民主制度論文-兩種代表制理論之再評價.doc

民主制度論文-兩種代表制理論之再評價代表（或議員、代議士）在代議機(jī)構(gòu)中如何代表選舉人或選民的意志，是代議制理論中長期爭論不休的一個問題。圍繞這個問題，各國學(xué)界的意見可歸納為兩種：一種意見認(rèn)為，代表必須按照選舉人或選民的意見行事，代表是選民派駐代議機(jī)關(guān)的“大使”；另一種意見認(rèn)為,代表有權(quán)判斷自己的行為是否符合選民的意志，并依據(jù)這種判斷行事。前一種意見通常被稱為委托說，相應(yīng)的制度可叫做強(qiáng)制委托制，其最重要的特點(diǎn)是允許選舉人或選民以隨時罷免當(dāng)選代表的方式對代表實(shí)行監(jiān)督；后一種意見一般被稱為獨(dú)立代表說，相應(yīng)的制度可稱為獨(dú)立代表制，其最重要的特點(diǎn)是不允許選舉人或選民罷免代表，以鼓勵代表在代議機(jī)關(guān)根據(jù)自己的判斷行事，避免受制于原選區(qū)選民或原選舉單位。1不論從學(xué)理論著看，還是從憲法、法律的有關(guān)條款看，我國近幾十年來都一直明顯地傾向于贊同委托說及其相應(yīng)的制度措施，而對獨(dú)立說及其相應(yīng)的制度措施則持否定的態(tài)度。這種做法在過去并無明顯不妥，但今天當(dāng)我們按照在市場經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)社會主義法治國家的要求來考慮人大制度建設(shè)時，情況就不盡相同了。筆者認(rèn)為，對上述兩種代表學(xué)說及其相應(yīng)制度措施的意義，有必要結(jié)合我國當(dāng)前的實(shí)際重新予以評說。一、兩說的基本觀點(diǎn)及相應(yīng)的制度形式自代議制度形成以來，國家權(quán)力所有權(quán)與國家權(quán)力行使權(quán)的關(guān)系問題便應(yīng)運(yùn)而生了，2這種關(guān)系在國家制度中的一種重要表現(xiàn)形式，是處于國家權(quán)力所有者地位的選民與處于國家權(quán)力行使者地位的代表之間的關(guān)系。這種關(guān)系主要涉及兩個具體問題：第一，代表在行使職權(quán)過程中應(yīng)當(dāng)受本選區(qū)選民的特殊指令的約束還是有權(quán)自由決斷？第二，代表在所在代議機(jī)關(guān)中是應(yīng)當(dāng)代表所有選區(qū)的整體利益還是代表自己所由選出的選區(qū)的利益？這兩個問題成為委托說和獨(dú)立說爭論的焦點(diǎn)，不同的回答構(gòu)成雙方理論以及實(shí)踐模式上的根本差異。委托說的基本主張，是在代表與選民之間建立嚴(yán)格的“私權(quán)委托”關(guān)系。按這種主張，代表通過選舉獲得選民的合法授權(quán)與委托，并因此在法律上負(fù)有執(zhí)行選民意志的義務(wù)，代表只能根據(jù)委托或準(zhǔn)許行事，而其本人不享有未明確授予的權(quán)利；同時，這種授權(quán)是“每一個人都以個人的身分對共同的代表授權(quán)”，3所以代表無須也無權(quán)代表原選區(qū)以外的意志和利益。從實(shí)際情況看，依委托說形成的強(qiáng)制委托制；通常具有或必然具有如下基本特征：（1）命令委托特征。代表是選民派駐議會的“傳聲筒”，對于選民以訓(xùn)令方式所授的指令必須無條件地遵照執(zhí)行，在選民的經(jīng)常監(jiān)督下行使職權(quán)。（2）地域責(zé)任特征。代表必須完全忠實(shí)于原選區(qū)的利益，其任務(wù)是促使原選區(qū)的意志和利益得以實(shí)現(xiàn)。（3）直接罷免特征。為保證代表對選民的義務(wù)得以忠實(shí)履行，選民享有直接罷免本選區(qū)代表的權(quán)利。與委托說不同，獨(dú)立說基于社會分工原則，主張?jiān)诖砼c選民之間建立“信任關(guān)系”，代表在政治原則上忠實(shí)于選民，在具體政治事務(wù)方面則有權(quán)自由決斷。