行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-民航現(xiàn)行體制及主要問題.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-民航現(xiàn)行體制及主要問題改革開放前，我國民航運(yùn)輸業(yè)由民航總局統(tǒng)一管理和經(jīng)營，集航空運(yùn)輸、機(jī)場、航空管制等功能為一體。1980年，根據(jù)鄧小平同志“民航一定要企業(yè)化”的指示，我國民航運(yùn)輸業(yè)從軍隊(duì)中分離出來，改為商業(yè)航空運(yùn)輸，民航總局由空軍領(lǐng)導(dǎo)改歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，民航內(nèi)部實(shí)行政企合一。從1984年開始，民航系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了較全面的機(jī)構(gòu)調(diào)整，按政企分開的原則，實(shí)行航管、機(jī)場、航空運(yùn)輸公司分立，并在市場準(zhǔn)入、航線進(jìn)入、機(jī)場建設(shè)、飛機(jī)購置等方面逐步放松管制。1987年實(shí)行航空運(yùn)輸公司改革，原中國民航獨(dú)家經(jīng)營改為多家經(jīng)營，航空運(yùn)輸業(yè)初步引入了競爭機(jī)制。下面簡要介紹當(dāng)我國前民航管理體制的情況和存在的主要問題：行政管理機(jī)構(gòu)目前我國民航行政管理機(jī)構(gòu)，包括民航總局、大區(qū)和省三級管理機(jī)構(gòu)。存在管理層次多，民航總局和地區(qū)管理局直接經(jīng)營管理機(jī)場，省局與機(jī)場合一等問題。近20年來，中國民航經(jīng)歷了從大一統(tǒng)體制走向航管、機(jī)場、運(yùn)輸公司分立、鼓勵(lì)多家設(shè)立航空公司以形成競爭的過程。這個(gè)過程還沒有走完。當(dāng)前，民航總局除負(fù)責(zé)飛行安全、科技規(guī)劃、飛行標(biāo)準(zhǔn)、適航、運(yùn)輸計(jì)劃等行業(yè)管理職能外，還負(fù)責(zé)直屬航空運(yùn)輸公司及各級機(jī)場的管理，存在職能交叉、政企不分的情況。空中交通管理體制空中交通管制是保證空中運(yùn)輸通暢安全的指揮中樞。目前，我國空中交通管制實(shí)行的是統(tǒng)一管制、分別指揮的體制，即在國家空管委員會領(lǐng)導(dǎo)下，全國飛行由空軍實(shí)行統(tǒng)一管理；軍、民航空器分別由空軍(海軍航空兵)和民航分別設(shè)施指揮，空軍和中國民航各自劃分管制區(qū)和飛行指揮區(qū)。普遍反映這樣的空管體制存在著如下弊?。很姾矫窈降娘w行管制區(qū)域劃設(shè)不統(tǒng)一，空域結(jié)構(gòu)不夠合理，且多數(shù)空域由軍方獨(dú)享，使得我國豐富的空中資源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司營建航線網(wǎng)絡(luò)(特別是輻射式航線網(wǎng)絡(luò))；民航運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益也受到影響(如民航飛機(jī)不能在最經(jīng)濟(jì)的高度飛行，浪費(fèi)油料)；不利于通用航空事業(yè)的發(fā)展。飛行指揮不統(tǒng)一，在一個(gè)空域由多家指揮，航空器遇到緊急情況，需要臨時(shí)改變飛行狀態(tài)時(shí)，因請示層多，有時(shí)得不到及時(shí)答復(fù)，容易失時(shí)誤事，釀成事故；航空設(shè)施建設(shè)不統(tǒng)一，設(shè)備老化，管制手段落后，程度不同地影響了空中交通的通暢和效率。這說明過時(shí)的空中管制體制已成為影響我國民航業(yè)發(fā)展的障礙，重新劃分空中資源的軍用、民用、軍民合用的航空權(quán)勢在必行?！