦完的公務兩天辦，等等。這樣整個政府機構(gòu)必然保守、僵化，像死水一潭。因此，靈活政府模式主張在組織上建立臨時性機構(gòu)，諸如一些一般和特別（專門）工作委員會、工作小組、或項目小組等，完成一些日常事務和專門性的特別任務。在人事上搞短期的或臨時雇（聘）傭制，任務完成后即解雇（聘）。在權(quán)力上根據(jù)地緣管理原則下放權(quán)力，使權(quán)力也具有靈活性和多樣性。然而這一模式特別強調(diào)的是在政府內(nèi)部應不斷創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，即通過取消過時、僵化部分的機構(gòu)，建立臨時性的充滿活力的機構(gòu)來不斷整合、創(chuàng)新政府組織機構(gòu)，以實現(xiàn)政府職能目標。同時這樣既可以避免傳統(tǒng)科層體制下常設(shè)機構(gòu)普遍存在的僵化問題，又可以保持對瞬息萬變的社會經(jīng)濟環(huán)境快速反應能力。并且還可以降低行政管理成本，減輕財政負擔，提高行政管理效益，與之相適應，這一類組織機構(gòu)的雇員也具有臨時性，不享有終身雇傭的“鐵飯碗”，“鐵交椅”。靈活模式對行政管理提出了更高的要求，難度和影響不可低估。首先需依據(jù)行政工作量，合理確定和安排公務員數(shù)量，公務員的投入既不能不足也不可過多，否則會影響行政效率和效益。其次，臨時雇員的制度安排會產(chǎn)生一些負面影響，臨時雇員可能會因為“臨時”而缺乏獻身精神，甚至會喪失道德準則和職業(yè)感，產(chǎn)生行政管理的短期行為。同時，有些臨時雇員也可能工作生疏，專業(yè)知識不夠豐富，影響行政管理的局部質(zhì)量。靈活模式對行政決策的影響至今學術(shù)界尚無定論，一般認為，其影響主要是由于該模式是對傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的否定，使現(xiàn)行的穩(wěn)定機構(gòu)和穩(wěn)定隊伍變得不穩(wěn)定，由此導致行政政策的不穩(wěn)定性，這主要是因為新的組織機構(gòu)，新的公務員，常常有新的行政管理思路，使行政管理政策不具連續(xù)性。但有的學者、政治家卻認為更有利于組織機構(gòu)創(chuàng)新，如美國的里根派和英國的撒切爾派都極力推崇這一觀點。同時也有學者認為即使這一觀點可取，仍需有一個對各種創(chuàng)造性建議分析、論證、取舍協(xié)調(diào)的過程，否則南轅而北轍。然而這一決策過程比較復雜且決策成本較高，可能適得其反。三當代起源于西方的行政改革是一場全球性的、深刻的行政革命，這場革命對我國正在進行行政體制改革不無啟迪和借鑒意義。第一，借鑒企業(yè)家政府模式，降低行政成本提高行政效率和服務質(zhì)量。我國正在進行政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能、精員減政、提高行政效率、改善政府形象等行政改革，其中最具意義的莫過于中央政府機構(gòu)改革和即將啟動的地方政府機構(gòu)改革。啟動于1998年國務機構(gòu)改革，將國務院組成部門由40個減少到29個，并將原屬行政性公營企業(yè)的電力、郵電等部委重組改制為集團公司，這無疑是正確的，但若用企業(yè)家政府模式來審視，仍有“大而全”和壟斷之弊，有礙競爭。應把這些組織結(jié)構(gòu)規(guī)模再適當劃小一些，形成非壟斷的、可以相互競爭的組織實體，則更能體現(xiàn)當今行政改革的潮流精神（即將啟動的地方政府行政機構(gòu)改革也應考慮到這一問題），也只有通過公營部門組織實體之間的競爭，才能最大限度地降低行政成本，提高行政效率和服務質(zhì)量。第二，借鑒靈活模式，精員簡政。靈活模式精華所在就是不斷創(chuàng)新政府組織機構(gòu)。這是對西方科層官僚組織機構(gòu)的一種變革，它的做法和思路與我國行政體制有許多相似之處。長期以來，根據(jù)工作需要設(shè)置臨時機構(gòu)，配備臨時人員，一旦任務完成，即取消臨時機構(gòu)，解散臨時人員，這一直是我國行政組織構(gòu)建的習慣做法。當然二者亦有區(qū)別，其區(qū)別在于我國臨時機構(gòu)的設(shè)置是政府行政編制范圍內(nèi)的暫時組合，臨時公務員也是在本系統(tǒng)行政編制內(nèi)臨時抽調(diào)的。