按照此說，由于不具備實(shí)行直接民主制的條件，“人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情”。4所以代表與選民的信任關(guān)系應(yīng)當(dāng)“是對一種事物，對一個人的原則，或一般地對他的行誼、具體智能的信任，基于這種原則上的信任，人民應(yīng)推選能比選舉者更好的理解普遍事務(wù)的個人”，5使人民的普遍利益得以實(shí)現(xiàn)。按獨(dú)立說建立的代表制度（獨(dú)立代表制），其基本特征是：（1）自由決斷。按代表“應(yīng)該堅(jiān)持按照他根據(jù)自己的判斷認(rèn)為是最好的那樣去行動的充分自由，而不應(yīng)該同意按照任何其他條件服務(wù)”6的原則，代表有權(quán)憑個人的學(xué)識、經(jīng)驗(yàn)、才能代表選民作出決斷。（2）集中代表所有選區(qū)選民。在此制下，選區(qū)僅僅只是選舉單位而非主權(quán)單位，代表不是特定選區(qū)選民的受托人，而是超越原選區(qū)局部利益，集中代表全體選民整體意志和利益的人。（3）集體負(fù)責(zé)。代表一旦當(dāng)選就成為代議機(jī)關(guān)的組成部分，個人行為不直接對選民負(fù)責(zé)，而是由全體代表共同對選民負(fù)責(zé)。二、兩說優(yōu)劣之比較在代表和選民之間建立適當(dāng)?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系，通常主要有兩個目標(biāo)：一是使選民的意志得以忠實(shí)表達(dá)。由此必須強(qiáng)調(diào)選民參與，提高代表的民意基礎(chǔ)和代表性，將代議機(jī)關(guān)當(dāng)作聽取和反映民意的機(jī)構(gòu)；二是使選民的意志得到反映，由此就必須將選民參與控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，強(qiáng)調(diào)代議機(jī)關(guān)和代表的獨(dú)立性、完整性、統(tǒng)一性，以充分發(fā)揮集中民意、實(shí)現(xiàn)民意的國家機(jī)關(guān)的職能。上述兩個目標(biāo)具有此消彼長的性質(zhì)，但實(shí)踐中卻不應(yīng)有任何偏廢，因此是否能在提高選民參與程度和加強(qiáng)代議機(jī)關(guān)職能之間尋得最佳平衡，是衡量委托說、獨(dú)立說及其制度形態(tài)之優(yōu)劣短長的重要尺度。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，我們可對兩說及其實(shí)踐模式作如下評價。從理論的層面上著，委托說側(cè)重選民參與程度，體現(xiàn)了較高的民主發(fā)展要求。第一，委托說的思想基礎(chǔ)，是直接民主觀念最合理的觀念。盡管代表與選民的關(guān)系問題是間接民主制度下國家權(quán)力所有權(quán)與行使權(quán)分離的產(chǎn)物，但是委托說在提供解決方案時，卻建立在由人民親自、直接地參與和決定國家事務(wù)最理想的直接民主觀念的基礎(chǔ)之上。這在主張直接民主制的盧梭那里，從兩方面得到了表述：其一是強(qiáng)調(diào)選民享有直接管理國家事務(wù)的普遍權(quán)利，認(rèn)為“人民的議員就不是，也不可能是人民的代表，他們只不過是人民的辦事員罷了”，代表只能作為“傳聲筒”傳達(dá)人民的意志，“他們并不能作出任何肯定的決定”；其二則是由于不信任間接民主制，從而產(chǎn)生出對代表僭越人民委托的權(quán)利的擔(dān)憂，認(rèn)為“不管怎樣，只要一個民族舉出了自己的代表，他們就不再是自由的了；他們就不復(fù)存在了”，7因而強(qiáng)調(diào)通過直接罷免制度保證代表忠實(shí)于選民。由此可見，委托說實(shí)際上是直接民主觀念在代表制理論方面的反映。第二，委托說是爭取民主的政治斗爭的產(chǎn)物。