鞍宋濉睍r(shí)期開始的航路改造一期工程已經(jīng)完成，更新了一批通信、導(dǎo)航、氣象設(shè)施設(shè)備，提高了空管保障能力。隨著空管體制的調(diào)整，空管設(shè)施的現(xiàn)代化改造將大規(guī)模進(jìn)行。航空運(yùn)輸企業(yè)，直屬公司和非直屬公司航空運(yùn)輸企業(yè)是民航系統(tǒng)的主體，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的中心環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)有從事航空公共運(yùn)輸?shù)暮娇展?4家，其中民航總局直屬企業(yè)10家，其余14家為1984年后地方和部委建立的非直屬航空公司(非直屬航空公司在業(yè)內(nèi)也統(tǒng)稱為“地方航空公司”)。1由此可見，我國民航運(yùn)輸企業(yè)的體制是“一個(gè)系統(tǒng)，兩種制度”，這種狀態(tài)已經(jīng)延續(xù)了十幾年。10個(gè)直屬民航運(yùn)輸企業(yè)(另外包括中航油、中航材等總局直屬后勤服務(wù)企業(yè))和總局的關(guān)系，基本上沿襲了傳統(tǒng)的國有企業(yè)體制，各企業(yè)的人事管理、財(cái)務(wù)、投資等等決策權(quán)由總局掌握(或擁有很大干預(yù)權(quán))。而各類“地方航空公司”則呈現(xiàn)多種產(chǎn)權(quán)形式(有地方政府獨(dú)資企業(yè)，也有股份制企業(yè)，如海南航空公司已在國內(nèi)外上市)。非直屬航空公司的規(guī)模普遍較小(14家地方航空公司中，擁有運(yùn)輸飛機(jī)超過10架的地方航空公司有上航、川航、海航、廈門航、武漢航及山東航6家)，所有非直屬航空公司的業(yè)務(wù)量只占全民航的15%左右。從行業(yè)整體上看，我國航空公司規(guī)模偏小。下表是1999年運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在1億噸公里以上的13個(gè)航空運(yùn)輸公司的情況。表7-3中國運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在1億噸公里以上的航空公司(1999年)航空運(yùn)輸公司的“一個(gè)系統(tǒng)，兩種制度”局面，是1980年代民航體制改革的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)將獨(dú)家“中國民航”拆分，并允許地方和部門建立航空公司，率先走出了打破行業(yè)壟斷的路子。但總局直屬公司的企業(yè)體制深化改革的工作，沒有繼續(xù)進(jìn)行下去。今天，總局直屬企業(yè)(包括航空運(yùn)輸公司和航油航材等直屬公司)的“大鍋飯機(jī)制”還遠(yuǎn)沒有打破，其結(jié)果是經(jīng)營管理水平低，總體運(yùn)行狀態(tài)不如人意(后面還要詳細(xì)分析)。一個(gè)不可忽視的事實(shí)是，十幾年來，眾多“地方航空公司”(其中包括地方國有獨(dú)資公司)由于斷了總局的“父愛”機(jī)制(如虧損補(bǔ)貼)的后路，在激烈的國內(nèi)競爭中，經(jīng)過優(yōu)勝劣汰，兼并重組，出現(xiàn)了若干“小強(qiáng)人”，其獨(dú)到的經(jīng)營和管理的優(yōu)勢，正在展露頭角，受到業(yè)內(nèi)外的高度重視(如海南航、廈航、川航等)。我國民航運(yùn)輸業(yè)長期維持這種“一業(yè)兩制”狀態(tài)，其弊病是顯而易見的。首先是總局既作為行業(yè)管理部門，又是直屬公司的“總公司”，一身二任，純屬政企不分。在航空運(yùn)輸企業(yè)的管理方面，面對“親兒子”和“地方航空公司”，很難做到“一碗水端平”。