同時，我國臨時機構(gòu)、臨時行政人員均沒有脫離行政編制；而西方國家臨時機構(gòu)、臨時人員卻完全脫離行政編制，根據(jù)需要社會回到社會。這與我國臨時機構(gòu)的設(shè)置、臨時人員的招聘是有本質(zhì)不同的。筆者認為，在即將啟動的地方政府機構(gòu)改革中，應借鑒靈活模式的改革思路和做法，盡可能地減少常設(shè)性機構(gòu)，根據(jù)需要設(shè)立臨時機構(gòu)，招聘符合需要的臨時雇員競爭上崗，打破雇員終身制，能者上庸者下，以此來精員簡政，造就一支充滿生機和活力的高素質(zhì)的公務員隊伍。第三，借鑒授權(quán)模式，行政決策民主化。授權(quán)模式的要旨是強調(diào)基層公務員和社會公眾在政府決策中發(fā)揮作用。這實際上是強調(diào)政府行政決策民主化，這與我黨歷來所倡導的“從群眾中來，到群眾中去”的民主集中制的決策思想不謀而合，但兩者亦有不同。我黨的民主決策思想尚無有效的、可操作的參與機制做保證，最終往往是集中大于民主或集中代替民主，使民主集中制的原則流于形式；而西方授權(quán)模式有一整套行之有效并可操作的參與機制。比如，在西方國家政府教育部門允許學校設(shè)立管理委員會，該管委會由教師、受教育者、家長還有校方行政領(lǐng)導組成，委員們在這個組織里享受充分的民主決策權(quán)，他們可以提意見、建議，甚至可以向政府教育部門提出嚴厲的批評，以此來滿足社會各階層各領(lǐng)域公眾享受教育的需要。假如我國行政體制改革吸取授權(quán)模式的這些有益成分，構(gòu)建行之有效的、可操作的民主決策參與機制，把我黨一貫倡導的民主決策思想落到實處，那無疑是對我黨倡導的民主集中制決策思想的豐富和發(fā)展。第四，借鑒解除政府管制模式，既依法行政又適度“規(guī)制緩和”。解除政府管制模式的實施，有一個基本前提條件，即必須是完備的法制社會，且公民的法制意識很強。我國目前這些條件尚不具備，我國目前的法律、法規(guī)、條例還遠不象西方國家多到數(shù)不勝數(shù)地步，執(zhí)法也遠未達到西方國家“合法不合情”的地步，因此，不能照搬西方國家的這一模式，必須加快法制建設(shè)步伐，嚴格執(zhí)法，依法行政。這無疑是必要的。但能否據(jù)此得出結(jié)論，我國的行政改革不存在“規(guī)制緩和”的問題了呢？答案是否定的。從某種意義上來說，放松政府對企業(yè)特別是非國有制企業(yè)和市場以及個人生活方式不適當、不必要的事前管制，乃是我國行政改革的主要任務之一。因為建立在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的管制行政模式并未徹底打破。若與把“規(guī)制緩和”列為行政改革主要任務的國家（如美國、英國）相比，作為行政管制基本形式的審批、許可在我國不僅范圍過寬，而且審批、許可程序繁瑣、隨意性很大。海外學者概括為“多、濫、亂”。因此進行“規(guī)制緩和”的行政改革非常必要?？傊?，中國行政體制的改革，既要追求行政管理的法制化，又要致力于減少限制性規(guī)章，放松對公民、法人和其他組織活動的管制特別是事前管制。四西方行政改革前無古人，無現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒，具有探索性、試驗性，因而產(chǎn)生一些偏差和負面影響在所難免，為使我國行政體制改革少走彎路，避免或減少失誤，保證我國行政體制改革的順利進行，我們必須吸取西方行政體制改革成功的經(jīng)驗和有益的教訓，依筆者之見，我國行政現(xiàn)代化改革尚需處理好以下關(guān)系：第一，正確處理“破”和“立”的關(guān)系。西方行政改革的基本思路之一，就是把政府公共服務職能通過民營化、承包、出租、委托代理等形式交給民營部門來履行。但在打破原有的政府官僚體制結(jié)構(gòu)之后，各競爭主體的監(jiān)督制約保障機制缺位，導致各競爭主體行為失范，令人不無憂慮?？梢詳喽?，缺乏有效監(jiān)督制約機制的組織是難以保證其自身的健康和行為的高效。因此，我國在加快行政體制改革步伐的同時，不僅僅是“破”，更重要的是“立”。在打破原有政府官僚行政體制之后，各行政主體的監(jiān)督制約保障機制必須建立，避免產(chǎn)生監(jiān)督制約的真空，否則輕則延緩行政體制改革的進程，重則導致行政改革的失敗。第二，正確處理管理主義與政治責任感的關(guān)系。