歷史上，委托說是資產(chǎn)階級進(jìn)行民主斗爭的一種理論武器，它關(guān)于代表須受選民指令約束的主張，是新興資產(chǎn)階級在爭取民主的斗爭中，為約束其代表忠實(shí)于本階級意志，保證其已獲得的權(quán)利不至流于形式或根本喪失而提出來的。代表須代表原選區(qū)的要求，既是上述主張?jiān)诶碚撋系谋厝唤Y(jié)果，又是當(dāng)年的北美殖民地人民反抗宗主國在未經(jīng)他們及其代表同意的情況下直接征稅的斗爭實(shí)踐的產(chǎn)物，“無代議士不納稅”的口號表達(dá)的是對自身政治權(quán)利的要求，但也暗含著對某種代表與選民關(guān)系類型的選擇。正是基于委托說形式上的民主性和革命性，使它得以被直接運(yùn)用于巴黎公社的斗爭實(shí)踐中，成為無產(chǎn)階級反抗資產(chǎn)階級專政，爭取實(shí)質(zhì)民主的手段，并得到馬克思主義創(chuàng)始人的高度褒揚(yáng)，此后在東歐、蘇聯(lián)等前社會主義國家中廣泛采用。第三，委托說的價值指向，是實(shí)現(xiàn)純粹的民主代表制。委托說形式上體現(xiàn)的較高民主性必須通過相應(yīng)的制度形態(tài)才能成為現(xiàn)實(shí)。強(qiáng)制委托制作為委托說從理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化機(jī)制，希望造就具備這樣一些特點(diǎn)的民主代表制。首先，每個選民的意志均能得以平等表達(dá)。各個選區(qū)下達(dá)給代表的指令建立在每個選民意志的基礎(chǔ)上，是通過民主程序剔除了不符合“公意”的成份，因而可稱作是各個選區(qū)選民的共同意志。其次，每個選區(qū)的意志均能得以平等表達(dá)。各個選區(qū)在代議機(jī)關(guān)擁有平等數(shù)量的代表，每個代表均忠實(shí)于各自的選區(qū)，因而代議機(jī)關(guān)形成的決議可稱作是該機(jī)關(guān)所代表的全體選民的共同意志。第三，選區(qū)選民對違背其意志的代表享有直接的罷免權(quán)，因而公眾意志均得以忠實(shí)體現(xiàn)，不可能被歪曲、篡改或僭越。由于民主最本原的涵義是實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治，而且這種統(tǒng)治并非僅僅根據(jù)某種程序的規(guī)則進(jìn)行決策，而是要在決策中必須執(zhí)行多數(shù)人的意見，因而強(qiáng)制委托制試圖實(shí)現(xiàn)的由選民在一定程度上直接干預(yù)國家權(quán)力行使情況的代表制體現(xiàn)了較高的民主發(fā)展水平。從實(shí)踐的層面上看，委托說轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制委托制后產(chǎn)生了許多弊端。委托說邏輯上的合理性并不等同于制度實(shí)踐的適宜性，委托說一旦轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制委托制，從理論觀念進(jìn)入到政治實(shí)踐的領(lǐng)域，就顯現(xiàn)出了較嚴(yán)重的問題，其中主要表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，過度的選民參與造成社會生活的結(jié)構(gòu)失衡。例如，在歷史上某些國家的某些地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)委托說所刻意追求的純粹民主狀態(tài)，規(guī)定選區(qū)給代表下達(dá)的指令只能由全體選民協(xié)商表決形成，而如果每個選民均須全心全意、不間斷地致力于政治事務(wù)，又勢必造成薩托利所稱的“政治肥大癥”。8于是，民主的完美帶來的是政治的無孔不入和經(jīng)濟(jì)生活的萎縮貧困，高度情感化的集體政治行為往往會占據(jù)社會生活的方方面面。從技術(shù)的角度來看，大范圍的民主政治中，對具體公共事務(wù)廣泛、直接的參與迄今為止還不可能具有制度的持續(xù)性，甚至連盧梭當(dāng)年也認(rèn)識到“不能想象人民無休止地開大會來討論公共事務(wù)”，9這一事實(shí)至今尚無法改變。