例如直屬公司歷來有班次安排上的優(yōu)先權(quán)，又比如在全行業(yè)范圍統(tǒng)籌收取的費(fèi)用(總局結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)、民航建設(shè)基金)，以及建設(shè)基金的使用苦樂不均等等。當(dāng)然，“直屬系統(tǒng)”也指責(zé)“地方航空公司”受到地方政府的特殊保護(hù)，從另一角度責(zé)難競爭條件的不平等?？傊安粡捏w制上進(jìn)行改革，老是抱著自己那一頭，本位主義，區(qū)域主義，民航就沒法發(fā)展”。2輿論界常把不得人心的1999年計(jì)委、民航總局發(fā)布的機(jī)票“禁折令”和其后的民航“百條航線聯(lián)營”措施，歸咎于民航的“行業(yè)壟斷”。確實(shí)，民航是需要高度集中管理的行業(yè)，而反競爭行為也往往用“行業(yè)管理”的旗號得以推行。不過從“禁折令”所反映出我國民航運(yùn)輸業(yè)的毛病，并非簡單的“行業(yè)壟斷”，應(yīng)該說問題出在“不對稱競爭”上。定價(jià)體制和票價(jià)水平按現(xiàn)行體制，民航客票價(jià)格由國家計(jì)委物價(jià)局定。自1990年起，民航折扣票價(jià)(即和對外國人的“公布票價(jià)”對應(yīng)的國內(nèi)票價(jià))年年上調(diào)。1997年7月1日起，國內(nèi)兩種航空運(yùn)價(jià)并軌，境外旅客乘坐國內(nèi)航班在國內(nèi)購票，與國內(nèi)旅客同價(jià)。90年代的10年中，民航票價(jià)上調(diào)幅度達(dá)257%，同期人民幣匯率下調(diào)40%，鐵路客運(yùn)價(jià)上調(diào)幅度約200%。表7-490年代中國民航旅客票價(jià)的變動單位元/客公里不少文章說中國民航票價(jià)比國外高，但實(shí)際情況并非如此，我國1997年公布、至今仍執(zhí)行的票價(jià)合9美分/客公里，目前外國國內(nèi)航線平均公布票價(jià)水平約為20美分/客公里。31998年美利堅(jiān)公司公布票價(jià)，每客公里23.9美分/客公里(按提前三天訂票價(jià)為16美分/客公里)。4所以1990年代的“官價(jià)”上揚(yáng)，可以說是向國際水平的靠近。這里要討論兩個(gè)問題：一是票價(jià)折扣率的科學(xué)性，二是如何確定符合我國國情的民航運(yùn)價(jià)水平。關(guān)于票價(jià)折扣。國外民航運(yùn)輸公司票價(jià)一般實(shí)行多種折扣制度，這在民航業(yè)內(nèi)稱為“收益管理”。提高客座率是所有交通運(yùn)輸行業(yè)賺錢的關(guān)鍵要素，而民航客座的特點(diǎn)是所謂“易腐性”，必須在起飛前把座位盡可能地賣出。民航的收益管理就是通過科學(xué)預(yù)測優(yōu)化，使企業(yè)經(jīng)營的某條航線(航段)以最合理的價(jià)格出售全部座位。世界各大航空公司已形成一套管理方法，如提前訂票、多級票價(jià)結(jié)構(gòu)、流量預(yù)測超訂等。因此，國外民航票價(jià)的折扣率是經(jīng)過精確計(jì)算和檢驗(yàn)的，是一種重要的經(jīng)營手段；一般情況下，國內(nèi)短途票價(jià)水平高過國際長途票價(jià)，定票時(shí)間越早、越確定，折扣越多。5國外公司有的國際航線出于競爭目的，也由于規(guī)模效益，折扣票價(jià)就要比我便宜得多(如北京米蘭航線，中國民航公司7000元，法航3500元)。而我國的票價(jià)機(jī)制，就顯得過分呆板和缺乏科學(xué)性。要改革這種過時(shí)的定價(jià)機(jī)制，需要與深化企業(yè)改革、提高企業(yè)管理水平同步進(jìn)行。關(guān)于我國民航運(yùn)價(jià)水平。我國民航票價(jià)，受到國內(nèi)低收入市場需求的限制和國際化成本(飛機(jī)租金、航材、航油、維修等成本占總成本70%)的雙向擠壓，是“風(fēng)箱里的耗子，兩頭受氣”。