當代行政改革既推崇管理主義理論，大量吸取企業(yè)管理的經(jīng)驗、技術(shù)與方法，并給行政管理者較大的靈活性和決策權(quán)，用企業(yè)理念引導和管理公營部門，同時又要求公務員增強政治責任感，保持對政策的堅決執(zhí)行。由此可見，它們二者之間難求統(tǒng)一，只可平衡，不可能有最佳結(jié)合，只有次佳結(jié)合，只能按照“兩利相權(quán)取其重、兩害相權(quán)取其輕”的原則，謀求兩者的結(jié)合。第三，正確處理統(tǒng)一模式與模式多元化之間的關(guān)系。如前所述，西方行政改革取得了顯著的成效，但也出現(xiàn)了一些矛盾的問題，其原因之一，筆者認為乃是沒有正確處理好統(tǒng)一模式與模式多元化之間的關(guān)系，片面強調(diào)某一種模式，比如美國和英國屬激進的行政改革國家均推崇“企業(yè)家政府模式”取得的成效雖大，但出現(xiàn)的問題和矛盾也不少，而新西蘭則推行積極穩(wěn)妥的行政改革方針，行政改革模式多元化，獲得了較大的成功，其理由很明顯，政府管理涉及社會生活的各個領(lǐng)域，不同領(lǐng)域具有不同的自身特征，其管理方式、手段可能完全不一樣，任何試圖建立一種行政管理模式就可包醫(yī)百病，適用于各個不同領(lǐng)域管理的改革思路顯然是不明智的，是注定要失敗的。因為每一種行政管理模式都有其存在的合理性（包括傳統(tǒng)的科層官僚模式），其具體內(nèi)容運用于政府行政管理的某個或某些領(lǐng)域都可能有其適用性，而對其它領(lǐng)域則可能完全不適用，因此我們在行政改革過程中，特別要準確區(qū)分政府管理的不同鄰域和不同類型，分別研究試驗不同的管理模式，而對復雜多樣且經(jīng)常變動的政府管理，絕不可企求建立一種統(tǒng)一的政府管理模式就萬事大吉了，而應多元管理模式并存。第四，正確處理科層官僚體制的創(chuàng)新與取代的關(guān)系。本世紀七十年代以來，以后科層理論為核心的各種行政改革理論和實踐，對傳統(tǒng)科層制的沖擊非同一般。諸如將市場與社會力量引入公共管理，在行政管理中，打破僵化的法律禁錮，強化人本意識、公眾的參與意識，重結(jié)果輕過程的行政作風，它們無疑是對原有科層官僚體制的創(chuàng)新，提高了行政效率和質(zhì)量，令人無法否認。但我們絕不能因此就對原有科層官僚制全盤否定，要清醒地認識到這些改革實踐僅僅是展示了一種行政改革的趨勢，絕非事實上的取代，到目前為止，還沒有一種完美無缺的行政管理體制能取代科層制，科層制作為現(xiàn)代社會最為成功的發(fā)明和精密設(shè)計仍將長期存在。因此，行政體制現(xiàn)代化改革既要繼承原有行政體制的合理成分，又要改革原有行政體制不合理部分，處理好繼承和發(fā)展、創(chuàng)新與替代的關(guān)系，積極穩(wěn)健地推進行政體制現(xiàn)代化改革。 當代西方行政改革模式及其啟示自八十年代以來，世界上許多國家，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會公眾對政府的不滿情緒日益增長，改革的呼聲越來越高，甚至在許多國家釀成了社會動亂。這都說明，傳統(tǒng)的科層官僚行政體制已經(jīng)不再適應變化了的社會，正面臨一個從舊模式向法制化、科學化模式轉(zhuǎn)換的艱難歷程。本文從傳統(tǒng)科層官僚體制的困境分析著手，探討了當代西方主要行政改革模式在結(jié)構(gòu)、管理、決策諸方面與公共利益之間的關(guān)系，以及各類行政改革模式的利弊，旨在拓展我國行政改革研究的思路，以求對我國當前行政改革實踐有所裨益。一當代始發(fā)于歐美的行政改革，聲勢浩大，風行于西方各國，究其動因主要是傳統(tǒng)科層官僚體制陷入了困境。眾所周知，科層官僚體制是機器大工業(yè)時代的產(chǎn)物，反映了那個時代的政治、經(jīng)濟和社會的體制特征。其自身亦有以下特點：（一）固定的官僚管轄原則。即以法律形式賦予官員固定的權(quán)限及相應的職責。在職責和職權(quán)范圍內(nèi)，既有居高臨下發(fā)號施令的權(quán)力，又有按照規(guī)制自由支配的強制手段，同時由于各種嚴密法律規(guī)范的制約，官吏們不得隨意按照自己喜好而又適宜的手段和方法，從事行政管理活動；（二）機制等級制度和多層權(quán)力機構(gòu)原則。