因此，各選區(qū)選民全體議決事務(wù)然后給代表下指令的方式，其結(jié)果必然是流于形式而最終為個別人或個別集團(tuán)所操縱。其次，過高的決策成本削弱了代議機(jī)關(guān)的權(quán)力和地位。所謂決策成本，是指在進(jìn)行決策的協(xié)商過程中，為獲得必需的贊成票數(shù)而耗費(fèi)的包括時間在內(nèi)的各種資源的總稱。強(qiáng)制委托制的地域責(zé)任制和直接罷免制特征往往造成代議機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出“被分割的狀態(tài)”，“每個代表只能消極地反映本選區(qū)、本等級的個別意志，而不能積極地為全民族的整體利益說話”。10由于代表缺乏共同的利益基礎(chǔ)，各自偏執(zhí)于本選區(qū)的特定利益，難免使代議機(jī)關(guān)在利益抉擇過程中不得不面對過于分散且難以調(diào)和的利益關(guān)系。為形成一項(xiàng)決議，需要不斷地來回協(xié)商，以求滿足各方面的利益需求。不斷增大的決策成本，往往阻礙代議機(jī)關(guān)職能的正常發(fā)揮。第三，國家政治生活缺乏整體意識和共同目標(biāo)，必定滋長地方主義，危及國家統(tǒng)一。由于代議機(jī)關(guān)陷于各種地方利益的糾葛之中，從而造成國家的共同意志根本無法形成，直接影響中央其他國家機(jī)關(guān)職能的正常行使，久而久之將如法國大革命初期西耶土所言，造成整個國家被“切割、肢解、撕碎使之變成無限多個小民主國家”11的事實(shí)分裂的局面。北美邦聯(lián)時期各州（state）議會與它們在邦聯(lián)國會中的代表的強(qiáng)制委托關(guān)系，給國會的議事進(jìn)程和利益抉擇帶來莫大困難，很難形成統(tǒng)一決策，就是一個實(shí)例。當(dāng)年政治上各自為政，經(jīng)濟(jì)上互設(shè)壁壘的分裂局面嚴(yán)重阻礙了美利堅(jiān)民族的政治獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正如歷史學(xué)家事后總結(jié)的那樣：“邦聯(lián)國會這個新的中央政府甚至比大英帝國當(dāng)初還在和諧地發(fā)揮作用時的倫敦政府還要虛弱。”12在這一以州權(quán)為中心的分裂局面中，強(qiáng)制委托制無疑起到了推波助瀾的作用。繼委托說之后興起的獨(dú)立說反映了經(jīng)濟(jì)政治生活對代議機(jī)關(guān)的客觀要求，是對委托說的修正。獨(dú)立說基于社會分工原理理解代表制度，認(rèn)為社會分工加深是生產(chǎn)日益復(fù)雜化、多樣化和專門化的必然產(chǎn)物，而代表與選民的不同政治身分及其相互之間的關(guān)系，本質(zhì)上就被看作是運(yùn)用分工原則的結(jié)果。獨(dú)立說有兩個基本思想基礎(chǔ)：其一是堅(jiān)持主權(quán)在民，認(rèn)為“主權(quán)或作為最高手段的支配權(quán)力屬于社會整個集體”，“每個公民不僅對該最終的主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，至少是有時，被要求實(shí)際上參加政府，親自擔(dān)任某種地方的或一般的公共職務(wù)”；13其二是主張代表與選民之間形成分工合作關(guān)系，認(rèn)為為了在履行政府職能的過程中最大程度上獲得高超智力的好處，必須使那些經(jīng)過長期的深思熟慮和對該特殊業(yè)務(wù)有實(shí)際鍛煉和訓(xùn)練的人，代表選民行使國家權(quán)力。而選民的職責(zé)則著重于代議機(jī)關(guān)的創(chuàng)造和監(jiān)督。