這就對我國民航運(yùn)輸企業(yè)的成本控制水平，提出了很高要求。民航業(yè)內(nèi)關(guān)于票價(jià)水平問題，有兩種不同意見。不同意價(jià)格調(diào)高的理由：(一)市場供大于求；(二)中國的低收入國情“決定我國民航不能實(shí)行高運(yùn)價(jià)只能是在努力降低成本的前提下，實(shí)行較低的運(yùn)價(jià)和較高的客座率、載運(yùn)率”。6主張票價(jià)調(diào)高的理由：(一)航空運(yùn)輸業(yè)的特點(diǎn)是國際化，我國民航票價(jià)成本中70%與國外接軌甚至略高，而只有勞動成本低；而目前我們票價(jià)水平只有國際水平的一半；(二)我國民航客源主要成分仍是公務(wù)、商務(wù)旅客，7價(jià)格彈性低。8但是，中國民航運(yùn)輸?shù)男枨髲椥员M管低，畢竟受到地面運(yùn)輸競爭的挑戰(zhàn)。占30%的非公務(wù)商務(wù)客源中，旅游需求占了很大比重。前些年隨著高速公路的大發(fā)展，一些短途航線(石家莊太原，成都重慶)很快萎縮。中國的低收入國情，確對民航構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的制約。1999年禁折令后，旅游客源明顯被鐵路公路吸引過去，據(jù)報(bào)道當(dāng)年損失了5%的客源，以致民航總局不得不調(diào)整價(jià)格政策，對旅游組團(tuán)放寬。目前情況，在供大于求的現(xiàn)狀下，民航運(yùn)輸企業(yè)自身有“打折”動力，這說明當(dāng)前的“官價(jià)”接近國內(nèi)市場均衡點(diǎn)，也說明多數(shù)民航運(yùn)輸企業(yè)，目前成本可以承受這樣的價(jià)格，而且還有降低成本的潛力。銷售和結(jié)算體系民航機(jī)票的銷售，分為直銷和銷售代理體系兩個(gè)部分。直銷體系原為民航總局下屬的各個(gè)售票處，1990年后劃歸各航空公司，各公司之間可以互相代理銷售。此后經(jīng)過航空公司的充實(shí)與發(fā)展，現(xiàn)在已分布于國內(nèi)和海外通航的眾多城市。中國民航銷售代理業(yè)出現(xiàn)在1980年代中期。到1997年，各類代理企業(yè)超過5000家，其中一類銷售代理有280家。銷售代理業(yè)務(wù)不僅包括國內(nèi)容貨運(yùn)輸，還有國際客貨運(yùn)輸及包機(jī)銷售等服務(wù)項(xiàng)目，已占據(jù)民航銷售的70%以上的業(yè)務(wù)。航空運(yùn)輸銷售代理業(yè)的發(fā)展是必然趨勢。但我國機(jī)票代理市場，也存在著部門分割、劃地為牢的毛病。各公司在各城市重復(fù)設(shè)點(diǎn)競爭，代理機(jī)構(gòu)過多，成份混雜，甚至有尾大不掉之勢。1998年價(jià)格大戰(zhàn)中，各航空公司為爭奪市場，多擅自提高代理費(fèi)率，代理商乘機(jī)“吃完原告吃被告”，兩頭撈好處，嚴(yán)重侵蝕航空公司的收入，消費(fèi)者也沒有得到多少實(shí)惠。1999年后經(jīng)大力整頓，情況才有所好轉(zhuǎn)。值得指出的是，航空運(yùn)輸企業(yè)和各銷售代理企業(yè)之間(包括航空公司的互相代理)的往來結(jié)算，因航班繁復(fù)、票款核對追索工作量大，再加上代理商的業(yè)務(wù)水平和信譽(yù)不一，是一個(gè)非常繁瑣和細(xì)致的工作，需要有十分嚴(yán)格的規(guī)章制度，更需要員工的高度責(zé)任心。因款項(xiàng)拖欠、業(yè)務(wù)拖延而造成收入流失的情況決非個(gè)別，對企業(yè)效益影響不小。所謂“以財(cái)務(wù)為中心的管理”，最終還是要落實(shí)到收入管理上。這是可以反映企業(yè)的總體管理水平的。業(yè)內(nèi)人士指出，節(jié)約銷售費(fèi)用的根本的出路是采用新技術(shù)，推廣使用電子機(jī)票可以節(jié)約75%的流通費(fèi)用，可以方便異地訂座和結(jié)算，減少