在傳統(tǒng)的科層官僚體制下，有嚴格的上下等級制度，高級機構(gòu)可對低級機構(gòu)進行監(jiān)督和管理，官僚組織內(nèi)部層層授權(quán)，等級森嚴，下級對上級絕對負責，而上、下級獲得的信息又不對稱，上級獲得信息的路徑相較寬，下級獲得信息的路徑相對較窄。只有處于金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定（戴維奧斯本，1996）。（三）機構(gòu)的管理建立在文牘之上。即政府行政中的各項活動都有書面說明，并一定要按文件的規(guī)定操作，不得有半點誤差。（四）為使政府機構(gòu)管理的一般原則具有穩(wěn)定性，其原則內(nèi)容一經(jīng)確定則盡可能固定不變，等等。盡管如此，人們?nèi)匀徽J為，科層官僚體制是指揮和控制機器大工業(yè)社會最有效、最為標準的行政管理體制，它代表著行政組織方式的理性和效率。誠如著名管理學家馬克斯韋伯所言，按照科層官僚制理論建立起來的行政機關(guān)，層次結(jié)構(gòu)分明，規(guī)章制度嚴格，職權(quán)職責明確，這樣的政府機關(guān)“能夠取得最高的效率，在這個意義上說，它是已知的對人類進行必要的管理的最合理方法。它優(yōu)于其他形式之處是其準確性、穩(wěn)定性，嚴格的紀律性和可靠性。完全可以正式地應用于各種行政管理任務”。因此，盡管幾乎在科層官僚體制問世的同時，人們就已發(fā)現(xiàn)了科層官僚制度的弊端，學術(shù)界的論爭、批評紛至沓來，但其理論模式的統(tǒng)治地位卻一直未被動搖過。然而，本世紀70年代以來爆發(fā)的“信息革命”、“市場經(jīng)濟革命”，改變了以機器大工業(yè)為基礎(chǔ)的政治、經(jīng)濟和社會運行模式，使傳統(tǒng)科層官僚制與生俱來的局限以及與時代發(fā)展的不適應性日趨暴露無遺。第一，傳統(tǒng)科層官僚制不能適應信息社會政治、經(jīng)濟、社會個性化發(fā)展要求。以信息為基礎(chǔ)的文明時代，避免雷同，崇尚個性發(fā)展，追求靈活，但科層官僚制對理性和效率的極端推崇，必然會阻礙富有個性化社會的發(fā)展。因為科層官僚制在按部就班的大工業(yè)生產(chǎn)條件下能夠使各種控制型管理井井有條，富有效率，而在一個信息瞬息萬變，追求個性發(fā)展的社會，把理性和效率推崇到極端就不合適了。因為影響社會發(fā)展的因素是多方面的，理性和效率充其量只是影響因素之一，況且它只求局部效率忽視整體效率，最終將影響整個社會效率的提高。第二，科層官僚制不能適應當代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。隨著當代市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，市場競爭原則的內(nèi)容不斷豐富，競爭范圍不斷擴大，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，它要求打破政府對公共服務部門的壟斷而展開公平競爭，但傳統(tǒng)的科層官僚制極力推崇壟斷和權(quán)力集中，嚴重阻礙競爭，不可能提高公共服務部門的效率。這與市場經(jīng)濟發(fā)展要求背道而馳。第三，科層官僚制對專業(yè)技術(shù)和機械的專業(yè)化分工極力推崇導致政府功能退化。機器大工業(yè)時代的細密的專業(yè)分工，產(chǎn)生了許多專業(yè)部門，這些專業(yè)部門相互分割，缺乏必然的內(nèi)在聯(lián)系，往往是分工明確，而合作協(xié)調(diào)不夠，假如讓這些專業(yè)部門無限制的膨脹發(fā)展下去，政府將退化為事無巨細均要管的“項目管理處”、“保姆政府”，這必將帶來機構(gòu)重疊交叉、臃腫龐大、官僚主義盛行的惡果。第四，政府行政的責任保障機制功能日趨喪失?？茖庸倭胖茖I(yè)分工太細，導致各部門封閉分割、各自為政，難以信息溝通，往往是各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜，沒有團隊協(xié)作精神，這種體制下的各級政府官員，大多是不求有功，但求無過，得過且過保“烏紗”，不負責任混天日。第五，科層官僚制的激勵功能日漸弱化。由于科層制的封閉性、機械性、唯上性，導致誰聽話提拔誰，誰無過提拔誰，這種體制造就出來的政府官員大多是循規(guī)蹈矩、按部就班、唯命是從、不敢越雷池一步，不能也不敢創(chuàng)新的庸才。