獨(dú)立說將社會分工原則貫徹于對代表與選民關(guān)系的理解，希望形成國家權(quán)力在社會中的合理配置，在以下幾個方面保證代議機(jī)關(guān)的職能正常發(fā)揮：將具有較高學(xué)識、能力和參政經(jīng)驗(yàn)的公民選人代議機(jī)關(guān)，有利于作出更加合理的判斷，形成高質(zhì)量的決策；促使代表獨(dú)立履行職權(quán)，保證代議機(jī)關(guān)正常、有序地進(jìn)行工作，避免法國大革命期間那種“透明議會”造成部分公民直接監(jiān)控議會，干擾和壓制議會正常工作，甚至部分有組織的民眾凌駕于議會之上的混亂局面；地位獨(dú)立、人員干練、組織完整、職權(quán)統(tǒng)一的代議機(jī)關(guān)，有利于就各種利益進(jìn)行協(xié)商和調(diào)整，易于實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的程序化、制度化和高效化；代表與選民之間的分工有助于國家權(quán)力各部分間的制約與平衡，形成代表提煉、篩選選民意見，代議機(jī)關(guān)的決議既源于選民同時又對選民有約束力的制衡關(guān)系。與委托說不同，獨(dú)立說產(chǎn)生于資產(chǎn)階級已經(jīng)建立了政權(quán)，統(tǒng)治相對穩(wěn)固的和平建設(shè)時期。此時的代議機(jī)關(guān)已不再是敵對階級政治斗爭的角斗場，社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變要求統(tǒng)治階級從以奪取政權(quán)為中心展開活動改變?yōu)槔脟艺?quán)實(shí)現(xiàn)自己的社會經(jīng)濟(jì)利益，由片面強(qiáng)調(diào)特殊歷史時期單一的“根本利益”轉(zhuǎn)變?yōu)橐髮φr期多元的利益關(guān)系加以協(xié)調(diào)。因而，如何使選民、代表、代議機(jī)關(guān)及其相互之間的關(guān)系更加符合代議制度的要求，以加強(qiáng)代議機(jī)關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)治的穩(wěn)定、持久和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)進(jìn)步，就成為這一時期代表制度建設(shè)的目標(biāo)。正是歷史時期的轉(zhuǎn)換和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，要求選民與代表的關(guān)系作相應(yīng)調(diào)整，即由片面強(qiáng)調(diào)人民參與的程度調(diào)整為在民主參與和代議機(jī)關(guān)有效發(fā)揮職能之間尋得平衡。所以，許多原本奉行委托說并在奪取政權(quán)后一段時期內(nèi)實(shí)行強(qiáng)制委托制的國家，先后在憲法中明文禁止強(qiáng)制委托制，如意大利憲法第67條規(guī)定：“議會的每個議員均代表國家，并在履行其職務(wù)時不受強(qiáng)制性命令之拘束”。冰島、德國、比利時等國也作了類似規(guī)定。其中法國基于對三級會議強(qiáng)制委托制弊端的歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，早在1791年憲法中就規(guī)定，不應(yīng)給代表指示，因?yàn)榇聿粦?yīng)是任何特殊地區(qū)而應(yīng)是全國的代表。在當(dāng)代，獨(dú)立代表制看來是代表制度發(fā)展的必然趨勢。委托說、獨(dú)立說及其相應(yīng)的制度形態(tài)分別適宜于不同的歷史時期和不同國情的國家。在社會的革命轉(zhuǎn)變時期，實(shí)行強(qiáng)制委托制不僅恰當(dāng)而且必要，而政局穩(wěn)定，處于正常時期的國家，則適宜于實(shí)行獨(dú)立代表制。由于前一類時期在社會政治生活中往往是短暫的、過渡性的，因此強(qiáng)制委托制不具有歷史的普遍適用性。盡管作為其理論根據(jù)的委托說在理論上反映了較強(qiáng)的民主性，但由于它無法在人民民主參與和代議機(jī)關(guān)正常地履行職