據(jù)上所述，不難看出，缺乏生機和活力的科層官僚體制，面對千姿百態(tài)、具有鮮明個性和旺盛生命力的信息社會的挑戰(zhàn)顯然無可奈何，難以應付。這正是現(xiàn)代行政改革風靡世界的原因所在。二鑒于行政科層官僚制不能適應當代行政管理現(xiàn)代化的需要，為了革除科層官僚制的弊端，其改革勢在必行。在公共選擇、管理主義等行政改革理論的指導下，西方各國在行政管理職能、管理方式、行政運行機制等方面進行了大刀闊斧的改革探索，創(chuàng)新出一些改革模式，歸納起來主要有以下幾種。（一）解除政府管制模式解除政府管制模式又稱“放松政府管制模式”，即所謂的“規(guī)制緩和”，就是通過廢除公共部門眾多的束縛公務員及社會公眾辦事手腳的規(guī)章制度，相信并依靠公務員的責任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，提高辦事效率，增進社會的整體利益。這一模式的主要思想就是改變科層官僚體制下的官員嚴格按章辦事、循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)，讓政府官員盡可能發(fā)揮出潛能和創(chuàng)造力，以令社會各階層滿意的創(chuàng)造性工作，增進社會的整體利益。解除政府管制模式主要包括以下內(nèi)容：第一，從管理決策方面來考察，該模式強化了官員決策作用，弱化了政治家決策作用。這一模式認為，經(jīng)過嚴格考核選拔的公務員專業(yè)理論知識豐富，又直接跟社會公眾打交道，既有理論又有實踐，理應讓他們做出更多的決策，在執(zhí)行規(guī)章制度時，也應給他們更多的靈活性。這就突破了傳統(tǒng)的科層官僚制把決策視為政治家特權(quán)的陳舊觀念。第二，從組織結(jié)構(gòu)上考察，該模式淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強化有效行動的能力。這一模式認為，任何一種行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)只是一種形式，其實質(zhì)內(nèi)涵是有效行動，圓滿實現(xiàn)行政管理目標。因此，無論是官僚體制還是非官僚體制，只要能有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)管理目標就行。所以這一模式非但不排斥官僚體制的組織結(jié)構(gòu)，反而認為官僚體制的組織結(jié)構(gòu)是可行的。由于這一模式不反對傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)，因此在管理上，贊同政府官僚機制的高層決策者依靠一定的行政文化來調(diào)整、規(guī)范整個機構(gòu)的行動，也就是說，政府官僚機構(gòu)的高層決策者必須依賴個人的價值觀念、倫理道德來實現(xiàn)管理目標。但是人們也不無理由地認為，假如公務員沒有高度的覺悟和高尚的道德信念，在沒有規(guī)制或規(guī)制放松的情況下，就有可能無拘無束地恣意妄為，給政府組織機構(gòu)帶來危害，最終難以實現(xiàn)管理目標。第三，在公共利益上，該模式能夠協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，促進社會整體福利水平的提高。該模式認為，政府在整個社會中，能夠通過改革政府內(nèi)部繁瑣的管理規(guī)制，通過取消政府內(nèi)部限制公務員積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮的規(guī)章制度，充分調(diào)動公務員的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮政府的管理協(xié)調(diào)功能，處理好各種社會利益關(guān)系，進而使得整個社會福利水平的提高。（二）企業(yè)家政府模式這一模式是針對傳統(tǒng)公共部門的結(jié)構(gòu)弊端提出來的。公共部門傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的弊端主要是，公共行政管理過分依賴龐大壟斷的、缺乏外部監(jiān)督制約的官僚機構(gòu)。這種機構(gòu)幾乎完全忽略了市場信息和得不到外部環(huán)境的監(jiān)督和指導。它主要通過規(guī)章制度和權(quán)力對政府行為協(xié)調(diào)指揮。同時對這種機構(gòu)行政管理行為的質(zhì)量和效率也無法進行準確的評估、考核。就公共部門結(jié)構(gòu)的這些弊端，該模式大膽地提出了以下改革設(shè)想。1、在結(jié)構(gòu)上政府部分機構(gòu)市場化，引入競爭機制，下放決策和執(zhí)行權(quán)力。該模式極力主張下放決策權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，把龐大的政府公共部門分解為若干可以相互競爭的運作部門，把大量的服務職能下放給低層機構(gòu)，甚至于讓民營部門來承擔，其目的一是迫使公共部門無法進行壟斷性控制，這樣可以降低管理成本，減少服務費用，提高服務質(zhì)量和效率；二是減少政府的機構(gòu)和結(jié)構(gòu)層次，使多層次的金字塔式的結(jié)構(gòu)逐步變成層次少而近似平板式的結(jié)構(gòu)。2、在政府官員管理上實行合同聘用制和建立以功績制為原則的個性化績效工資制度。對政府官員的管理一是打破終身雇傭制和官員只要按章辦事求無過就能?！盀跫啞钡墓芾矸椒?，主張仿效企業(yè)雇傭經(jīng)理的做法聘用政府部門主管人員，并在雇傭合同中明確官員的績效標準。完成績效的才能?！盀跫啞保駝t扣罰工資甚至解聘辭退。二是徹底改變傳統(tǒng)的做法，打破“大鍋飯”式的工資分配制度，建立依據(jù)功績制為原則的個性化績效工資制度，也就是無論公務員職能的高低，一律根據(jù)公務員在市場上可能獲得的收入來確定工資收入，貢獻（績效）突出的給予高收入，貢獻（績效）不明顯的給予低收入。以此來調(diào)動公務員的工作積極性，提高行政效率。3、按照市場游戲規(guī)則制定公共政策。就理論而言，企業(yè)家政府模式應該根據(jù)市場游戲規(guī)則來制定公共政策，因為該模式主張將官僚機構(gòu)的職能下放給許多具有企業(yè)理念的公共部門來履行，與之相適應，其公共決策也必然要以市場信息為基準，并由具有企業(yè)家素質(zhì)的公共部門的領(lǐng)導根據(jù)自己的分析判斷來制定。但在具體的運作過程中，政策官員又不愿放棄政治控制，仍希望具有企業(yè)理念的公共部門對上級的政策、指示俯首聽命，百依百順。這種理論和實踐的矛盾表明了以下兩點：一是在推進該模式的過程中，公務員的政治化趨勢無法改變；二是該模式關(guān)于公務員在制定政策中的作用和要求，與公務員制度的基本理念也不無矛盾。如何協(xié)調(diào)上述矛盾值得研究。4、在政府與公眾的關(guān)系上，以公眾為中心，政府圍繞公眾需求轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)官僚體制是由政府來規(guī)范公眾行為，而企業(yè)家政府模式則視公眾為“消費者”。企業(yè)要根據(jù)消費者的需求來生產(chǎn)產(chǎn)品，政府也要根據(jù)公眾的要求來提供服務。總之不以政府為中心，公眾圍繞政府轉(zhuǎn)；而是以公眾為中心，政府圍繞公眾的需求轉(zhuǎn)。（三）授權(quán)模式該模式認為，傳統(tǒng)科層官僚制的組織結(jié)構(gòu)和管理方式是影響行政效率發(fā)揮的主要障礙。傳統(tǒng)科層官僚制把行政看成只是執(zhí)行政治決策，而執(zhí)行又按層級逐級發(fā)指令，到了組織結(jié)構(gòu)的底層，就只能完全按指令和規(guī)章辦事了。這將既不能調(diào)動低層公務員的勤政積極性，又抑制了他們創(chuàng)造潛能的發(fā)揮，最終導致行政效率低下并因此而引起社會公眾的不滿。因此該模式的政治主張是，(1)分權(quán)，也就是放權(quán)于基層，主張把科層制中被排斥在決策過程以外的基層團體、政治力量吸收到政府管理活動中來，也就是讓那些長期處于被動執(zhí)行的管理者具有參與權(quán)和決策權(quán)。(2)放權(quán)于服務對象，也就是給服務對象更多的權(quán)利，其理由是，他們是納稅人，是政府消費的提供者，是政府服務的最好評判者。(3)共同協(xié)商。即有效地吸收基層公務員和社會團體公眾，參與行政管理共商行政決策大計。由此可見，授權(quán)模式反映了政府重視并激勵公民參與行政管理的價值理念。在決策上，授權(quán)模式不贊成依據(jù)傳統(tǒng)的自上而下的集權(quán)方式進行決策，即主張通過自下而上的分權(quán)方式進行決策，充分發(fā)揮低層機構(gòu)和人員在政府中的積極性和創(chuàng)造性。其理由是，處于官僚層級低層的公務員每天都與政府服務對象社會公眾接觸，每天都要對需要他們處理的特定的事件作出決定。他們作出的決定怎樣，不僅直接關(guān)系到政府為公眾服務的質(zhì)量，而且直接影響到公眾對政府的評價和滿意程度。同時公眾對政府的看法和態(tài)度，主要就是通過他們與政府系統(tǒng)中低層公務員打交道而形成的。況且，低層公務員最了解社會實際情況，與社會公眾最接近，也最了解社會公眾的需求，因而做出的決策最符合客觀實際，最切實可行。同時授權(quán)模式還主張社會公眾通過成立多種多樣的委員會，也可通過咨詢、公民投票等方式參與政府決策。因為這樣可以最大限度地體現(xiàn)和滿足社會公眾的利益。在體制結(jié)構(gòu)上，授權(quán)模式極力反對傳統(tǒng)金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，主張控制體系寬松，減少中間層次，盡可能地縮短組織高層與低層的溝通路徑使信息快速準確的傳遞，給低層組織更多的根據(jù)具體環(huán)境機動靈活決策的權(quán)力，不必凡事準奏辦事，其最終目的是為了提高行政管理的質(zhì)量和效率。在管理上，授權(quán)模式推崇內(nèi)部參與管理，尤其強調(diào)給低層公務員更多地參與權(quán)力分配的機會；在信息管理上，由傳統(tǒng)的自上而下式改變?yōu)樽韵露鲜?，以此來增加行政決策的有效信息量；在業(yè)務管理上，提倡全面質(zhì)量管理并強調(diào)以群體（小組或集體）為單位進行評估和獎懲，這樣既可以提高整體行政質(zhì)量和效率，又可增強團體協(xié)作意識。（四）靈活政府模式靈活政府模式主要是為革除傳統(tǒng)科層官僚制帶來的政府僵化弊端設(shè)置的。而政府機構(gòu)的常設(shè)性和公務員的終身雇傭制（亦稱“常任制”或“永業(yè)制”）又是政府僵化的主要原因之一，在傳統(tǒng)科層官僚制下政府部門一經(jīng)建立，就難以取消成了常設(shè)機構(gòu)，其公務員只要照章辦事，就能保住自己的“烏紗”而且可“常任”、“永業(yè)”。因而明知有些規(guī)章過時了、不適用了，也不愿改，他們認為這是“上司”的事情與“下屬”無關(guān)，本可一天辦完的公務兩天辦，等等。這樣整個政府機構(gòu)必然保守、僵化，像死水一潭。因此，靈活政府模式主張在組織上建立臨時性機構(gòu)，諸如一些一般和特別（專門）工作委員會、工作小組、或項目小組等，完成一些日常事務和專門性的特別任務。在人事上搞短期的或臨時雇（聘）傭制，任務完成后即解雇（聘）。在權(quán)力上根據(jù)地緣管理原則下放權(quán)力，使權(quán)力也具有靈活性和多樣性。然而這一模式特別強調(diào)的是在政府內(nèi)部應不斷創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，即通過取消過時、僵化部分的機構(gòu)，建立臨時性的充滿活力的機構(gòu)來不斷整合、創(chuàng)新政府組織機構(gòu)，以實現(xiàn)政府職能目標。同時這樣既可以避免傳統(tǒng)科層體制下常設(shè)機構(gòu)普遍存在的僵化問題，又可以保持對瞬息萬變的社會經(jīng)濟環(huán)境快速反應能力。并且還可以降低行政管理成本，減輕財政負擔，提高行政管理效益，與之相適應，這一類組織機構(gòu)的雇員也具有臨時性，不享有終身雇傭的“鐵飯碗”，“鐵交椅”。靈活模式對行政管理提出了更高的要求，難度和影響不可低估。首先需依據(jù)行政工作量，合理確定和安排公務員數(shù)量，公務員的投入既不能不足也不可過多，否則會影響行政效率和效益。其次，臨時雇員的制度安排會產(chǎn)生一些負面影響，臨時雇員可能會因為“臨時”而缺乏獻身精神，甚至會喪失道德準則和職業(yè)感，產(chǎn)生行政管理的短期行為。同時，有些臨時雇員也可能工作生疏，專業(yè)知識不夠豐富，影響行政管理的局部質(zhì)量。靈活模式對行政決策的影響至今學術(shù)界尚無定論，一般認為，其影響主要是由于該模式是對傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的否定，使現(xiàn)行的穩(wěn)定機構(gòu)和穩(wěn)定隊伍變得不穩(wěn)定，由此導致行政政策的不穩(wěn)定性，這主要是因為新的組織機構(gòu)，新的公務員，常常有新的行政管理思路，使行政管理政策不具連續(xù)性。但有的學者、政治家卻認為更有利于組織機構(gòu)創(chuàng)新，如美國的里根派和英國的撒切爾派都極力推崇這一觀點。同時也有學者認為即使這一觀點可取，仍需有一個對各種創(chuàng)造性建議分析、論證、取舍協(xié)調(diào)的過程，否則南轅而北轍。然而這一決策過程比較復雜且決策成本較高，可能適得其反。三當代起源于西方的行政改革是一場全球性的、深刻的行政革命，這場革命對我國正在進行行政體制改革不無啟迪和借鑒意義。第一，借鑒企業(yè)家政府模式，降低行政成本提高行政效率和服務質(zhì)量。我國正在進行政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能、精員減政、提高行政效率、改善政府形象等行政改革，其中最具意義的莫過于中央政府機構(gòu)改革和即將啟動的地方政府機構(gòu)改革。啟動于1998年國務機構(gòu)改革，將國務院組成部門由40個減少到29個，并將原屬行政性公營企業(yè)的電力、郵電等部委重組改制為集團公司，這無疑是正確的，但若用企業(yè)家政府模式來審視，仍有“大而全”和壟斷之弊，有礙競爭。應把這些組織結(jié)構(gòu)規(guī)模再適當劃小一些，形成非壟斷的、可以相互競爭的組織實體，則更能體現(xiàn)當今行政改革的潮流精神（即將啟動的地方政府行政機構(gòu)改革也應考慮到這一問題），也只有通過公營部門組織實體之間的競爭，才能最大限度地降低行政成本，提高行政效率和服務質(zhì)量。第二，借鑒靈活模式，精員簡政。靈活模式精華所在就是不斷創(chuàng)新政府組織機構(gòu)。這是對西方科層官僚組織機構(gòu)的一種變革，它的做法和思路與我國行政體制有許多相似之處。長期以來，根據(jù)工作需要設(shè)置臨時機構(gòu)，配備臨時人員，一旦任務完成，即取消臨時機構(gòu)，解散臨時人員，這一直是我國行政組織構(gòu)建的習慣做法。當然二者亦有區(qū)別，其區(qū)別在于我國臨時機構(gòu)的設(shè)置是政府行政編制范圍內(nèi)的暫時組合，臨時公務員也是在本系統(tǒng)行政編制內(nèi)臨時抽調(diào)的。同時，我國臨時機構(gòu)、臨時行政人員均沒有脫離行政編制；而西方國家臨時機構(gòu)、臨時人員卻完全脫離行政編制，根據(jù)需要社會回到社會。這與我國臨時機構(gòu)的設(shè)置、臨時人員的招聘是有本質(zhì)不同的。筆者認為，在即將啟動的地方政府機構(gòu)改革中，應借鑒靈活模式的改革思路和做法，盡可能地減少常設(shè)性機構(gòu)，根據(jù)需要設(shè)立臨時機構(gòu)，招聘符合需要的臨時雇員競爭上崗，打破雇員終身制，能者上庸者下，以此來精員簡政，造就一支充滿生機和活力的高素質(zhì)的公務員隊伍。第三，借鑒授權(quán)模式，行政決策民主化。授權(quán)模式的要旨是強調(diào)基層公務員和社會公眾在政府決策中發(fā)揮作用。這實際上是強調(diào)政府行政決策民主化，這與我黨歷來所倡導的“從群眾中來，到群眾中去”的民主集中制的決策思想不謀而合，但兩者亦有不同。我黨的民主決策思想尚無有效的、可操作的參與機制做保證，最終往往是集中大于民主或集中代替民主，使民主集中制的原則流于形式；而西方授權(quán)模式有一整套行之有效并可操作的參與機制。比如，在西方國家政府教育部門允許學校設(shè)立管理委員會，該管委會由教師、受教育者、家長還有校方行政領(lǐng)導組成，委員們在這個組織里享受充分的民主決策權(quán)，他們可以提意見、建議，甚至可以向政府教育部門提出嚴厲的批評，以此來滿足社會各階層各領(lǐng)域公眾享受教育的需要。假如我國行政體制改革吸取授權(quán)模式的這些有益成分，構(gòu)建行之有效的、可操作的民主決策參與機制，把我黨一貫倡導的民主決策思想落到實處，那無疑是對我黨倡導的民主集中制決策思想的豐富和發(fā)展。第四，借鑒解除政府管制模式，既依法行政又適度“規(guī)制緩和”。解除政府管制模式的實施，有一個基本前提條件，即必須是完備的法制社會，且公民的法